民族事務法治化實踐中的治理主體局限性問題

謝睿 卓拉

一、研究背景

（一）民族事務治理法治化的大環(huán)境

隨著法治國家的大力推進，以及民族地方對法治日趨重視，使得法治在民族地方深入人心。依法治理民族事務初次出現(xiàn)在2014 年中央民族工作會議上，該會議明確提出要以法律解決民族事務中的矛盾，以法治促進民族團結(jié)，法治是推動和完善我們民族工作持續(xù)向前發(fā)展的必要之舉。而且在2015 年的第六次西藏工作會談上也著重提出要依法治藏，而依法治藏的貫徹實施也必然以法治治理民族事務為基礎(chǔ)。從中央到民族地方都將法治作為促進治理現(xiàn)代化的重要舉措，形成了一個上下統(tǒng)籌的法治治理大環(huán)境。

（二）理論意義與現(xiàn)實意義

治理主體在民族事務法治化中占有重要地位，治理方案的制訂與實施都是由治理主體來落實，在整個治理過程中，治理主體起著導向性作用，如何治理、治理方式的選擇以及治理效果是否顯著等等都與治理主體的能力息息相關(guān)。現(xiàn)階段理論方面的研究多關(guān)注治理大環(huán)境方面的問題，而對治理主體方面關(guān)注較少，因此加強對治理主體方面的理論研究，將有可能完善現(xiàn)有的研究體系。

在現(xiàn)實民族事務治理中，一些治理效果不顯著，甚至有些負面效果，這與治理主體的治理能力有很大關(guān)系，究其原因，有多方面的因素。其中最重要的就是治理主體自身存在許多局限性，本文通過對治理主體局限性的研究，可以為實踐中改善治理效果，提升治理能力提供參考。

二、研究前提

（一）現(xiàn)有研究對治理主體關(guān)注較少

從國家提出依法推進民族事務工作開始，國內(nèi)學者對治理民族事務方面就加以重視，在該方面研究成果顯著。但是現(xiàn)有對民族事務法治化的研究多集中于法律法規(guī)不健全、制定法與習慣法沖突、民族自治權(quán)行使不足和民眾法治意識匱乏等等，但是對治理主體方面關(guān)注的比較少。例如彭振認為民族事務法治化的主要障礙在于地方政府不能夠充分發(fā)揮中央給予的自治權(quán)，在法治化過程中畏首畏尾，并且對于基層法律實施方面不能夠提供足夠的法律資源，導致民族地區(qū)法治服務滯后，造成民族地方法治進程與全國整體法治化脫節(jié)[1]；雷振楊認為通過法治來規(guī)范民族工作，應該以完善民族法體系來解決社會中不斷出現(xiàn)新的民族工作情況以及新的問題和新要求，針對實施過程中出現(xiàn)的許多執(zhí)法不當甚至錯誤的現(xiàn)象應當加強法治宣傳，同時提升群眾法律意識。[2]

民族事務法治化治理在實施環(huán)境方面確實存在眾多客觀障礙，但是作為法治化治理的主導方即治理主體對整個民族事務法治化推進具有更重要的意義。

（二）治理主體在治理過程中缺陷顯著

治理主體的缺陷是民族事務法治化的主要障礙，它主要表現(xiàn)在治理主體單一、部分干部法律意識不足以及監(jiān)督缺失這三個方面。

治理主體單一是指在民族事務處理中主要是以政府為主導，非政府組織參與程度較低。這是因為政府主導的民族事務存在著“一元化”，缺少“多元參與”傾向。民族事務治理缺乏群眾以及社會組織參與，造成群眾意愿與政府治理工作不能有效銜接，民眾訴求也未能得到解決和回應，預期治理效果難以實現(xiàn)，導致民族地區(qū)法治水平低下，民族工作矛盾時有發(fā)生。

部分干部法律意識不足是指在民族工作中，部分干部缺乏民族法律意識。具體表現(xiàn)為：一是對黨民族政策和制度了解不夠；二是不善于運用法律手段處理問題；三是受傳統(tǒng)觀念影響；四是不能正確維護國家和少數(shù)民族群眾合法權(quán)益等。還有些干部對民族法規(guī)范存在誤解、不理解，甚至產(chǎn)生了抵觸心理進而導致執(zhí)法不力，這些都嚴重影響民族事務法治化的推進。

監(jiān)督缺失是指雖然民族工作事務法治化取得很大的進展，但是監(jiān)督體系建設(shè)仍不完善。治理主體內(nèi)部存在一些監(jiān)督缺失，有些民族地方在機構(gòu)設(shè)置方面就缺少監(jiān)督部門的設(shè)置，導致在民族工作法治化推進中缺乏內(nèi)部監(jiān)督，有些雖然在機構(gòu)設(shè)置上設(shè)有監(jiān)督部門，但是流于形式，難以有效對治理主體進行制約，不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用，政府職能部門在行使行政權(quán)過程中對行政權(quán)力缺乏必要的制約與約束。在外部監(jiān)督上也有缺失，由于民族事務法治主體由政府獨占，而外部監(jiān)督途徑?jīng)]有暢通，導致少數(shù)民族群眾對民族事務治理的反饋不能有效傳達給政府部門，政府部門也不能及時針對群眾意見改進治理政策或?qū)嵤┓绞健６矣捎谡茨芗ぐl(fā)群眾參與積極性，導致群眾監(jiān)督乏力。這些都導致了我國民族工作面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

三、文獻綜述

受條件所限，本文以文獻研究方法為主，并輔之以理論分析。以查閱相關(guān)文獻作為基礎(chǔ)，展開以民族事務治理主體為中心進行研究；然后從完善其局限性的角度出發(fā)，結(jié)合我國國情以及國內(nèi)學者的研究成果，在此基礎(chǔ)上探討完善治理主體局限的路徑。

國內(nèi)現(xiàn)有研究對民族事務法治化治理方面研究眾多，但在民族事務治理主體的作用和影響卻較少有人提及。不過也有些學者在相關(guān)研究中對此方面發(fā)表觀點，例如張彥軍認為對于治理主體單一這個問題可以通過構(gòu)造民族互嵌式治理模式來針對性解決，他指出要規(guī)范公權(quán)，讓公權(quán)進行總體方向引導，然后吸收社會和公眾參與，讓社會與公眾在治理工作中發(fā)力，突出互嵌的多向性與多元性，克服群眾自治性不足和政府過度管制的弊端，一改自上而下的管理機制為多向多元的扁平治理模式，最終實現(xiàn)對民族事務的系統(tǒng)、依法、綜合和源頭治理。[3]楊四代認為針對中國現(xiàn)實的民族事務治理難題可以通過借鑒西方跨主體性理論來構(gòu)建跨主體性民族事務治理模式，通過組建多元主體民族事務治理平臺，吸引各方力量進行治理，還可以通過構(gòu)建治理共同體，凝聚共同體意識，構(gòu)建整體性的民族工作格局，為采納少數(shù)民族群眾民意，解決民族事務矛盾提供了有效途徑。[4]王允武認為民族事務法治化大環(huán)境的法律機制與體系條件已經(jīng)日趨完善，要想進一步推動民族事務法治化需要從治理主體和治理對象方面著手，應當加強民族自治地方執(zhí)法規(guī)范性，政府應當以民族法規(guī)范和中央政策為依據(jù)規(guī)范民族事務治理行為，對于自治地方的基層群眾要加強法治意識培養(yǎng)，使其能夠理解配合政府的工作，并且在基層對事務法治化治理中起到促進和推動作用。[5]

四、完善路徑

本文針對治理主體在治理過程中存在諸多缺陷，通過理論研究和分析，提出以下幾點解決路徑，力圖使治理主體能夠更好地發(fā)揮其功能，形成一個有效的、能夠協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系的治理主體，為推進民族事務法治化治理提供更多有利保障。

一是要構(gòu)建多元治理主體的結(jié)構(gòu)。針對現(xiàn)在治理主體單一的現(xiàn)實情況，需要將政府從“運動員”和“裁判員”雙重主體中分離開來，要及時實現(xiàn)主體轉(zhuǎn)化，不再排斥外部主體的參與，可以吸收社會、群眾和市場的進入。同時應當注意政府是保證各項政策落實的主導力量，要發(fā)揮好政府在推進民族事務法治化進程中的作用，并且在執(zhí)行過程中需要不斷進行完善。同時對于社會和群眾要設(shè)置進入渠道，實現(xiàn)治理權(quán)力共享，使其從以前治理中的接受方轉(zhuǎn)換成治理方，能夠在治理過程中深入關(guān)注被治理方的反饋，傾聽群眾真實想法和訴求以及對治理行為的評價和建議，充分發(fā)揮其主體優(yōu)勢來提高整體治理效率。形成以政府為主導的治理格局，發(fā)揮社會組織、市場和公民的作用，使各參與主體之間形成良性互動。

二是要提升干部隊伍法律意識素養(yǎng)。針對治理主體中存在的一些干部法律意識不強，法律知識欠缺等問題，必須在提高領(lǐng)導干部帶頭遵紀守法意識，完善法制宣傳教育,增強群眾依法辦事意識等方面加強，提高依法辦事能力等方面完善?？梢酝ㄟ^完善民族工作隊伍培訓，拓寬民族工作干部學習渠道等措施來提高少數(shù)民族干部隊伍的整體素質(zhì)。還可以通過吸收優(yōu)秀干部，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，將善于民族工作的其他崗位上的干部或者社會組織中以及基層社區(qū)中能夠妥善解決群眾糾紛的人員納入到民族事務治理工作中，發(fā)揮他們的主體優(yōu)勢來提升隊伍及時有效解決民族矛盾和糾紛的能力，為促進民族事務治理提供智力支持。

三是要完善對治理工作的監(jiān)督機制。監(jiān)督缺失是推進民族事務法治化的一個重要制約因素，因此需要建立相應的監(jiān)督機制，通過強化監(jiān)督來保障民族地區(qū)社會治理中權(quán)力的有效運行。首先可以通過建立民族工作問責機制，對民族干部實施有效的考核與監(jiān)督，強化民族工作隊伍的責任意識，自行調(diào)整不規(guī)范的治理行為，實現(xiàn)對民族工作開展的有效監(jiān)督，促進工作隊伍和民族工作部門依法履職。其次可以通過放開公眾監(jiān)督渠道，使公民參與的廣度和深度進一步加大，讓公眾能夠暢通表達對治理工作中出現(xiàn)的問題意見，加大輿論監(jiān)督力度和強化新聞監(jiān)督來實現(xiàn)多方位的監(jiān)督，讓治理工作更加透明，促使治理主體關(guān)切公眾呼聲。還可以通過互聯(lián)網(wǎng)進行監(jiān)督，依靠信息技術(shù)匯集和分析社會組織及公眾的意見和訴求，給治理主體提供精準的民意數(shù)據(jù)，幫助治理主體針對性地調(diào)整已有的民族工作政策、規(guī)劃等決策方案，使其符合實際民族工作發(fā)展需要。同時也可以構(gòu)建治理評估系統(tǒng)，對治理績效進行動態(tài)監(jiān)測，是實現(xiàn)民族事務治理法治化的重要路徑，可以吸收專業(yè)人才組建評估隊伍，對民族事務治理中的民族政策和方案進行事前評估，包括風險、效益評估等。確保其有可操作性，并且在民族事務治理進行中也要跟進評估，以便及時發(fā)現(xiàn)并糾正不當?shù)恼?，這樣能夠事前防范治理工作中的負面后果。

五、結(jié)論

本文重點以地方民族事務治理中的治理主體問題為研究重點,在整理有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,對當前中國少數(shù)民族地區(qū)地方民族事務治理的主要問題做了研究總結(jié),并力求深入探討當前治理主體所存在的不足，最后通過提出相應的三個研究假設(shè)的解決路徑即構(gòu)建多元治理主體的結(jié)構(gòu)、提升干部隊伍法律意識素養(yǎng)和完善對治理工作的監(jiān)督機制來實現(xiàn)對現(xiàn)有問題的突破，實現(xiàn)對現(xiàn)有民族治理主體機制的改進。期望能夠為民族工作的開展和推進提供參考，為今后民族工作實踐提供理論支持。