耕地拋荒的制度成因與優(yōu)化對策研究

李敏

摘要：隨著國際形勢的風(fēng)云變幻，守住18億畝耕地紅線，對確保國家糧食安全尤為重要。耕地作為糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，日漸嚴(yán)重的耕地拋荒問題及其成因引發(fā)深切關(guān)注。文章從耕地利用率著手，在估算耕地拋荒現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民及耕地相關(guān)制度等方面分析了耕地拋荒問題難解的原因，提出要從區(qū)分農(nóng)民身份，提升政策實(shí)施成效；找準(zhǔn)農(nóng)村定位，激活內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力；做好耕地規(guī)劃，提高拋荒整治效率角度出發(fā)，進(jìn)一步完善制度，從而有效破解耕地拋荒整治難題。

關(guān)鍵詞：耕地拋荒；制度；優(yōu)化對策

文章編號：1674-7437（2023）11-0107-03? ? ?中國圖書分類號：F323.211? ? ?文章標(biāo)識碼：A

受極端天氣、國際形勢等因素的影響，全球糧食安全面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記發(fā)表了一系列講話反復(fù)強(qiáng)調(diào)了糧食安全的重要性，黨中央也實(shí)施了一系列硬措施遏制耕地總面積下滑的趨勢。國家雖然通過一系列政策手段對耕地拋荒進(jìn)行約束和整治，但不容忽視的是，當(dāng)前耕地拋荒問題依然突出。雖然我國統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系中沒有包含耕地拋荒這一指標(biāo)，但通過不同學(xué)者的估算，我國耕地總拋荒比例在10%左右，一些偏遠(yuǎn)山區(qū)耕地拋荒比例更高[1]。為此，文章將從制度優(yōu)化角度，深入探討我國耕地拋荒的底層邏輯，尋求切實(shí)有效的拋荒整治對策，對于穩(wěn)定農(nóng)村根基、保障糧食安全具有重要意義。

1? ?耕地拋荒的現(xiàn)狀

1.1? ?第三次國土調(diào)查中的耕地拋荒率估計(jì)

由于國家統(tǒng)計(jì)局并不直接統(tǒng)計(jì)拋荒耕地面積，因此，其無法直接得到耕地拋荒的比例，需要采取一定的辦法進(jìn)行估計(jì)。耕地拋荒情況應(yīng)分為兩種：一種是完全棄耕的土地面積；另一種是耕地條件較好的地區(qū)可以一年耕種兩至三季的土地卻只種了一季稱為“半拋荒”，也應(yīng)納入計(jì)算范圍[2]。文章采取耕地復(fù)種指數(shù)的方式測算農(nóng)作物總播種面積的方式對全國耕地拋荒率進(jìn)行大概估計(jì)。

根據(jù)2021年8月25日公布的第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)匯總數(shù)據(jù)顯示，我國保有耕地面積為12 786.19萬hm2。其中，水田3 139.20萬hm2，占24.55%；水澆地3 211.48萬hm2，占25.12%；旱地6 435.51萬hm2，占50.33%。耕地的區(qū)域分布情況為：一年三熟制地區(qū)的耕地面積為1 882.91萬hm2，占14.73%；一年兩熟制地區(qū)的耕地面積為4 782.66萬hm2，占37.40%；一年一熟制地區(qū)的耕地面積為6 120.62萬hm2，占47.87%[3]。根據(jù)上述公布的數(shù)據(jù)，由此可以計(jì)算出耕地復(fù)種指數(shù)為1.669。若耕地滿負(fù)荷耕種，2019年全國農(nóng)作物播種面積可達(dá)21 334.7萬hm2，而在中國統(tǒng)計(jì)年鑒中2019年的農(nóng)作物總播種面積為16 593.07萬hm2[4]，由此可得2019年全國耕地綜合利用率為77.78%，耕地未利用率達(dá)到22.22%。對比第二次全國土地調(diào)查公布的2009年耕地面積來看，2009年耕地面積為 13 538.5萬hm2[5]，農(nóng)作物總播種面積為15 863.9萬hm2[6]，可見，十年來一方面我國耕地面積在減少，另一方面農(nóng)作物播種面積在上升，其中的主要原因就是耕地的綜合利用率得到了提高，從2009年的69.61%提高了8個(gè)百分點(diǎn)。

1.2? ?基層不同統(tǒng)計(jì)口徑中的耕地拋荒率估計(jì)

在基層耕地拋荒治理實(shí)踐中，對于耕地及拋荒耕地的認(rèn)定，不同主體之間還存在較大分歧。以實(shí)地調(diào)研的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，依據(jù)該鎮(zhèn)耕地地力補(bǔ)貼明細(xì)表匯總的耕地面積為2 153.71hm2，而農(nóng)業(yè)政府部門提供確權(quán)頒證的耕地面積總計(jì)為2 234.85hm2，自然資源部門提供的耕地面積為2 729.28hm2，可見，三者之間的耕地面積有所出入。此外，該鎮(zhèn)實(shí)際測算上報(bào)的拋荒耕地面積為186.26hm2，基于不同統(tǒng)計(jì)口徑估算得出的耕地拋荒率在6.82%到8.65%之間。

造成耕地面積統(tǒng)計(jì)存在較大差異的原因在于不同主體對于耕地認(rèn)定的依據(jù)和方式存在顯著差異。對于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶而言，耕地的認(rèn)定主要依據(jù)村民委員會或小組分配到戶的那一部分地塊，因此，在計(jì)算拋荒耕地時(shí)，也只考慮這些地塊中不再耕種的部分。而自然資源部門對耕地的認(rèn)定是以全國國土調(diào)查、國土空間規(guī)劃及“三區(qū)三線”為依據(jù)，從土地利用類型角度采用遙感技術(shù)和實(shí)地勘測的方式將每塊耕地標(biāo)注在圖紙上。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對耕地的認(rèn)定則主要依靠承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記時(shí)所登記的地塊，這些地塊均已被農(nóng)戶認(rèn)可且上了圖?？梢姡捎诟氐恼J(rèn)定存在顯著差異，使得不同主體對耕地拋荒率的測算表現(xiàn)出較大區(qū)別。

2? ?耕地拋荒的制度成因分析

現(xiàn)有研究中關(guān)注和研究耕地拋荒的學(xué)者并不少，他們對耕地拋荒原因的分析大多以農(nóng)業(yè)收益與非農(nóng)收益之間的差異為主，他們認(rèn)為當(dāng)非農(nóng)收益超過農(nóng)業(yè)收益時(shí)，農(nóng)民會理性選擇放棄從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[7]。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置之前，農(nóng)民自己不種，也無法流轉(zhuǎn)土地，從而導(dǎo)致耕地拋荒。但在耕地三權(quán)分置之后，耕地拋荒比率依然沒有顯著下降，因此，一些研究又分析了土地區(qū)位、地塊大小、基礎(chǔ)設(shè)施配套情況對耕地拋荒的影響[8]。這些研究的結(jié)論，能夠解釋一些拋荒行為，但難從根本上揭示拋荒行為的底層邏輯，也不能為治理拋荒提供有效指導(dǎo)。為此，文章將從農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民及耕地相關(guān)制度方面入手，深入探討耕地拋荒問題難解的制度政策層面原因。

2.1? ?農(nóng)民身份認(rèn)識不足

農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，要整治耕地拋荒的問題，關(guān)鍵在于分析農(nóng)民的需求和行為。這就需要解釋清楚這里提到的農(nóng)民是指生活在農(nóng)村的人還是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，這一問題已經(jīng)成為一個(gè)必須直面回答的問題，但當(dāng)前我國政策制度在這一問題上并未很好地進(jìn)行區(qū)分。在當(dāng)前政策制度中，農(nóng)民并未被認(rèn)定為一個(gè)專用來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)，而是一種身份，而這種身份又天然地與農(nóng)村土地問題牽扯在一起。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村居民又分化為農(nóng)業(yè)從業(yè)者和外出務(wù)工者兩種，由于政策不加區(qū)分地保護(hù)農(nóng)民利益，把一部分本應(yīng)該聚焦到農(nóng)業(yè)從業(yè)者的政策分散給了普通農(nóng)民，降低了政策引導(dǎo)的瞄準(zhǔn)效率，沒能從根本上提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益，從而削弱了農(nóng)業(yè)從業(yè)者的種地積極性。

2.2? ?農(nóng)村功能定位不準(zhǔn)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民三者是聯(lián)系在一起的，農(nóng)村是農(nóng)業(yè)扎根的地方，也是農(nóng)民聚居的地方。當(dāng)農(nóng)民特指長時(shí)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人時(shí)，農(nóng)村這一定義就是指通常所說的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者聚居的地方，可實(shí)際上，大部分農(nóng)民現(xiàn)在已經(jīng)不再只從事農(nóng)業(yè)，因此，農(nóng)村在承載農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題上就出現(xiàn)了矛盾。比如，外出務(wù)工、經(jīng)商致富后的農(nóng)民回鄉(xiāng)建別墅侵占農(nóng)田，導(dǎo)致耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象尤為突出。為了遏制亂占耕地建房的趨勢，政府采取嚴(yán)格管控建房占地面積，而這一問題又引發(fā)了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民居住與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬用房之間的矛盾。另外，根據(jù)法律規(guī)定，在我國農(nóng)村和城市的本質(zhì)區(qū)別是土地所有制的不同。我國現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”[9]?？梢?，農(nóng)村的土地，并不僅限于農(nóng)業(yè)用地，也能用于建設(shè)用地使用，但實(shí)際過程中，各地為了發(fā)展城鎮(zhèn)，往往不會給農(nóng)村留出建設(shè)用地指標(biāo)，這進(jìn)一步限制了農(nóng)村發(fā)展多種經(jīng)營的可能性。

2.3? ?耕地認(rèn)定口徑不一

耕地認(rèn)定問題成為耕地拋荒的原因，是在于不同的耕地認(rèn)定依據(jù)與認(rèn)定方式使一些不具備耕種條件的地塊被認(rèn)定為拋荒耕地，人為地造成了耕地拋荒問題。隨著時(shí)間的推移，受自然災(zāi)害，如地質(zhì)滑坡、洪水沖毀等因素的影響，一些耕地已經(jīng)不復(fù)存在；也有一些耕地已經(jīng)用來修建道路或者變成建設(shè)用地，不宜復(fù)耕；還有部分區(qū)域存在并無人進(jìn)行耕種過，但依然劃分為耕地的情況。自第二輪承包期開始以來，耕地的變化無據(jù)可考，上級確權(quán)頒證時(shí)登記的面積與地塊位置與自然資源部門上圖的部分存在出入。據(jù)實(shí)際調(diào)研了解，僅一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的圖紙上耕地認(rèn)定存在明顯偏誤的地塊就有一百多處。在實(shí)踐過程中，這些土地轉(zhuǎn)換為耕地的成本極高但耕種的價(jià)值卻極低，相關(guān)管理部門很難對其土地規(guī)劃用途進(jìn)行變更。

3? ?耕地拋荒整治的對策建議

國家重視耕地拋荒問題，最大的擔(dān)憂是糧食安全問題。上述分析中可知耕地拋荒問題的根源是對耕地、農(nóng)民、農(nóng)村的模糊認(rèn)識導(dǎo)致的，因此，應(yīng)該從制度政策改革層面著手，去解決深層次的矛盾，從而消弭所謂的耕地拋荒問題，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.1? ?區(qū)分農(nóng)民身份，提升政策實(shí)施成效

我國歷來重視保障農(nóng)民權(quán)益，但因農(nóng)民中既有農(nóng)業(yè)從業(yè)者也有非農(nóng)業(yè)從業(yè)者，這類保障措施往往變成了一種身份權(quán)益，而不是一種職業(yè)扶持。嘗試區(qū)別農(nóng)村居民與農(nóng)業(yè)從業(yè)者，不是要強(qiáng)行實(shí)行區(qū)別對待的政策，而是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制度的前提下，更好地發(fā)揮集體所有權(quán)作用，將惠農(nóng)政策與農(nóng)民身份脫鉤，而與農(nóng)業(yè)從業(yè)者緊密關(guān)聯(lián)起來。這既不會影響農(nóng)民依法享有的承包權(quán)，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)獲得保障。例如，耕地地力補(bǔ)貼政策將補(bǔ)貼資金無差別地補(bǔ)給所有有承包權(quán)的農(nóng)戶，每戶分到的補(bǔ)貼金額從幾元到幾百元不等，在當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的背景下，這些補(bǔ)貼不會影響農(nóng)戶是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策[10]。若將這些補(bǔ)助資金統(tǒng)籌起來，專項(xiàng)用于村內(nèi)基本水利設(shè)施的管護(hù)或其它農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善的投入，既可以實(shí)現(xiàn)耕地地力保護(hù)的政策初衷，也能夠很大程度改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的外部條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率和農(nóng)業(yè)從業(yè)者的種糧積極性。

3.2? ?找準(zhǔn)農(nóng)村定位，激活內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

農(nóng)村的定義首先應(yīng)該是農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)空間和農(nóng)業(yè)從業(yè)者的生活空間，其次是農(nóng)村居民的居住空間。從這一角度出發(fā)，結(jié)合農(nóng)村土地改革的不斷深化，可以從農(nóng)村承包地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地三個(gè)方面找準(zhǔn)農(nóng)村的定位，保障耕地經(jīng)營者的權(quán)益，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的積極性。一方面，農(nóng)村承包地要在堅(jiān)持家庭經(jīng)營的大環(huán)境下，充分利用市場機(jī)制的作用，搞活經(jīng)營權(quán)，使善農(nóng)的農(nóng)業(yè)從業(yè)者能夠優(yōu)先獲得土地經(jīng)營權(quán)。另一方面，對農(nóng)村集體建設(shè)用地，在總體規(guī)劃的控制下，充分利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)招商引資，同時(shí)，給多種經(jīng)營和三產(chǎn)融合留出一定的發(fā)展空間，拓寬農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入渠道。同時(shí)，從農(nóng)村宅基地角度，通過盤活用好宅地基，為外來的農(nóng)業(yè)從業(yè)者保留一定的生活空間，保障經(jīng)營者在當(dāng)?shù)氐暮侠砭幼⌒枨?，吸引更多對農(nóng)業(yè)經(jīng)營有興趣的“工商資本”真正做到帶著資本返鄉(xiāng)。農(nóng)村擁有著豐富的土地資源，現(xiàn)階段如何把這些資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)是最關(guān)鍵的問題。通過農(nóng)村承包地、集體建設(shè)用地與宅基地的深化改革，不斷提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的權(quán)益保障，對吸引外部資源、激活農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力具有重要意義。

3.3? ?做好耕地規(guī)劃，提高拋荒整治效率

耕地，本義是可以耕種的土地。同一地塊，在不同的歷史時(shí)期，其耕種適宜度與耕種價(jià)值是動(dòng)態(tài)變化的。做好耕地規(guī)劃，不僅要看現(xiàn)狀，更要看潛力。國土空間規(guī)劃作為一個(gè)基礎(chǔ)工程，必須具備一定的超前性，既要為城鎮(zhèn)的發(fā)展留出空間，更要為國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全做好基礎(chǔ)保障。針對當(dāng)前政策執(zhí)行過程中被認(rèn)為拋荒耕地的整治則需要因?qū)嶋H情況分類推進(jìn)。一方面，對于被認(rèn)定為耕地且適宜耕種的拋荒地，通過提高土地流轉(zhuǎn)效率、發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)耕地拋荒的有效整治；而對于一些耕種條件較差的拋荒地可通過納入農(nóng)田建設(shè)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，恢復(fù)耕種。另一方面，針對技術(shù)上被認(rèn)定為耕地但客觀條件下不適宜耕種的土地，要在一定規(guī)劃指引下，打通耕地認(rèn)定調(diào)整的渠道，明確用地調(diào)規(guī)流程，提高耕地認(rèn)定的精確度。

4? ?結(jié)束語

土地作為一種生產(chǎn)要素，由于涉及糧食生產(chǎn)，又關(guān)系到幾億農(nóng)民的民生問題，因而獲得了廣泛關(guān)注。在耕地保護(hù)的大環(huán)境下，耕地拋荒問題也得到了越來越高的重視。要解決耕地拋荒的問題，著眼點(diǎn)在于如何在保障糧食安全和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益之間取得平衡。在對耕地進(jìn)行合理劃定的前提下，從制度上改善農(nóng)業(yè)從業(yè)者的合理權(quán)益，破除制約農(nóng)業(yè)從業(yè)者權(quán)利實(shí)現(xiàn)的政策障礙，從根本上提高種糧積極性，是實(shí)現(xiàn)耕地拋荒有效整治的合理路徑。

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