“智慧化-多元化-精準化”視角下數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理研究

靳芳菲 吳爭春

(中南大學(xué),湖南 長沙 410083)

一、引言

以數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段,承載著鄉(xiāng)村善治的美好期待。自中共中央、國務(wù)院部署實施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略至今,數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理已經(jīng)收到了顯著效果。當前,正處于數(shù)字技術(shù)初次賦能向二次賦能的發(fā)展過渡階段,繼續(xù)深入推進數(shù)字鄉(xiāng)村治理對提高鄉(xiāng)村治理效率、帶動多元主體參與、實現(xiàn)公共服務(wù)精準供給具有重要作用,是全面推進鄉(xiāng)村振興、促進農(nóng)村農(nóng)民共同富裕的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理“智慧化-多元化-精準化”的整體性研究視角基于學(xué)界現(xiàn)有研究和數(shù)字鄉(xiāng)村治理的階段性特征構(gòu)建。從智慧化角度,學(xué)者們認為當前數(shù)字鄉(xiāng)村治理在理念上實現(xiàn)了從機械到智慧的升級[1],在實踐上通過智慧賦能、吸納參與和嵌入?yún)f(xié)同塑造了鄉(xiāng)村的多元化治理結(jié)構(gòu)[2],實現(xiàn)了突破時空區(qū)隔的空間再造,及縮短權(quán)力距離的權(quán)力整合[3],以智慧性、動態(tài)性、可持續(xù)性三個特征激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、提升治理績效[4]。從多元化角度,學(xué)者們認為數(shù)字鄉(xiāng)村治理在結(jié)構(gòu)上形成了從單一到多元的協(xié)同[1],實現(xiàn)治理中多元主體的集成融合與合作互補[5],為鄉(xiāng)村治理相關(guān)主體“共同在場”創(chuàng)造了多重可行路徑[6]。從精準化角度,學(xué)者們認為數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理推動鄉(xiāng)村治理精確化和智能化[7],拓展居民參與渠道[8],有效回應(yīng)農(nóng)民對于美好生活的向往,凸顯出村民主體、需求導(dǎo)向、共同參與、權(quán)責對等的優(yōu)勢特點[9]。與此同時,學(xué)者們認為當前數(shù)字鄉(xiāng)村治理在智慧化層面存在著數(shù)字化形式主義、數(shù)字化關(guān)系疏離[7]、數(shù)字依賴造成治理失真、數(shù)字理性導(dǎo)致情感“溫度”匱乏[10]、數(shù)字技術(shù)的懸浮化[8]等困境,在多元化層面存在共享共用機制未建立[11]、治理主體間的數(shù)字鴻溝[8]等困境,在精準化層面存在農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)水平及參與程度整體偏低[12]、數(shù)字供給與農(nóng)民需求脫節(jié)[10]等問題。

目前,從“智慧化-多元化-精準化”的整體角度對數(shù)字鄉(xiāng)村治理進行的研究較少。根據(jù)現(xiàn)有研究,數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理在政府主導(dǎo)下主要存在三方面的關(guān)系:政府內(nèi)部管理關(guān)系、政府與其他治理主體間關(guān)系、政府與村民關(guān)系,三方面的關(guān)系對應(yīng)“智慧化-多元化-精準化”三個維度。從整體角度協(xié)同、協(xié)作、協(xié)調(diào)將能進一步推進數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理深入化、高效化、人本化。因此,本研究以公共治理理論為依托,從“智慧化-多元化-精準化”角度分析數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的機理特征,對三個維度治理實踐中的困境加以歸總,并提出相應(yīng)解決路徑,以期更好促進鄉(xiāng)村善治,推進鄉(xiāng)村振興。

二、數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的機理分析

數(shù)字技術(shù)的普及,為激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力,尋求多元化協(xié)同供給,實現(xiàn)公共服務(wù)精準化提供了數(shù)智支持,構(gòu)建起數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理“智慧化-多元化-精準化”的整體圖景。數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化中起基礎(chǔ)支撐作用,通過推動政府內(nèi)部協(xié)同、政府與其他治理主體協(xié)作、政府與村民供需協(xié)調(diào)形成鄉(xiāng)村治理的良性運轉(zhuǎn),釋放出數(shù)字技術(shù)的智慧、高效和普惠動能。從政府內(nèi)部協(xié)同來看,數(shù)字技術(shù)推進政府內(nèi)部資源高效整合,形成協(xié)同性增強的平臺化、智慧化治理模式,為政府與其他治理主體協(xié)作提供基礎(chǔ)保障;數(shù)據(jù)貫通推進數(shù)字施策,從而為實現(xiàn)政府與村民供需協(xié)調(diào)提供智慧化手段。從政府與其他治理主體協(xié)作來看,政府與社會依托數(shù)字技術(shù)開展多元合作,實現(xiàn)資源的跨組織整合,共同參與鄉(xiāng)村治理,實現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化、精準化。從政府與村民供需協(xié)調(diào)來看,智慧化手段和多元化供給降低了溝通成本、提高供給效率,有助于實現(xiàn)公共服務(wù)的供需精準化。從整體上看,三個維度與三對關(guān)系的互嵌構(gòu)成了當前數(shù)字鄉(xiāng)村治理的機理模型。

圖1 “智慧化-多元化-精準化”視角下數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的機理圖式

1.智慧化:數(shù)字技術(shù)推動政府內(nèi)部協(xié)同。2022年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》,明確“構(gòu)建協(xié)同高效的政府數(shù)字化履職能力體系”,政府數(shù)字化建設(shè)從治理結(jié)構(gòu)上彌補了傳統(tǒng)科層制度對治理協(xié)同化和系統(tǒng)化的擠壓,為全面提升政府部門協(xié)同水平、全面提升政府履職效能提供了重要路徑。數(shù)字賦能政府協(xié)同,構(gòu)建線上的虛擬組織作為現(xiàn)實組織在網(wǎng)絡(luò)空間中的映射,重構(gòu)主體結(jié)構(gòu)邊界,通過部門間數(shù)據(jù)流通重塑互動關(guān)系邊界,通過數(shù)字場域突破時空約束重塑行動空間邊界,通過交換共享數(shù)據(jù)歸屬重塑制度權(quán)責邊界。[13]對于鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理而言,為實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、問題不上交”的社會治理局面,國家通過向鄉(xiāng)村下沉數(shù)字資源解決鄉(xiāng)村治理能力不足和治理效率偏低的問題,提升村民的獲得感和幸福感,推動鄉(xiāng)村治理向智慧化邁進。

數(shù)字賦能推動鄉(xiāng)村治理更為智慧、高效、便民。從治理結(jié)構(gòu)角度,以數(shù)字技術(shù)為依托,實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的橫、縱向整合,推動建立起深度融合的信息體系。從縱向來看,實現(xiàn)治理的扁平化,減少治理層級,從“科層型政府”向“平臺型政府”演化;從橫向來看,打破部門間信息壁壘,加強內(nèi)部協(xié)同,實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息數(shù)據(jù)的共享。數(shù)字技術(shù)通過“數(shù)智”形成上下左右的信息、資源、知識線上線下共通共享,在鄉(xiāng)村治理層面實現(xiàn)重心下移、成本降低,從而更好地服務(wù)于民。從治理效能角度,從決策層面來看,數(shù)字技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)搜集,最大程度保障科學(xué)精準施政施策,從資源配置層面來看,數(shù)字技術(shù)不僅能夠優(yōu)化治理資源的供給,同時能夠?qū)φY金的流向進行監(jiān)督,從目標層面來看,治理目標實現(xiàn)的程度能夠通過數(shù)字技術(shù)量化,同時,通過動態(tài)檢測等數(shù)字化方式調(diào)整重點方向,依據(jù)時間流、數(shù)據(jù)流和信息流的數(shù)據(jù)化,最大程度增強治理效能。

在具體實踐方面,為避免“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象,政府積極建立“系統(tǒng)框架”推動內(nèi)部協(xié)同,通過建立公共數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)管理中心,建立模塊化的數(shù)據(jù)體系,打造能夠容納各個部門的服務(wù)端口的數(shù)字化平臺。如:浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)楓源村形成了“一個平臺”“兩網(wǎng)融合”“三級聯(lián)動”“四化手段”,通過搭建一個綜合數(shù)字信息平臺,“網(wǎng)絡(luò)”和“網(wǎng)格”的數(shù)字化同步推進融合,形成縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(街道)、行政村三級聯(lián)動體系,科學(xué)運用社會化、法治化、智能化、專業(yè)化手段推進數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理。

2.多元化:數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)多元治理主體協(xié)作融合。數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理應(yīng)在堅持黨建引領(lǐng)機制下,激發(fā)多元主體動能。從多元化層面,搭建跨界融合治理平臺,吸納多元主體參與治理全過程,通過“線上+線下”“主導(dǎo)+主體”“制度+技術(shù)”“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”等方式連接各治理主體間有效互動,促進政府與社會組織及私營企業(yè)的跨界合作,實現(xiàn)資源共享、責任共擔、利益共創(chuàng)和普惠于民,助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。從要素整合層面來看,多元主體間的要素整合和行為協(xié)同,構(gòu)建起溝通順暢、協(xié)作便利的去中心、多交互、無邊界的協(xié)同治理框架。從渠道優(yōu)化層面來看,通過拓寬渠道實現(xiàn)資源優(yōu)化配對,例如,通過搭建線上電子商務(wù)平臺招商引資,吸引資金入駐鄉(xiāng)村,精準銜接村民的經(jīng)濟利益訴求,形成具群落性特征的農(nóng)村電商共生模式。[14]從治理效果來看,數(shù)字技術(shù)打破各治理主體間的原始壁壘,促進合作形成,實現(xiàn)合作共贏。

在具體實踐方面,以數(shù)字技術(shù)推動多元治理主體協(xié)作融合,一方面發(fā)揮政府和基層組織在搭建平臺、資源整合上的主導(dǎo)作用,另一方面調(diào)動市場和社會組織參與平臺、建設(shè)平臺的創(chuàng)造力和積極性,調(diào)動村民參與的主動性。例如,作為“中國蔬菜之鄉(xiāng)”的山東省壽光市,為發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢全方位重塑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,推進“數(shù)字+農(nóng)業(yè)”的蔬菜智慧管理服務(wù)平臺,采取“1+2+N”框架:建設(shè)一個平臺架構(gòu),搭建大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)兩個服務(wù)平臺,拓展“N個”服務(wù)應(yīng)用。平臺一方面可以幫助政府部門監(jiān)控交易數(shù)據(jù),以便實施差異化的市場監(jiān)管措施,另一方面推廣“蔬菜交易終端系統(tǒng)”幫助市場交易電子化,幫助菜農(nóng)通過電腦和手機端“智慧農(nóng)場”應(yīng)用實現(xiàn)對生產(chǎn)和園區(qū)管理,以大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)推進蔬菜交易的便捷化和高效化。

3.精準化:數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)供需協(xié)調(diào)匹配。有效利用數(shù)字技術(shù)對鄉(xiāng)村具體需求及問題進行精準化識別,能夠推動實現(xiàn)公共服務(wù)的供需協(xié)調(diào)匹配。通過數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)人機智能融合,使治理者、決策者、村民等用戶化,與數(shù)字技術(shù)有效連接,一方面切實提升鄉(xiāng)村治理者能力,促進治理主體多元化參與,從供給層面實現(xiàn)數(shù)據(jù)化、智能化,另一方面使村民用戶化,真正參與治理決策,以數(shù)字技術(shù)便利村民需求側(cè)的建議、監(jiān)督、反饋,精準識別歸類需求端口,確保識別治理中存在的“真問題”“真需求”。數(shù)字治村應(yīng)堅持村民主體地位,推動貫徹全過程人民民主,推動“治理有效”的質(zhì)化演變。

在具體實踐方面,首先應(yīng)在鄉(xiāng)村數(shù)字化治理能力建設(shè)方面堅持黨建引領(lǐng),發(fā)揮黨組織的內(nèi)生動力。其次要堅持以鄉(xiāng)村治理中存在的“難點”問題導(dǎo)向,以需求為中心探索信息技術(shù)賦能治理的路徑機制。再次,要堅持系統(tǒng)化思維,以數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)系統(tǒng)搭建和動態(tài)監(jiān)測相結(jié)合的全過程賦能。目前,鄉(xiāng)村治理精準化在“數(shù)字+黨建”“數(shù)字+網(wǎng)格化管理”“數(shù)字+便民服務(wù)”“數(shù)字+平安建設(shè)”等方面開展了有效探索,在數(shù)字政務(wù)、數(shù)字醫(yī)療、數(shù)字教育、智慧服務(wù)等方面得到了有效推進。湖南省常德市石門縣在“數(shù)字治村”方面定制開發(fā)“屋場釘”數(shù)字治理平臺,“釘一下”工作人員實現(xiàn)日常事務(wù)足不出戶一站式辦結(jié),此外,平臺在召開村民會議時開展“屋場釘直播”以便外出務(wù)工人員通過線上形式建言獻策。

總體而言,實現(xiàn)數(shù)字治村、治理有效,應(yīng)以智慧化貫穿治理全過程,以多元化激發(fā)治理動能,以精準化落實以人民為中心的價值取向,形成三對關(guān)系和三方面賦能的動態(tài)貫通、同向發(fā)力,構(gòu)建“智慧化-多元化-精準化”的整體圖景。

三、數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理“智慧化-多元化-精準化”的現(xiàn)實困境

數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理“智慧化-多元化-精準化”的現(xiàn)實困境具體表現(xiàn)為:從智慧化管理維度仍面臨著技術(shù)、理念、效果等方面的現(xiàn)實張力,在多元化協(xié)同維度面臨著多元主體的融合結(jié)構(gòu)不平衡、資源整合的程度不深、區(qū)域效能和個人效能的提升不平衡等困境,在精準化供需匹配維度仍面臨用戶身份認同差距、供需匹配差距、價值文化融合不充分等問題。

1.智慧化:政府管理服務(wù)維度困境。技術(shù)的“進與退”——“技術(shù)消解自治”及“技術(shù)萬能主義”問題。數(shù)字技術(shù)在智慧化管理服務(wù)層面的深入,一方面成為鄉(xiāng)村治理的重要形式和組成部分,另一方面以現(xiàn)代信息技術(shù)手段實現(xiàn)政府官僚科層體制延伸至鄉(xiāng)村,一些學(xué)者以網(wǎng)格化管理和政府服務(wù)熱線為案例,指出政府通過技術(shù)工具介入村莊事務(wù),使村委組織嵌入官僚科層體系,將村干部治理行為行政化、村務(wù)政務(wù)化,出現(xiàn)“技術(shù)消解自治”傾向。[15]此外,數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)有時還會帶來“技術(shù)萬能主義”“技術(shù)崇拜”等問題。

理念的“變與不變”——“治理理念銜接不暢”等問題。數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理理念的銜接不暢,為鄉(xiāng)村數(shù)字治理帶來理念張力,形成“理念鴻溝”。作為“外生式”的“自上而下”的治理模式,數(shù)治理念與鄉(xiāng)村社會“自下而上”的內(nèi)生式治理模式及理念易產(chǎn)生“文化區(qū)隔”[16],理念差異將導(dǎo)致數(shù)字身份認同缺失和數(shù)字參與積極程度下降。如何平衡人情治理與規(guī)則治理,是確保智慧化政府治理實效所面臨的現(xiàn)實問題。

效果的“實與虛”——“數(shù)字壓力”誘導(dǎo)“形式主義”問題。在對基層考核的“強監(jiān)控-強激勵”體制下,村級組織的治理績效要接受各“條線”部門的直接考核和街道(鎮(zhèn)、鄉(xiāng))組織辦的綜合評估,“鄉(xiāng)政村治”使鄉(xiāng)村治理兼具政治性、行政性和自治性特征。[17]壓力型體制下,數(shù)字技術(shù)的行政考核指標帶來“數(shù)字壓力”,使治理效果產(chǎn)生“實與虛”“兩張皮”的“形式主義”現(xiàn)象。一些學(xué)者指出,數(shù)字形式主義會在體制目標設(shè)置、激勵強度與基層政府治理能力不匹配時產(chǎn)生,導(dǎo)致應(yīng)對政治任務(wù)的“曬成績”等數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象。[18]

2.多元化:協(xié)同供給維度困境。多元治理主體的融合結(jié)構(gòu)不平衡。數(shù)字技術(shù)的運用使政府、社會組織、私營企業(yè)和村民個人均參與到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中,政府通過構(gòu)建數(shù)字平臺促進政策推行,統(tǒng)籌資源供給,打造共建共治共享的治理格局,但部分地區(qū)仍遵循政府主導(dǎo)的單向度格局,將導(dǎo)致其他參與主體治理秩序的無序化。[19]此外,由于數(shù)字技術(shù)的門檻較高,對數(shù)字技術(shù)的掌握能力差異將導(dǎo)致不同主體參與的程度差異,造成參與結(jié)構(gòu)失衡。比如,一些鄉(xiāng)村老年群體及弱勢群體對技術(shù)工具的運用能力有限,導(dǎo)致治理主體之間出現(xiàn)“數(shù)字鴻溝”等問題。

治理過程中資源整合的程度不深。目前的鄉(xiāng)村數(shù)字治理現(xiàn)狀仍然存在資金、人才、信息等資源整合程度不深等問題。第一,信息資源的整合程度不深體現(xiàn)在數(shù)據(jù)資源整合仍存在壁壘,一方面數(shù)字技術(shù)帶來了數(shù)據(jù)的豐富及多元性,增加了整合的難度;另一方面行政組織擁有其他主體不具備的信息資源[20],為避免數(shù)據(jù)泄露等問題使信息不能對稱或無法對稱。第二,資金整合的程度不深,其一是由于地區(qū)及城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡導(dǎo)致部分地區(qū)鄉(xiāng)村缺乏私營企業(yè)參與數(shù)字治理導(dǎo)致整合無力,其二是由于數(shù)字治理的利益分配機制和相關(guān)制度的不健全導(dǎo)致了資金方面融入的困境。第三,從人才資源整合層面,鄉(xiāng)村作為人才流失的重地,人才與技術(shù)支撐薄弱導(dǎo)致協(xié)同治理中的“技術(shù)壁壘”困境。

區(qū)域治理效能和個人效能的提升不平衡。在數(shù)字化賦能多元協(xié)作的治理過程中,以“政府牽頭-應(yīng)急開發(fā)型”“企業(yè)主導(dǎo)-平臺供給型”“政府發(fā)起-產(chǎn)業(yè)拉動型”[21]三種典型模式分析當前數(shù)字鄉(xiāng)村治理,第一種模式下,基于公共突發(fā)事件,各地區(qū)以政府管理、企業(yè)開發(fā)協(xié)同打造相關(guān)程序并下沉至鄉(xiāng)村,產(chǎn)生較好的治理效能,但在針對個人主體的治理效能上,仍存在信息不對稱、效能不均衡的困境。第二種模式下,基于以微信平臺為起點的政務(wù)服務(wù)功能實現(xiàn)了個人事務(wù)應(yīng)用處理的便捷化,但針對村民提供的村務(wù)服務(wù)功能較少,服務(wù)的普及及供給能力較低。第三種模式下,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化助力鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在實現(xiàn)治理效能層面,仍存在資源分配、制度構(gòu)建、交互體驗等問題。

3.精準化:供需匹配維度困境。身份認同“鴻溝”,“用戶化”身份認同的現(xiàn)實差距。當前,村民“用戶化”身份的認同不足導(dǎo)致用戶黏性不足仍然是鄉(xiāng)村數(shù)字治理的現(xiàn)實困境,農(nóng)民群體大數(shù)據(jù)思維的缺乏導(dǎo)致相關(guān)應(yīng)用面臨使用人數(shù)少、數(shù)據(jù)收集少的問題。由于鄉(xiāng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)學(xué)歷偏低、老齡化及互聯(lián)網(wǎng)普及水平較低,數(shù)字產(chǎn)業(yè)在以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村面臨不適應(yīng)等問題。此外,部分鄉(xiāng)村數(shù)字治理中對于數(shù)字績效過度追求削弱村民主體性,導(dǎo)致村民的數(shù)字參與信任水平降低。

供給與需求“鴻溝”,“低端數(shù)字化”“供需不協(xié)調(diào)”“低精準化”問題。一是“低端數(shù)字化”問題,通過走訪等形式統(tǒng)計數(shù)據(jù)再以人力錄入數(shù)據(jù)庫,對于鄉(xiāng)村外出務(wù)工人數(shù)較多的現(xiàn)實而言無法完全掌握現(xiàn)實情況;通過個人向平臺上報數(shù)據(jù),對于鄉(xiāng)村弱勢群體使用手機等設(shè)備障礙的現(xiàn)實而言不能掌握少數(shù)人具體情況。二是“供需不協(xié)調(diào)”問題。當前鄉(xiāng)村文化、社會和生態(tài)的數(shù)字化建設(shè)仍面臨供需不協(xié)調(diào)等問題。三是“低精準化”問題。目前鄉(xiāng)村的大數(shù)據(jù)監(jiān)測、識別、分析和精準鎖定功能仍有待提升,在對接超市、養(yǎng)老服務(wù)、生態(tài)監(jiān)測等方面仍有進一步發(fā)展的空間。

價值與文化“鴻溝”,“以管理為中心”“公平與效率不兼顧”“文化失調(diào)”問題。當前數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中“以管理為中心”的價值觀仍然存在,使得服務(wù)不精、效果不強。同時,鄉(xiāng)村治理的成果應(yīng)堅持村民共享,現(xiàn)實中仍存在著“公平與效率不兼顧”問題。另外,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化和有效模式不能丟掉,否則就會產(chǎn)生價值與文化“鴻溝”,阻礙數(shù)字技術(shù)精準化服務(wù)推進。

四、數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化路徑

探索數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化路徑,主要基于數(shù)字鄉(xiāng)村治理的階段性現(xiàn)狀及困境,以及《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃(2022—2025)》(以下簡稱《行動計劃》)《2023年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點》(以下簡稱《工作要點》)的部署安排,在貫徹部署要求、理解發(fā)展進程、明確發(fā)展階段、總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,從“智慧化-多元化-精準化”視角提出對策建議。

1.智慧化:堅持黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治,健全數(shù)字治理的制度機制。破除“技術(shù)消解自治”“技術(shù)萬能主義”,實現(xiàn)數(shù)字治理的智慧化,推進建設(shè)數(shù)字技術(shù)賦能機制。《行動計劃》指出:“建立健全各級數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制,整合各部門數(shù)字鄉(xiāng)村相關(guān)配套政策和資源,形成工作合力?！睆目傮w上來看,數(shù)字技術(shù)賦能,是以創(chuàng)新技術(shù)推動深化改革實現(xiàn)外部賦能,同時堅持以人為本持續(xù)激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力,形成外部賦能內(nèi)部、激發(fā)內(nèi)部動能的合力。從政府內(nèi)部而言,要實現(xiàn)各級數(shù)字鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和內(nèi)部資源的整合,向“平臺式”政府演化,實現(xiàn)各部門、縣、鄉(xiāng)(街道)、村的協(xié)同治理效能提升,形成工作合力。要實現(xiàn)“技術(shù)推動自治”“技術(shù)服務(wù)自治”,應(yīng)制定以人為本的技術(shù)賦能機制。一是要堅持黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機制,推動智慧黨建發(fā)展,發(fā)揮黨組織優(yōu)勢,激發(fā)內(nèi)生動能。二是要制定鄉(xiāng)村利益導(dǎo)向的技術(shù)賦能機制,健全責任清單,統(tǒng)籌部門協(xié)同與上下聯(lián)動。三是要完善推動智慧鄉(xiāng)村建設(shè)的制度機制,實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化、資源服務(wù)下沉、群眾參與深入,實現(xiàn)多元共治、成果共享。四是要從頂層設(shè)計層面推動數(shù)字治理的制度化建設(shè),對數(shù)字治理的行為邊界和運行方式進行制度規(guī)定,健全監(jiān)督和約束懲罰機制,實現(xiàn)技術(shù)服務(wù)治理,治理服務(wù)人民。通過推動建設(shè)數(shù)字技術(shù)賦能制度機制,推動政府服務(wù)真正實現(xiàn)以人民為中心的智慧化、普惠化、大眾化,切實推動鄉(xiāng)村智治。

推進鄉(xiāng)村數(shù)字技術(shù)文化建設(shè),克服“治理理念銜接不暢”?？朔爸卫砝砟钽暯硬粫场眴栴},實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)理念和傳統(tǒng)治理理念的融合,要加強鄉(xiāng)村數(shù)字技術(shù)文化建設(shè),一方面要推進鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)文化振興,筑牢鄉(xiāng)村的網(wǎng)絡(luò)文化陣地。一是要充分利用黨建信息平臺、融媒體、直播平臺、“兩微一端”進行宣傳引導(dǎo),加強數(shù)字理念的理解傳播,營造全社會關(guān)注參與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)氛圍。二是要對鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)治理理念進行挖掘整理,對鄉(xiāng)村內(nèi)生治理經(jīng)驗進行總結(jié),因地制宜形成相關(guān)模塊嵌入基層治理平臺,促進數(shù)字理念和傳統(tǒng)理念的協(xié)調(diào)。三是要在鄉(xiāng)村治理中選取能夠起到示范作用的基層干部或鄉(xiāng)賢,使他們參與到數(shù)字治理中,在數(shù)字平臺進行理念引領(lǐng),增強基層群眾的認同感。另外,要切實提升村級事務(wù)管理的智慧化水平,通過建立“智慧村莊”等管理平臺,對村級事務(wù)進行“陽光公開”的監(jiān)管,切實增強村民對數(shù)字治理的信任感、獲得感,使數(shù)字治理理念的先進性深入人心。一是要以數(shù)字平臺推進村級自治,開放在線議事與監(jiān)督,實現(xiàn)村務(wù)在線公開。二是要建設(shè)村集體財產(chǎn)監(jiān)督管理平臺,實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)有效監(jiān)管,建成提高管理效率、增強便民友好、促進上下聯(lián)動、實現(xiàn)部門共享的相關(guān)大數(shù)據(jù)庫。三是要推進基層公共安全數(shù)字治理,提高村民對數(shù)字治理的安全感,促進數(shù)字治理的文化認同。

加強鄉(xiāng)村數(shù)字協(xié)商民主,規(guī)避“數(shù)字壓力”“形式主義”。規(guī)避“數(shù)字壓力”下的“形式主義”,要以數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理全過程人民民主,確保村民主體地位,增強干部服務(wù)意識?！皵?shù)字壓力”下的“形式主義”,其本質(zhì)上是一種應(yīng)付上級數(shù)字治理考核指標而忽視實際治理效果,片面強調(diào)政績而脫離人民主體地位的官僚政治。對于政府管理智慧化而言,規(guī)避這類“新形式主義”,應(yīng)從兩方面著手。一方面要實現(xiàn)上級考核標準從重“量”到重“質(zhì)”轉(zhuǎn)化:一是要完善以村民評價為指標導(dǎo)向的績效考核機制,二是要在數(shù)字化平臺建立以村務(wù)事務(wù)處理全流程跟進與事后評價監(jiān)督的質(zhì)量考察全流程模塊,以數(shù)字技術(shù)全過程跟進村民事務(wù),確?！百|(zhì)化”考核有效有據(jù)。另一方面要加強鄉(xiāng)村數(shù)字協(xié)商民主,提高村一級組織的服務(wù)意識,加強民主參與,提高自治的能力與效果。一是要通過數(shù)字協(xié)商增強村民的管理服務(wù)主體意識,在網(wǎng)絡(luò)化的議事協(xié)商中培養(yǎng)公共決策與公共參與意識。二是要通過數(shù)字協(xié)商構(gòu)建以民意基礎(chǔ)為根本的鄉(xiāng)村政治生態(tài),實現(xiàn)政府智慧化施政。三是要實現(xiàn)村民線上線下的全過程監(jiān)督,建立相關(guān)機制,確保協(xié)商內(nèi)容落實,切實提升數(shù)字鄉(xiāng)村治理的實際效能,實現(xiàn)施政為民、治理有效。

2.多元化:加強數(shù)字鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè),健全多元協(xié)作的制度安排。健全數(shù)字鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)跨界協(xié)作機制,構(gòu)建多元治理良性結(jié)構(gòu)。數(shù)字技術(shù)能夠重構(gòu)組織邊界,通過跨組織開展合作、整合資源,實現(xiàn)跨界協(xié)作。解決鄉(xiāng)村數(shù)字治理多元主體的融合結(jié)構(gòu)不平衡問題,應(yīng)健全數(shù)字鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)跨界協(xié)作機制,構(gòu)建鄉(xiāng)村治理良性結(jié)構(gòu),形成政府主導(dǎo)和社會參與的多元治理格局。數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的格局,一是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本的政治保障,發(fā)揮黨的方向引領(lǐng)、監(jiān)督落實作用,二是政府要推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政務(wù)平臺向鄉(xiāng)村延伸,三是發(fā)揮村委“智慧村莊”管理平臺對村級服務(wù)及監(jiān)督的重要作用,四是要積極推動社會及私營企業(yè)參與數(shù)字鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以數(shù)字平臺為依托實現(xiàn)信息共享、資源連接,推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)合作,五是村委積極引導(dǎo)村民以數(shù)字方式參與到鄉(xiāng)村治理中,引導(dǎo)村民學(xué)習(xí)數(shù)字技術(shù)。構(gòu)建鄉(xiāng)村多元治理良性結(jié)構(gòu),應(yīng)利用數(shù)字技術(shù)進一步消除主體間分散和協(xié)作不足的問題,進一步發(fā)揮協(xié)同效應(yīng),推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。解決當前困境,應(yīng)健全數(shù)字鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)跨界協(xié)作機制,一方面要健全資金等要素投入機制和風險分擔機制,發(fā)揮國家財政的引導(dǎo)作用,同時調(diào)動市場的積極性,另一方面建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)共享機制,深入推進數(shù)據(jù)對接,探索多元化的合作模式,以產(chǎn)權(quán)明晰、流通有序、安全可靠的制度規(guī)范推動構(gòu)建多元治理的良性結(jié)構(gòu)。

建立數(shù)字鄉(xiāng)村資源整合體系,推進治理過程協(xié)同。推進鄉(xiāng)村治理過程協(xié)同,形成多元參與良性運轉(zhuǎn),應(yīng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息流動的動態(tài)、多邊及持續(xù)互動,利用數(shù)字技術(shù)系統(tǒng)整合數(shù)字鄉(xiāng)村的各類資源,實現(xiàn)主體治理過程的聯(lián)動效應(yīng)。建立數(shù)字鄉(xiāng)村資源整合體系,要打造利益與情感的共同體,利用數(shù)字資源確保治理過程互動通暢,促進治理資源共享。在整合數(shù)據(jù)資源推動鄉(xiāng)村治理方面,《工作要點》強調(diào)穩(wěn)步推進涉農(nóng)數(shù)據(jù)資源的共享共用,通過構(gòu)建全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村“一張圖”,推進重要農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈大數(shù)據(jù)建設(shè)。打造惠農(nóng)數(shù)字糧食服務(wù)平臺,建立全國農(nóng)田建設(shè)數(shù)字化監(jiān)管平臺等,為政府及各市場主體提供公共數(shù)據(jù)信息服務(wù)。同時,強調(diào)要完善農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)體系,培育一批面向鄉(xiāng)村經(jīng)營主體和農(nóng)戶的信息綜合服務(wù)企業(yè)?；诂F(xiàn)階段具體情況,鄉(xiāng)村治理要進一步完善數(shù)據(jù)共享機制,以政府作為數(shù)據(jù)統(tǒng)籌主體,為多元主體建立數(shù)據(jù)使用規(guī)范,為保障數(shù)據(jù)安全,還要對數(shù)據(jù)使用違規(guī)情況進行法規(guī)約束,保護隱私信息等。從技術(shù)和人才方面,要加強人才支撐,派出在網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)等方面知識儲備優(yōu)良的駐村第一書記及工作隊,發(fā)揮數(shù)字治理優(yōu)勢,引導(dǎo)畢業(yè)生等參與到數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中,對鄉(xiāng)村工作人員和村民開展系列技術(shù)培訓(xùn),提高村民參與治理的積極性。在硬件設(shè)施方面,要完善鄉(xiāng)村智慧農(nóng)業(yè)設(shè)施,推動配套產(chǎn)業(yè)建設(shè),完善農(nóng)村社會的保障設(shè)施,積極推廣數(shù)字鄉(xiāng)村運用場景。此外,還要建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制,強化治理主體在目標和價值層面的統(tǒng)一,實現(xiàn)責任共擔、利益共享。

完善治理成果普惠共享的保障機制,促進區(qū)域效能和個人效能提升協(xié)調(diào)。數(shù)字鄉(xiāng)村治理的重要保障是分配的公平正義。促進區(qū)域效能和個人效能提升協(xié)調(diào),使村民共享治理成果,切實增強獲得感、幸福感,要完善數(shù)字鄉(xiāng)村治理成果普惠共享的保障機制,關(guān)注“做好蛋糕”更要關(guān)注“分好蛋糕”的分配與再分配問題,推動治理成果分配的公平正義。鄉(xiāng)村治理包括數(shù)字農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及公共服務(wù)供給等系列任務(wù),在多元協(xié)作促進數(shù)字農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面,數(shù)字資源下沉整合市場和參與者形成利益鏈條,形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的升級重塑,創(chuàng)造出鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)的新機遇。進一步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈升級,一方面要發(fā)揮平臺企業(yè)作用,建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與政府和農(nóng)民的利益連接機制及價值分配機制。另一方面,要完善數(shù)字技術(shù)賦能公共服務(wù)供給保障機制,《工作要點》強調(diào)持續(xù)推進鄉(xiāng)村數(shù)字普惠服務(wù),持續(xù)推進“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”,深化就業(yè)服務(wù)平臺應(yīng)用,為脫貧人口、農(nóng)民工、鄉(xiāng)村青年提供服務(wù)。針對農(nóng)村老年、兒童及婦女等弱勢群體,要以數(shù)字分配的保障機制切實推動從數(shù)字賦能到數(shù)字公平,數(shù)字成果人人共享的效能提升。

3.精準化:完善精細化治理平臺,提升鄉(xiāng)村治理數(shù)字化水平。提升村民數(shù)字素養(yǎng)技能,增強數(shù)字“用戶化”身份認同。數(shù)字技術(shù)賦能公共服務(wù)供給的精準對接,要增強村民數(shù)字用戶身份認同,提升村民數(shù)字素養(yǎng),發(fā)揮村民主體作用,激發(fā)村民的主動性、積極性與創(chuàng)造性,成為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的參與者和受益者。首先,要發(fā)揮外部賦能的引領(lǐng)引導(dǎo)作用。要建設(shè)一支具備數(shù)字技術(shù)能力和治理能力的干部隊伍,真正實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)對鄉(xiāng)村治理者的賦能,從而使他們發(fā)揮引導(dǎo)、宣傳和幫助的作用。其次,要開展一系列村民數(shù)字素養(yǎng)的提升活動,推動基層共建共享數(shù)字化的發(fā)展成果,尤其重點面向老年人、婦女、殘疾人等群體,結(jié)合當?shù)氐痊F(xiàn)實需求,精準開展數(shù)字科普、數(shù)字培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)等活動,例如網(wǎng)絡(luò)安全教育、電信防詐騙教育,以及鄉(xiāng)村電商技術(shù)培訓(xùn)、短視頻制作培訓(xùn)等,幫助村民了解防騙知識、掌握相關(guān)技術(shù)、共享數(shù)字紅利。再次,要使數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)“用戶友好界面”[22],使鄉(xiāng)村治理者、基層政府和村民形成數(shù)字治理用戶群落,實現(xiàn)數(shù)字空間的友好良性互動,促進鄉(xiāng)村治理問題的精準識別,提升用戶身份認同水平,形成一個“以數(shù)字平臺和群為代表的烏托邦式的鄉(xiāng)村”。[23]

提升鄉(xiāng)村治理數(shù)字化水平,保障精準化供需協(xié)調(diào)。解決鄉(xiāng)村治理中的“低端數(shù)字化”“供需不協(xié)調(diào)”“低精準化”困境,要推動數(shù)字鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展,推動鄉(xiāng)村治理的精細化、智慧化水平?！缎袆佑媱潯分赋?要提升鄉(xiāng)村數(shù)字治理能力,推動社會綜合治理精細化,完善“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格治理”,打造鄉(xiāng)村治理“一張網(wǎng)”和“一張圖”式治理模式?！豆ぷ饕c》對保障數(shù)字鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展做出了具體要求,提出要加強政策支持、人才支撐、標準化建設(shè)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從具體而言,首先,應(yīng)進一步利用數(shù)字技術(shù),推動識別數(shù)據(jù)的系列分析技術(shù)發(fā)展,實現(xiàn)數(shù)據(jù)精準監(jiān)測和動態(tài)精準分析水平。比如,通過利用遙感技術(shù),實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自然資源、環(huán)境治理、農(nóng)村信息化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的精準有效管理。又如,通過大數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)測,利用算法分析出村民的個體需求,靶向匹配精準服務(wù)需求,對就業(yè)人群給予信息提供,對老弱群體給予醫(yī)療等社會保障,對有返貧風險的人群給予具體幫扶,對鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)人員給予有效金融服務(wù)等。其次,要建成提供高質(zhì)量服務(wù)的集成治理工具,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理服務(wù)的全面化、精準化。例如,深入推進公共法律服務(wù)平臺、實體平臺和熱線平臺融合發(fā)展,整合各類法律服務(wù)線上資源,為村民提供維權(quán)指導(dǎo)、視頻調(diào)解、法律咨詢與援助服務(wù),確保村民面臨的各類矛盾及問題得以及時有效解決,防范化解各類糾紛。又如,建成高質(zhì)量的全覆蓋的公共安全視頻圖像應(yīng)用體系保障社會網(wǎng)格治理,推動相關(guān)數(shù)據(jù)開放共享,切實保障鄉(xiāng)村公共安全。

堅持以人民為中心,統(tǒng)籌兼顧公平效率。有效化解“以管理為中心”“公平與效率不兼顧”“文化失調(diào)”等數(shù)字鄉(xiāng)村治理困境,應(yīng)在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中全過程貫徹堅持人民至上的治理理念,確保鄉(xiāng)村治理形成以人民為中心、兼顧效率與公平、實現(xiàn)鄉(xiāng)村數(shù)字文化振興的良好鄉(xiāng)治生態(tài)。數(shù)字鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點和落腳點,就是以實現(xiàn)人民最根本的利益為導(dǎo)向,實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)服務(wù)人民美好生活向往的具體目標。首先,要堅持以人民為中心,以服務(wù)為根本,以數(shù)字賦能服務(wù)創(chuàng)新、精準服務(wù)。要切實轉(zhuǎn)變部分鄉(xiāng)村治理人員以管理為中心的思想觀念,發(fā)揮黨建價值引領(lǐng)的重要作用,強化責任擔當,聚焦關(guān)注民情、致力民生和尊重民意,提升數(shù)字鄉(xiāng)村治理能力,提高人民群眾對治理服務(wù)的滿意度,確保數(shù)字治理渠道暢通、供需精準、反饋及時、監(jiān)督有效。其次,要兼顧數(shù)字鄉(xiāng)村治理中的公平效率,在精準問題識別的基礎(chǔ)上,將數(shù)字資源重點分配在村民關(guān)切的重要問題中,形成以村民參與和群眾反饋為重要指標的治理績效評價機制。最后,要在數(shù)字賦能的治理實踐中融入以人為本的感性認知,以人民至上的價值理性引導(dǎo)約束數(shù)字技術(shù)的技術(shù)理性,以技術(shù)理性推動價值理性的深化,實現(xiàn)二者的融合與協(xié)調(diào)。