高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策文本研究

高向杰,韓瓊玉

(1.河北大學(xué) 工商學(xué)院,河北 保定 071002;2.中共大同市委黨校,山西 大同 037000)

一、引言

黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題。高等教育是國家核心競爭力的重要組成部分,高校治理現(xiàn)代化應(yīng)成為國家治理現(xiàn)代化的先行者。[1]黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代”,為加快完善高等教育治理體系和提升大學(xué)治理能力水平現(xiàn)代化提供了堅實的制度基礎(chǔ),將根本上推進(jìn)完善和提升我國高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的步伐。黨的二十大報告指出,教育、科技、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐,高校作為科技第一生產(chǎn)力、人才第一資源和創(chuàng)新第一動力結(jié)合點、交匯處,既是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分,同時又擔(dān)負(fù)著為黨育人、為國育才、培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的根本任務(wù)。實現(xiàn)這一宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)要提升大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

近年來,國內(nèi)關(guān)于高校治理體系和治理能力研究成果的廣度和深度都得到了很大進(jìn)展。學(xué)者大多從內(nèi)涵、困境以及路徑設(shè)計三個維度對大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行研究,對現(xiàn)代大學(xué)治理體系的構(gòu)成及大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的提升進(jìn)行了分析。大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個復(fù)雜、多維度的理論問題、實踐問題,在結(jié)合我國本土實際的理論依據(jù)基礎(chǔ)上,運用多學(xué)科分析工具從多個層面進(jìn)行系統(tǒng)和綜合研究分析,可以為我國大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)提供理論支持和實踐指導(dǎo)。筆者通過對選定的政策文本進(jìn)行樣本屬性分析,并運用社會網(wǎng)絡(luò)分析法對政策文本內(nèi)容進(jìn)行研究,對高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化相關(guān)的政策文件從發(fā)文數(shù)量、發(fā)展歷程、發(fā)文內(nèi)容、發(fā)展態(tài)勢等方面進(jìn)行了系統(tǒng)研究,分析了高校治理變革的原因,通過呈現(xiàn)不同時期、不同階段、不同環(huán)境下所體現(xiàn)出關(guān)注點的共性與差異,對高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要特征以及實現(xiàn)路徑進(jìn)行探討。

二、樣本選擇與樣本屬性分析

(一)樣本選擇

研究將我國比較權(quán)威的法律信息檢索平臺“北大法寶”作為搜索數(shù)據(jù)庫,搜索標(biāo)題及全文同時包含 “高校”(或“大學(xué)”“高等學(xué)?！薄按髮Ｔ盒！?、“治理體系”(或“治理能力”)檢索詞的中央法規(guī),并進(jìn)行有效篩選。同時,將教育部、科技部、財政部等相關(guān)部委門戶網(wǎng)站的政策文件作為補充。在政策文本的搜集過程中,遵循高度相關(guān)、內(nèi)容完整等原則對樣本進(jìn)行了過濾篩選,發(fā)文主體為中央政府機構(gòu)的政策,政策文本直接體現(xiàn)高校治理的關(guān)鍵特征。受數(shù)據(jù)庫收錄限制,檢索時間范圍為2014 年1月 22日至2022 年10月28日,共得到89份有關(guān)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效政策文件,主要包括行政法規(guī)、部門規(guī)章和黨內(nèi)法規(guī)制度等,涉及以通知、意見為主的多個種類的政策文本,相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計如圖1所示。

圖1 研究樣本文獻(xiàn)年度發(fā)文數(shù)據(jù)

(二)樣本屬性分析

2013年11月9日至12日,中共十八屆三中全會首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題后,2014年教育部即印發(fā)了《教育部2014年工作要點》,明確提出“加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化,努力辦好人民滿意的教育”,并就推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出部署,“印發(fā)進(jìn)一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)、完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見,確保放權(quán)到位,更多地運用法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、公共財政、信息服務(wù)等手段,探索建立新的管理體制和工作機制”。自此之后,《教育部人事司2014 年工作要點》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》《2014年教育信息化工作要點》《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實施工作的通知》等重要政策陸續(xù)出臺,分別就教育干部人事人才工作、高校學(xué)術(shù)治理體系、教育信息化工作、高校章程建設(shè)等方面提出了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的相應(yīng)要求,并且各高校的章程也陸續(xù)核準(zhǔn)確立。2015年出臺的有關(guān)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策多是高校章程,并涉及到“推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”“教育行政審批制度改革”“統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”等重要內(nèi)容。總之,國家教育事業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃的后期,也就是2014年和2015年有關(guān)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策數(shù)量有小幅度的增加,也顯現(xiàn)了其承前啟后的特征。

國家教育事業(yè)發(fā)展 “十三五”規(guī)劃期內(nèi),有關(guān)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策數(shù)量總體上呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。2016年出臺的政策數(shù)量較多,主要是 “十三五”規(guī)劃期內(nèi)涉及到的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)關(guān)于推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策。2017年1月10日,《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》正式印發(fā)后,同年政策主要聚焦“十三五”規(guī)劃內(nèi),在“高等學(xué)校設(shè)置”“推進(jìn)政務(wù)公開”“思政工作”等多方面都提出了治理體系和治理能力現(xiàn)代化的相應(yīng)要求。2018年2月26日至28日中共十九屆三中全會審議通過 《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,2019年10月28日至31日中共十九屆四中全會會議審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》后,2018年和2019年有關(guān)高校機構(gòu)改革的政策也陸續(xù)出臺,就“政府會計制度實施”“預(yù)算績效管理”“智慧教育示范區(qū)建設(shè)”等方面對于推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出目標(biāo)和要求。到2020年政策數(shù)量出現(xiàn)“井噴”,相關(guān)政策出臺數(shù)量之多、涵蓋范圍之廣、政策內(nèi)容之細(xì)化前所未有,有關(guān)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策到達(dá)了新的發(fā)展階段。

國家教育事業(yè)發(fā)展 “十四五”規(guī)劃前期,有關(guān)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策數(shù)量仍然保持逐年增加的發(fā)展態(tài)勢,2021年多是關(guān)于高校法治工作方面治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容,2022年多是關(guān)于高校章程修改的批復(fù),修改為有關(guān)“治理體系和治理能力”的表述,例如將“管理體制與組織結(jié)構(gòu)”修改為“治理體系與組織機構(gòu)”等,發(fā)文內(nèi)容更加細(xì)化,體現(xiàn)出今后有關(guān)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策也將日漸系統(tǒng)和完善。

三、基于社會網(wǎng)絡(luò)的高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策文本分析

筆者運用社會網(wǎng)絡(luò)分析法,利用ROSTCM6統(tǒng)計軟件提取高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策文本內(nèi)容的高頻詞,并分析其不同時期、不同階段、不同環(huán)境下所體現(xiàn)出的關(guān)注點的共性與差異。這里主要運用ROSTCM6統(tǒng)計軟件獲得高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策高頻詞的統(tǒng)計結(jié)果,并把高頻詞中與治理體系和治理能力現(xiàn)代化有關(guān)的主要名詞,包括“高校”“大學(xué)”等剔除,同時將“教育”“教育部”“通知”“意見”等對政策關(guān)注點無明顯影響的詞剔除,篩選出政策中前25位高頻有效詞,如表1所示。

表1 高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策前 25 個高頻有效詞匯統(tǒng)計

(一)政策文本內(nèi)容高頻詞分析

各個時期的政策關(guān)注點存在共性。政策的高頻詞體現(xiàn)了政策內(nèi)容的關(guān)注點,也反映了高校治理體系和能力現(xiàn)代化的觀念和舉措。從表1中可知:各個時期都將“治理”“體系”和“能力”作為政策關(guān)注點,并以此為邏輯起點,高頻詞“管理”“建設(shè)”和“依法”都位于各個時期政策關(guān)注點的前位,反映了高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要從“管理”切入,加強各方面“建設(shè)”,保證全過程“依法”治理的內(nèi)在要求;“十二五”規(guī)劃后期和“十三五”規(guī)劃期政策高頻詞都出現(xiàn)了“改革”一詞,分別位于第四位和第七位,反映了這兩個時期都將改革作為主要任務(wù),進(jìn)而推動高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。各個時期政策對于“管理”“建設(shè)”和“依法”的共同關(guān)注體現(xiàn)了國家對于高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的統(tǒng)一性、持久性的部署和安排落實。

各個時期的政策關(guān)注點存在差異。國家教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃后期政策高頻詞中“學(xué)術(shù)”“委員會”出現(xiàn)頻次較高,分別為93次、82次,反映了這一時期政策對完善學(xué)術(shù)治理體系,提升學(xué)術(shù)治理能力的高度重視,也體現(xiàn)了通過設(shè)置學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會等各類委員會來提升學(xué)校治理水平和治理能力的安排部署;國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃期政策高頻詞中“發(fā)展”“董事會”出現(xiàn)頻次較高,分別為140次和107次,反映了該時期政策關(guān)注教育發(fā)展新理念以及發(fā)展規(guī)劃、方式等方面的重新布局與改進(jìn),另外“董事會”這一高頻詞主要集中在《教育部關(guān)于同意設(shè)立西湖大學(xué)的函》這一文件中,其附件《西湖大學(xué)章程》中關(guān)于學(xué)校治理體系單設(shè)一章,要求學(xué)校設(shè)立董事會,實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制,是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐;國家教育事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃前期政策高頻詞中“法治”“制度”出現(xiàn)頻次較高,分別為27次、20次,體現(xiàn)了該時期政策對于加強高等學(xué)校法治工作、在法治軌道上推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的觀念和政策舉措上的傾斜,另外還反映了該時期更加關(guān)注完善高校制度體系、強化高校制度保障的特點。各個時期政策關(guān)注點存在差異、各有側(cè)重既體現(xiàn)了政策能與各個時期的當(dāng)下具體實際深度結(jié)合,也有利于從整體上推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)進(jìn)程。

(二)高校治理變革和發(fā)展的原因分析

教育部在2014年的工作要點中對高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出統(tǒng)一部署之后,各項相關(guān)政策陸續(xù)出臺,從各個方面完善了有關(guān)規(guī)定以推動高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化,其中,高校學(xué)術(shù)治理是各項政策內(nèi)容的主要關(guān)注點。“高校治理的核心就是平衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力”。[2]因此,如何做到這兩者間的有效協(xié)調(diào),如何以高校學(xué)術(shù)組織實現(xiàn)民主治理是一道必答題。《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》為高校加強學(xué)術(shù)委員會的組織建設(shè)提供了指導(dǎo),有利于更好地發(fā)揮教授治學(xué)的作用,也是民主治理而非集權(quán)管理的重要實踐。在各高校章程中對學(xué)術(shù)組織建設(shè)及其學(xué)術(shù)委員會等都進(jìn)行了明確、詳細(xì)的規(guī)定,也體現(xiàn)了國家教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃后期學(xué)術(shù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主題。

習(xí)近平總書記在2015年10月黨的十八屆五中全會上提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念后,高校發(fā)展開始重視貫徹落實新發(fā)展理念,高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化相關(guān)政策體現(xiàn)出更加關(guān)注“發(fā)展”的特點。而且,隨著高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和民主治理進(jìn)程的推進(jìn),國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃期內(nèi)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策內(nèi)容呈現(xiàn)出了追求“發(fā)展”多元化的特點,學(xué)術(shù)發(fā)展制度的構(gòu)建、高校科技發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和科技治理能力提升、國家大學(xué)科技園創(chuàng)新發(fā)展、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點高校網(wǎng)絡(luò)教育高質(zhì)量發(fā)展等都是這一時期的重要關(guān)注點,此外還對高校自主發(fā)展、科學(xué)發(fā)展等提出了更高的要求。

推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是高?！笆奈濉睍r期建設(shè)和發(fā)展的核心任務(wù)之一。隨著法治國家、法治體系建設(shè)的深入演進(jìn),加強高等學(xué)校法治工作,全面推進(jìn)依法治教、依法辦學(xué)、依法治校成為國家教育事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃前期推進(jìn)高等學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù),這一時期出臺的多個相關(guān)政策涉及了學(xué)校法治工作測評指標(biāo)、新修訂教育法、法治政府建設(shè)等方面。另外,該時期政策著重強調(diào)章程在高等學(xué)校依法治校以及推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用,因此各高校及時修改各自章程,教育部關(guān)于同意各高校章程部分條款修改的批復(fù)在這一時期接連發(fā)布,是對教育部關(guān)于做好新一輪高校章程修訂工作要求的有力落實,也為推進(jìn)高校法治工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了制度基礎(chǔ)。

四、高校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐路徑

(一)明晰高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵和目標(biāo)

習(xí)近平總書記在《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》的重要講話中指出,國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系,包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排,也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要明晰兩個關(guān)鍵詞:治理和現(xiàn)代化。

關(guān)于治理,別敦榮認(rèn)為治理的內(nèi)涵包括利益相關(guān)者的四個方面,即共同參與、共同決策、共同監(jiān)督和共同分享。[3]治理體系和治理能力的現(xiàn)代化在不同時期、不同領(lǐng)域的具體要求和表現(xiàn)是不同的,具體到高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵或者表征來說,高校治理體系指的是高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下內(nèi)部各方構(gòu)成的制度體系,包括政治制度、行政制度、學(xué)術(shù)制度、參與制度、監(jiān)督制度等方面的體制機制、制度規(guī)定,是一整套緊密聯(lián)系、協(xié)調(diào)聯(lián)動的制度體系。[4]治理能力是指將治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實的能力,高校治理能力就是實現(xiàn)高校治理目標(biāo)的實際能力。有學(xué)者認(rèn)為,高校治理能力包括科學(xué)運行各類管理手段,提升依法治校和規(guī)范管理水平的能力。[5]關(guān)于現(xiàn)代化,是一種“人為的、有目的的、有計劃的社會變遷過程”。[6]體制機制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心要義,它影響著國家的治理水平和效益,這兩者都不可或缺。[7]《中國教育現(xiàn)代化 2035》強調(diào),推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化,要“提高學(xué)校自主管理能力,完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)”。因此,高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是指,治理體系和治理能力要科學(xué)地適應(yīng)和促進(jìn)高校全面發(fā)展和整體水平的提升,一方面是制度體系的建設(shè),另一方面是執(zhí)行制度能力的提升,二者相伴相生、互相促進(jìn)。

(二)完善制度建設(shè),構(gòu)建高校現(xiàn)代化治理體系

制度是治理的依托,制度體系是治理體系的重要組成部分,制度建設(shè)是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。大學(xué)制度體系包括基礎(chǔ)制度、基本制度和具體制度三個層面,高校內(nèi)部要明確建設(shè)哪些制度、怎么建設(shè)制度,高校要做好頂層設(shè)計,建設(shè)一個系統(tǒng)化、全方位的制度體系。[8]

在制度建設(shè)和體系構(gòu)建中要注重數(shù)字賦能。數(shù)字治理是提升高校治理能力的必由之路,不斷提高數(shù)字治理水平是實現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素。在黨的二十大報告中強調(diào),要“推進(jìn)教育數(shù)字化,建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型大國”。這是第一次將“教育數(shù)字化”寫入黨的代表大會報告,是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署,數(shù)字化正引領(lǐng)教育變革和創(chuàng)新的新浪潮。高校內(nèi)部基于數(shù)據(jù)的循證決策、管理數(shù)字平臺的運用、服務(wù)數(shù)字平臺的運用、基于數(shù)據(jù)的教育評價機制的建立等,對于提升教育治理體系的現(xiàn)代化具有重要的作用。

(三)提高管理服務(wù)人員工作能力,助力高?，F(xiàn)代化治理能力的提升

治理能力提升的關(guān)鍵因素除了完善治理體系、加強制度建設(shè),還包括決策者、執(zhí)行者和相關(guān)人員的能力。因此,高校行政人員的能力提升包括決策能力、制度執(zhí)行能力、組織能力、協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力等多方面。堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制,把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于辦學(xué)治校全過程,完善校內(nèi)管理治理體系的頂層設(shè)計,是保障治理能力提升的基礎(chǔ);重視發(fā)揮學(xué)校各類委員會和代表大會的作用,實現(xiàn)多元共治,加強民主管理和監(jiān)督是保障治理能力提升的支撐;提升學(xué)校各級各單位工作人員業(yè)務(wù)能力和工作水平,建設(shè)高水平管理服務(wù)隊伍是保障治理能力提升的關(guān)鍵。

推動學(xué)校中心和重點工作各項制度的落實,需要學(xué)校各部門和各單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動,離不開高素養(yǎng)的管理服務(wù)人員。管理服務(wù)人員首先要有良好的政治素質(zhì)和道德品行,堅定正確的政治方向和信仰,熱愛教育事業(yè)、愛學(xué)校、愛師生。其次,要具備高效的業(yè)務(wù)工作能力,了解學(xué)校整體工作、熟悉本崗位工作,能夠高水平、高成效的完成本職工作,這其中如數(shù)字化素養(yǎng)、法治素養(yǎng)的提升至關(guān)重要。再次,要具有終身學(xué)習(xí)的能力,樹立終身學(xué)習(xí)理念,潛心鉆研崗位業(yè)務(wù),不斷提升工作的科學(xué)化、專業(yè)化水平。

(四)探索具有校本特色的治理體系和治理能力

作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出是新時代推進(jìn)高等教育管理體制變革的重要思想。高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化既具有宏觀方面的共性,也需要適應(yīng)本校實際、具有本校特色的治理模式。

不同類型、不同層次、不同區(qū)域的高校,由于其使命和目標(biāo)、所處環(huán)境、自身基礎(chǔ)等方面的不同,在建設(shè)高質(zhì)量教育體系、推進(jìn)教育現(xiàn)代化的進(jìn)程中,既要符合高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本邏輯,又要圍繞學(xué)校的定位、發(fā)展目標(biāo)和實際情況積極探索和嘗試,形成符合時代要求、具有校本特色的治理體系和治理能力,建立起有效的決策、執(zhí)行、評估和反饋機制,注重實效,不斷提升辦學(xué)水平和成效,充分發(fā)揮高等教育龍頭作用,推進(jìn)教育強國建設(shè)。