監(jiān)察調(diào)查與檢察審查程序之銜接
——以審查起訴為關(guān)切點(diǎn)

羅 偉，李振南

（重慶市巴南區(qū)人民檢察院，重慶 401300）

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（本文簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)（本文簡(jiǎn)稱“監(jiān)察委”）依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，依法辦理職務(wù)違法犯罪案件，并形成一套特有的監(jiān)察調(diào)查程序。所謂的監(jiān)察調(diào)查在本文僅指監(jiān)察委依照《監(jiān)察法》對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員職務(wù)犯罪進(jìn)行監(jiān)察所采用的調(diào)查措施。事實(shí)上，辦理職務(wù)犯罪案件同時(shí)受到《監(jiān)察法》和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（本文簡(jiǎn)稱《監(jiān)察條例》）與《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（本文簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）的規(guī)范，從而形成了“調(diào)查—起訴”（“調(diào)查—公訴”）與“偵查—起訴”兩種模式并行的局面?！罢{(diào)查—起訴”是一種全新的模式，內(nèi)涵是監(jiān)察委的監(jiān)察刑事調(diào)查直接與人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“檢察院”）的審查逮捕和審查起訴（公訴）銜接，檢察院主要以監(jiān)察委的調(diào)查結(jié)論作為審查的主要依據(jù)。在兩種模式并存的情況下，我國(guó)監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的運(yùn)行也存在諸多隱憂。從目前的研究和司法實(shí)踐來(lái)看，有研究者從《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》兩法銜接、制度構(gòu)造的角度研究?jī)煞ㄖg的關(guān)系，并從法律運(yùn)行規(guī)范層面，分析兩法銜接面臨的沖突，探討兩法的法律位階以及法律適用等問(wèn)題。也有不少研究者以程序的流轉(zhuǎn)與銜接為視角，從職務(wù)犯罪案件立案調(diào)查到審查起訴再到審判的整個(gè)過(guò)程為關(guān)切點(diǎn)，研究司法實(shí)踐中監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序這兩種程序之間的協(xié)調(diào)，并提出了不少實(shí)際可行的建議，包括針對(duì)立案管轄權(quán)的分配、調(diào)查措施與強(qiáng)制措施的銜接、監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中第三方的介入等方面的問(wèn)題。從全國(guó)逐步推進(jìn)的國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)和完善中可以看到，目前監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟程序銜接制度工作運(yùn)行情況總體較好，許多學(xué)者提出的建議也被立法吸收。2019 年底修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟規(guī)則》）增加了涉及檢察院提前介入監(jiān)察調(diào)查與檢察院審查起訴等事項(xiàng)規(guī)定，進(jìn)一步優(yōu)化了監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟程序的銜接，體現(xiàn)了《刑事訴訟法》對(duì)全新監(jiān)察體制的回應(yīng)。在微觀層面，一些疑難復(fù)雜職務(wù)犯罪案件的深層次具體銜接和實(shí)踐操作上的問(wèn)題也在逐步凸顯，諸如何操作實(shí)施亦缺乏具體的規(guī)則制度。因此，如何從微觀層面處理好監(jiān)察調(diào)查與審查起訴程序的有效銜接仍然是當(dāng)下重要的理論與實(shí)踐課題?；诖?，本文以現(xiàn)有研究為基礎(chǔ)，深入探討檢察院與監(jiān)察委之間協(xié)調(diào)銜接（本文簡(jiǎn)稱“檢監(jiān)銜接”）在微觀具體操作層面仍面臨的問(wèn)題，主要著眼于監(jiān)察刑事調(diào)查與檢察審查起訴程序的銜接，尋找合適的解決路徑，以推動(dòng)監(jiān)察體制改革法治化進(jìn)程。

二、檢察院與監(jiān)察委的地位與職能定位

（一）檢察院的《憲法》地位及職能定位

要解決好監(jiān)察刑事調(diào)查與檢察審查起訴程序有效銜接的問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察院和監(jiān)察委的《中華人民共和國(guó)憲法》（本文簡(jiǎn)稱《憲法》）地位與職能進(jìn)行再明確，并以此為邏輯起點(diǎn)探求兩者程序銜接問(wèn)題的處理之策?！稇椃ā穼z察院定位為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有法律監(jiān)督職能。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從廣義上理解檢察院的法律監(jiān)督職能，檢察院的監(jiān)督體現(xiàn)為對(duì)法的執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，而不僅限于刑事訴訟法領(lǐng)域。自國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立后，實(shí)質(zhì)性削減了原屬于檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，為了保障檢察院的法律監(jiān)督權(quán)能，維護(hù)其在《憲法》中的地位，《憲法》增加了檢察院的公益訴訟職能。由此可見(jiàn)，檢察院的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的地位不應(yīng)僅從狹義上進(jìn)行解釋，而應(yīng)從廣義上理解，這樣才更有利于處理檢察院與監(jiān)察委在有關(guān)程序上的銜接問(wèn)題，也有利于維持國(guó)家機(jī)構(gòu)間的制約與配合。

（二）監(jiān)察委的《憲法》地位與職能定位

《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委享有職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，由監(jiān)察委開(kāi)展對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查工作，其他行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)與其相配合。監(jiān)察委的設(shè)置具有特殊的目的性，國(guó)家監(jiān)察委與紀(jì)檢機(jī)關(guān)共同合作，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)。因此，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察委與行政、司法機(jī)構(gòu)之間存在異質(zhì)性，并將其明確定位為一個(gè)反腐敗工作機(jī)構(gòu)是符合立法目的和要求的。監(jiān)察委依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定享有職務(wù)犯罪和職務(wù)違法調(diào)查權(quán)，依法獨(dú)立行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)，不受任何其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，表明監(jiān)察調(diào)查權(quán)作為監(jiān)察權(quán)核心與偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)有所差別。另外，監(jiān)察權(quán)的屬性依附于監(jiān)察委的《憲法》定位，監(jiān)察委具有一定的政治屬性，此點(diǎn)是由法律明確規(guī)定的，監(jiān)察調(diào)查權(quán)也因此具有一定的政治屬性，此即與偵查權(quán)有所區(qū)分。偵查與調(diào)查二者在文意上亦有所區(qū)別，2018 年修訂《刑事訴訟法》時(shí)對(duì)偵查概念的界定是與查清案件事實(shí)、收集證據(jù)有關(guān)的強(qiáng)制性措施。調(diào)查一詞在監(jiān)察委依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)之前較廣泛地應(yīng)用于國(guó)家機(jī)關(guān)擁有一定權(quán)利展開(kāi)的調(diào)查，如法院調(diào)查、行政調(diào)查等。監(jiān)察體制改革后，調(diào)查的概念包含監(jiān)察委實(shí)施職務(wù)違法、職位犯罪的活動(dòng)。

（三）檢察院與監(jiān)察委之間的關(guān)系模式

在我國(guó)刑事訴訟的立法與實(shí)踐中，檢察院基本上發(fā)揮了監(jiān)督者的作用，在監(jiān)察體制改革的新形勢(shì)下，對(duì)檢察院與監(jiān)察委的關(guān)系界定學(xué)界也有著不同的聲音。有論者認(rèn)為兩者之間是監(jiān)督模式，這一觀點(diǎn)與《憲法》對(duì)檢察院的定位相符。在這種監(jiān)督模式下，檢察院對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督類似于檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)察委的調(diào)查活動(dòng)與刑事偵查活動(dòng)性質(zhì)類似，因而也屬于檢察院的法律監(jiān)督對(duì)象。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，兩機(jī)關(guān)之間的關(guān)系應(yīng)屬于制約模式，這一觀點(diǎn)基于監(jiān)察委在《憲法》中的定位以及《監(jiān)察法》的規(guī)定，認(rèn)為應(yīng)然層面上的監(jiān)督模式并不符合現(xiàn)實(shí)層面上兩機(jī)關(guān)的關(guān)系邏輯。其一，在法律上，監(jiān)察委雖具有一定的政治屬性，但又與常規(guī)意義上的行政機(jī)關(guān)有所區(qū)別，不屬于一般“行政機(jī)關(guān)”。此外，監(jiān)察委依法享有職務(wù)違法與職務(wù)犯罪活動(dòng)調(diào)查權(quán)，且直接與檢察院審查起訴相銜接，具有一定司法職能，但亦不屬于法律規(guī)定的司法機(jī)關(guān)。其二，從《監(jiān)察法》的角度看，監(jiān)察委依法獨(dú)立行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)，與檢察院的起訴權(quán)相分離。因此，在刑事訴訟中兩機(jī)關(guān)的關(guān)系在本質(zhì)上應(yīng)為“互相制約”。從立法與當(dāng)前的司法實(shí)踐角度看，筆者認(rèn)為，檢察院與監(jiān)察委的關(guān)系正逐步向制約關(guān)系模式發(fā)展?？偠灾?，厘清檢監(jiān)之間的關(guān)系是進(jìn)一步處理好監(jiān)察調(diào)查程序與審查起訴程序協(xié)調(diào)銜接的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。

三、監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接中的現(xiàn)實(shí)困境

（一）審查起訴前的程序流轉(zhuǎn)

與刑事偵查措施不同，監(jiān)察委對(duì)涉嫌職務(wù)違法及職務(wù)犯罪的對(duì)象調(diào)查后，對(duì)于符合起訴標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)制作起訴意見(jiàn)書，并將相關(guān)證據(jù)等案卷資料一并移送檢察院審查起訴。這一過(guò)程即涉及受《監(jiān)察法》《監(jiān)察條例》規(guī)制的監(jiān)察調(diào)查程序與受《刑事訴訟法》規(guī)制的審查起訴程序之間的銜接問(wèn)題。有學(xué)者將此種程序銜接模式稱為“調(diào)查—起訴”模式，該模式不同于刑事偵查的“偵查—起訴”模式，這不僅是兩機(jī)關(guān)在兩個(gè)不同階段的程序流轉(zhuǎn)，而涉及兩機(jī)關(guān)在兩法之間的適用以及程序上的銜接[1]。在此種新的模式下，審查起訴前留置措施與刑事強(qiáng)制措施的轉(zhuǎn)換以及證據(jù)的適用問(wèn)題是關(guān)鍵。《刑事訴訟法》規(guī)定對(duì)于可已經(jīng)采取留置的案件應(yīng)當(dāng)先行拘留，即通過(guò)設(shè)置先行拘留程序來(lái)解決留置措施和強(qiáng)制措施的銜接問(wèn)題。先行拘留程序宏觀上填補(bǔ)了留置措施與強(qiáng)制措施銜接問(wèn)題的空缺，但在微觀操作層面上，又帶來(lái)一系列的困境。

第一，先行拘留程序作為監(jiān)察委留置措施與檢察院審查起訴程序銜接的第一接口，實(shí)際上為檢察院決定是否起訴監(jiān)察委移送的已采取留置措施的案件留出了“審查期”，是程序?qū)拥倪^(guò)渡。《刑事訴訟法》修正案規(guī)定在程序流轉(zhuǎn)中可自動(dòng)適用先行拘留，以便將留置措施與刑事強(qiáng)制措施無(wú)縫銜接。這里存在一個(gè)問(wèn)題：在涉及先行拘留的案件中，先行拘留期間檢察院的職責(zé)是對(duì)案件是否符合《刑事訴訟法》所規(guī)定的起訴條件進(jìn)行審查，若案件存在事實(shí)不清、證據(jù)不足等情形時(shí)檢察院將會(huì)作出發(fā)回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查的決定，這就可能造成對(duì)職務(wù)犯罪嫌疑人超期拘留或是不當(dāng)拘留。因先行拘留為自動(dòng)銜接程序，在此期間所剝奪的當(dāng)事人的人身自由以及對(duì)當(dāng)事人造成的侵權(quán)損害如何進(jìn)行彌補(bǔ)與賠償？是否應(yīng)同樣適用《刑事訴訟法》規(guī)定的超期羈押或不當(dāng)拘留而進(jìn)行國(guó)家賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定？筆者認(rèn)為，先行拘留作為留置措施與刑事訴訟程序銜接的過(guò)渡程序，具有與刑事拘留相似的功能，即使兩者在目的上存在差異但實(shí)質(zhì)上都是對(duì)人身自由的限制，因而由于不當(dāng)拘留而造成對(duì)當(dāng)事人的損害應(yīng)當(dāng)適用《刑事訴訟法》中超期羈押或不當(dāng)拘留而進(jìn)行國(guó)家賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。

第二，適用留置措施必然會(huì)在一定程度上限制被調(diào)查人的人身自由，《監(jiān)察法》中的留置實(shí)質(zhì)上與《刑事訴訟法》中的逮捕措施均是對(duì)犯罪嫌疑人的人身自由的限制，在權(quán)利的限制程度上二者幾乎持平。而監(jiān)察委可采取留置措施的對(duì)象主要是具有嚴(yán)重職務(wù)違法、犯罪的人員，這就導(dǎo)致在留置措施與逮捕措施銜接過(guò)程中存在“二元化”審查的情形[2]。對(duì)于監(jiān)察委已采取留置措施的案件，檢察院必須避免在審查批捕過(guò)程中將批捕形式化，并對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行更為嚴(yán)格的審查。

第三，監(jiān)察調(diào)查與審查起訴程序銜接的另一重要問(wèn)題是證據(jù)的銜接適用，即監(jiān)察委通過(guò)調(diào)查所獲的證據(jù)是否可以直接作為檢察院審查起訴的依據(jù)。證據(jù)是刑事訴訟的基石，是實(shí)現(xiàn)程序正義與實(shí)體正義的關(guān)鍵。與行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中收集獲取的實(shí)物證據(jù)一樣，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察調(diào)查獲取的證據(jù)可以直接適用于刑事訴訟活動(dòng)中，并能作為檢察院審查起訴和法院作出判決的直接依據(jù)。這一規(guī)定使監(jiān)察調(diào)查所獲取的證據(jù)無(wú)須再進(jìn)行司法轉(zhuǎn)化，提高了取證的效率，但與行政機(jī)關(guān)所獲證據(jù)的適用也有不同。其一，監(jiān)察調(diào)查證據(jù)適用涉及監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的銜接，而不受《刑事訴訟法》的規(guī)制。其二，可直接適用于審查起訴的監(jiān)察調(diào)查證據(jù)類型中不僅包括實(shí)物證據(jù)，而且還包含言辭類證據(jù)。這就使監(jiān)察調(diào)查所獲證據(jù)的來(lái)源與效力性難免會(huì)遭受質(zhì)疑。移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的證據(jù)必須達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)具有證明能力，也就是說(shuō)證據(jù)材料必須具備合法性。監(jiān)察調(diào)查所獲取的證據(jù)的合法性應(yīng)如何判斷？監(jiān)察取證的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以何為依據(jù)？這些關(guān)于證據(jù)的適用問(wèn)題是當(dāng)前兩種程序銜接過(guò)程中的面臨的困境之一。有學(xué)者認(rèn)為，證據(jù)的合法性判斷應(yīng)當(dāng)依據(jù)《監(jiān)察法》，因目前已形成一套獨(dú)立的監(jiān)察調(diào)查程序且證據(jù)也是依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定的程序獲取，因而對(duì)于證據(jù)的合法性應(yīng)當(dāng)依據(jù)《監(jiān)察法》進(jìn)行判斷[3]。依據(jù)《監(jiān)察法》判斷證據(jù)的合法性，有利于司法程序簡(jiǎn)化，提高辦案的效率，不會(huì)“威脅”程序正義。而對(duì)于主觀性較強(qiáng)的言辭證據(jù)，若一并直接適用于刑事訴訟程序在之后的程序中易對(duì)證據(jù)的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而影響案件審理的客觀公正性，不利于程序正義與實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。

第四，要考慮的是，監(jiān)察委將調(diào)查終結(jié)案件移交檢察院后，檢察院以監(jiān)察調(diào)查所獲證據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)案件進(jìn)行審查起訴的問(wèn)題。監(jiān)察調(diào)查所獲取的證據(jù)依《監(jiān)察法》的規(guī)定而具備合法性，而《監(jiān)察法》對(duì)于證據(jù)的要求與《刑事訴訟法》中對(duì)于審查起訴所應(yīng)具備的證據(jù)條件，兩者在性質(zhì)上基本相同。對(duì)于證據(jù)的判定，就涉及非法證據(jù)排除規(guī)則的適用，理論上普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)是兩法對(duì)該規(guī)則的適用要求基本是一致的。筆者認(rèn)為，職務(wù)犯罪案件本身無(wú)具體的被害人，基于此類案件的這一特殊性質(zhì)，證據(jù)收集的客觀性與合法性應(yīng)更加受到重視，就非法證據(jù)排除規(guī)則的適用而言，《監(jiān)察法》也應(yīng)作出與《刑事訴訟法》相同的規(guī)定，才能更好地做到二者程序的有效銜接。同時(shí)，對(duì)于監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中所獲取的證據(jù)是否合法，檢察院也應(yīng)當(dāng)尤為重視，對(duì)非法證據(jù)予以排除，以發(fā)揮《憲法》賦予的法律監(jiān)督職能，依法獨(dú)立行使職權(quán)。

（二）審查起訴中的不起訴決定和補(bǔ)充調(diào)查

對(duì)于監(jiān)察委移交的涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法犯罪的案件，檢察院在審查其是否符合起訴條件時(shí)，可能會(huì)得出以下處理意見(jiàn)：其一，案件事實(shí)清楚，證據(jù)鏈能夠形成完整閉環(huán)符合起訴條件的，檢察院依法向人民法院提起公訴；其二，案件事實(shí)不清，證據(jù)不足時(shí)則需退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查或者檢察院自行補(bǔ)充偵查。然而，關(guān)于檢察院作出不起訴決定或是退回補(bǔ)充偵查，在司法實(shí)踐中都產(chǎn)生了一些問(wèn)題，如少部分監(jiān)察委過(guò)分追求“零退回”目標(biāo)而出現(xiàn)推諉等情況，導(dǎo)致檢監(jiān)協(xié)調(diào)配合出現(xiàn)裂痕。

第一，關(guān)于不起訴問(wèn)題。在確認(rèn)監(jiān)察委與檢察院屬制約關(guān)系的前提下，檢察院對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督與制約主要體現(xiàn)在對(duì)案涉證據(jù)的審查，對(duì)于證據(jù)的真實(shí)性、合法性以及合理性進(jìn)行獨(dú)立審查，對(duì)于犯罪情節(jié)輕微或沒(méi)有犯罪事實(shí)的案件，依法作出不起訴決定。然而，檢察院審查的主要依據(jù)還是監(jiān)察委提供的調(diào)查報(bào)告，有論者擔(dān)憂將會(huì)造成“調(diào)查中心主義”[4]。筆者認(rèn)為，存在此種擔(dān)心不無(wú)道理，監(jiān)察委的特殊地位加之與紀(jì)委合署辦公，使得監(jiān)察委的調(diào)查結(jié)論極可能“威懾”司法辦案。因此，必須重視檢察院審查起訴，確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)與檢察權(quán)。

第二，關(guān)于退回補(bǔ)充調(diào)查的程序銜接問(wèn)題。檢察院審查后對(duì)于證據(jù)不足需要退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查的案件，若在此前已采取留置措施且已經(jīng)檢察院批準(zhǔn)逮捕，此時(shí)強(qiáng)制措施如何流轉(zhuǎn)成為實(shí)踐中的難題。逮捕措施是否也應(yīng)相應(yīng)地退回到留置措施？對(duì)被調(diào)查人的羈押場(chǎng)所是否也應(yīng)由看守所轉(zhuǎn)移到留置場(chǎng)所？筆者認(rèn)為，通常情況下檢察院將案件退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查是因?yàn)樽C據(jù)不足需要補(bǔ)充核實(shí)，而留置措施與逮捕措施均是剝奪被調(diào)查人的人身自由，都能提供對(duì)調(diào)查措施有利的調(diào)查隔離條件，若將案件退回補(bǔ)充調(diào)查同時(shí)將強(qiáng)制措施也一并退回留置，這種程序上的倒退將對(duì)實(shí)際操作帶來(lái)諸多不便，也會(huì)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)辦案成本增加，執(zhí)行效率降低。因此，檢察院在對(duì)已被采取留置措施的職務(wù)犯罪案件審查后決定將案件退回補(bǔ)充調(diào)查的，可不再將被調(diào)查人一同流轉(zhuǎn)回到留置場(chǎng)所，繼續(xù)對(duì)其適用逮捕措施羈押于看守所內(nèi)。

（三）檢察院的提前介入問(wèn)題

新的監(jiān)察體制的創(chuàng)設(shè)，對(duì)司法機(jī)關(guān)特別是檢察院的職能作出了重大調(diào)整，檢察院對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移給監(jiān)察委，這對(duì)檢察院的職能地位產(chǎn)生了重大影響。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察院的法律監(jiān)督地位將被削弱。也有學(xué)者認(rèn)為，面對(duì)“威脅”程序正義、侵犯人權(quán)的行為，檢察院仍發(fā)揮著重要的監(jiān)督制約作用?！缎淌略V訟規(guī)則》作出了允許檢察院與監(jiān)察委協(xié)商后適當(dāng)介入監(jiān)察委辦理的職務(wù)犯罪案件，同時(shí)也回應(yīng)了學(xué)者提出的兩機(jī)關(guān)之間制約關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)，鞏固了檢察院的《憲法》地位。為保證監(jiān)察權(quán)的順利有效實(shí)施，確保調(diào)查程序的有序推進(jìn)，就必須對(duì)檢察院提前介入監(jiān)察調(diào)查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、介入的程度、介入的案件類型以及介入的身份作嚴(yán)格的規(guī)定。筆者建議，可以借鑒檢察院提前介入公安機(jī)關(guān)偵查案件的成功經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)與偵查活動(dòng)本身存在許多共通之處，但也應(yīng)當(dāng)注意調(diào)查與偵查之間的差異而進(jìn)行有針對(duì)性的建構(gòu)。首先，檢察院介入的案件類型應(yīng)當(dāng)具有“重大、疑難、復(fù)雜”的特征，而對(duì)于這些特征的評(píng)估最好由獨(dú)立且專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，不宜由檢察院、監(jiān)察委任何一方進(jìn)行。其次，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委書面邀請(qǐng)檢察院介入，且檢察院介入案件之后應(yīng)當(dāng)出具書面反饋建議。最后，檢察院給出的反饋建議對(duì)于監(jiān)察委沒(méi)有強(qiáng)制約束力，原因在于檢察院提前介入案件的主要目的在于協(xié)助監(jiān)察委查清案件事實(shí)、提升辦案效率以及更好地保障公民權(quán)益。對(duì)于檢察院出具的反饋建議，監(jiān)察委內(nèi)部可以建立論證機(jī)制，并決定是否予以采納。

四、檢監(jiān)銜接困境的主要原因分析

2018 年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》中增設(shè)了國(guó)家監(jiān)察委，形成了“一府兩院一委”的新格局。監(jiān)察委作為國(guó)家政治機(jī)關(guān)，其特殊地位和自身獨(dú)特性將對(duì)刑事訴訟程序以及整個(gè)司法體制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?！侗O(jiān)察法》出臺(tái)后，一套獨(dú)立的監(jiān)察制度體系形成，監(jiān)察調(diào)查程序與檢察院審查程序的銜接不再是同一制度規(guī)范下的程序流轉(zhuǎn)問(wèn)題，而是兩種法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)與銜接。

（一）兩機(jī)關(guān)程序?qū)訖C(jī)構(gòu)職能的不對(duì)稱

在新的監(jiān)察體制下，監(jiān)察委將調(diào)查完畢的案件移交檢察院，檢察院將審查調(diào)查結(jié)果并決定是否依法提起公訴。筆者認(rèn)為，監(jiān)察調(diào)查程序與審查起訴程序銜接不協(xié)調(diào)的原因之一在于機(jī)構(gòu)職能設(shè)置的不對(duì)稱。從監(jiān)察委的職能角度看，監(jiān)察調(diào)查的對(duì)象便呈現(xiàn)出二元化形態(tài)。因此，檢察院在審查起訴過(guò)程中需要對(duì)職務(wù)違法行為與職務(wù)犯罪行為進(jìn)行準(zhǔn)確界定，特別是對(duì)于已經(jīng)采取留置措施的案件，在決定逮捕的過(guò)程中應(yīng)進(jìn)一步對(duì)案件的性質(zhì)作額外的考量，二元化的追訴機(jī)制將給檢察院審查起訴帶來(lái)更大挑戰(zhàn)。就目前檢察機(jī)構(gòu)的職能分工來(lái)看，在新的“調(diào)查—起訴”模式下，檢察院面臨著是否將留置措施轉(zhuǎn)換為逮捕措施以及是否對(duì)案件提起公訴的雙重審查任務(wù)。由此看來(lái)，兩機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)程序?qū)拥臋C(jī)構(gòu)及其職能設(shè)置的不對(duì)稱成為當(dāng)前監(jiān)察調(diào)查程序與審查起訴程序銜接不協(xié)調(diào)的原因之一。

（二）《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》外部銜接的不協(xié)調(diào)

造成檢監(jiān)銜接困境的原因不僅在于兩主體的差異性，更在于制度層面銜接的不協(xié)調(diào)?！缎淌略V訟法》作為懲罰刑事犯罪的程序法，兼顧程序正義與實(shí)質(zhì)公平，并對(duì)刑事訴訟中國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利作了界定。而《監(jiān)察法》帶有鮮明的政治屬性，為的是依法嚴(yán)厲打擊貪污腐敗，懲治職務(wù)犯罪。與其他犯罪案件相比，職務(wù)犯罪嫌疑人具有較高的社會(huì)地位和豐富的社會(huì)資源，同時(shí)，職務(wù)犯罪案件中沒(méi)有明確的被害人，容易缺乏實(shí)物證據(jù)。為確保職務(wù)犯罪調(diào)查程序有效實(shí)施，必須賦予監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)穆毮?，因而監(jiān)察調(diào)查程序也具有與刑事偵查相當(dāng)?shù)穆毮軐傩浴５?，作為監(jiān)察調(diào)查程序?qū)嵤┮罁?jù)的《監(jiān)察法》以政治屬性為主，不同于《刑事訴訟法》，這就導(dǎo)致法理上的沖突和不協(xié)調(diào)。因?yàn)?，過(guò)分關(guān)注職務(wù)犯罪案件特殊性，嚴(yán)格將“調(diào)查”與“偵查”相區(qū)分，使得兩制度銜接不協(xié)調(diào)并且在立法技術(shù)面臨諸多難題，也造成監(jiān)察調(diào)查與審查起訴銜接的困境[5]。

（三）“調(diào)查—起訴”新模式下兩機(jī)關(guān)職能的交叉

監(jiān)察委的監(jiān)察對(duì)象為公職人員，此處的公職人員應(yīng)是包括司法機(jī)關(guān)工作人員在內(nèi)的所有行使國(guó)家公權(quán)力的公職人員。所以，司法機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、非法搜查、刑訊逼供等犯罪行為同樣屬于監(jiān)察委監(jiān)察調(diào)查的對(duì)象。這就意味著，立法盡管將監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，但對(duì)于部分特定案件而言檢察院并非唯一的管轄主體，而是與監(jiān)察委和檢察院在特定案件中形成了“權(quán)力共享”的格局，兩機(jī)關(guān)存在職能交叉。當(dāng)前的法律制度體系框架下，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》為兩套并行的法律規(guī)范，而在《中華人民共和國(guó)憲法修正案》“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中監(jiān)察委排在檢察院之前，且監(jiān)察委具有特殊的政治屬性，這將有可能讓檢察院的偵查職能難以充分發(fā)揮，甚至可能在司法實(shí)踐中淪為“沉睡條款”[6]。

五、完善監(jiān)察調(diào)查與審查起訴程序銜接的路徑

隨著監(jiān)察體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)監(jiān)察委和檢察院的配合制約關(guān)系，從法律規(guī)范角度考慮當(dāng)前已逐步成形的“調(diào)查—起訴”模式的不足之處，從而完善職務(wù)犯罪調(diào)查模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與審查起訴程序之間的協(xié)調(diào)銜接。

（一）厘清兩機(jī)關(guān)定位及職權(quán)關(guān)系

為使監(jiān)察調(diào)查程序與審查起訴程序銜接更加順暢，就必須明確檢監(jiān)兩機(jī)關(guān)的定位及屬性。《憲法》賦予檢察院的法律監(jiān)督職能并未動(dòng)搖，也就是說(shuō)只要是“威脅”程序正義的行為，不論該行為的權(quán)能主體是誰(shuí)，檢察院均能夠依法進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)制。而監(jiān)察委具有鮮明的政治屬性，其監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查程序具有類似的性質(zhì)。當(dāng)前立法將調(diào)查與偵查作了嚴(yán)格的區(qū)分，監(jiān)察調(diào)查程序的“類似偵查”性質(zhì)并不會(huì)影響監(jiān)察委是政治機(jī)關(guān)的定位[7]。就目前看來(lái)，監(jiān)察委在國(guó)家機(jī)構(gòu)中處于較為特殊的地位，在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，遵循監(jiān)察委主導(dǎo)的模式較為妥當(dāng)。但是，也應(yīng)當(dāng)注意與檢察院之間的協(xié)調(diào)配合，體現(xiàn)兩機(jī)關(guān)“配合與制約”的關(guān)系。

一方面，檢察院在審查批捕時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行羈押必要性審查，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的界限。在審查過(guò)程中檢察院還應(yīng)當(dāng)為確保證據(jù)合法性而對(duì)調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行審查，及時(shí)運(yùn)用非法證據(jù)排除規(guī)則，可對(duì)調(diào)查活動(dòng)形成一定的制約，避免走向“調(diào)查中心主義”導(dǎo)致逮捕形式化，也不會(huì)破壞兩機(jī)關(guān)的“制約關(guān)系”。另一方面，在涉及案件管轄范圍交叉的情況時(shí)，目前的司法實(shí)踐主要呈現(xiàn)出以監(jiān)察委為主導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)與檢察院協(xié)助調(diào)查的局面。筆者認(rèn)為，在監(jiān)察委辦理的職務(wù)犯罪案件涉及多項(xiàng)罪名時(shí)，由監(jiān)察委在監(jiān)察權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查為主，檢察院與公安機(jī)關(guān)協(xié)助為輔的格局是合理的。但是，為使檢察院保留的部分偵查權(quán)充分發(fā)揮效用，在涉及檢察院偵查權(quán)案件管轄范圍內(nèi)的14 類犯罪，應(yīng)當(dāng)以檢察院偵查為主，而不再以監(jiān)察委調(diào)查為主。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委和檢察院應(yīng)體現(xiàn)“配合與制約”的雙向互動(dòng)關(guān)系，監(jiān)察委的監(jiān)察范圍包括檢察院的公職人員，而檢察院應(yīng)當(dāng)在審查起訴過(guò)程中充分發(fā)揮其法律監(jiān)督職能，對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)形成事后制約，對(duì)于不符合起訴條件的應(yīng)當(dāng)依法不起訴。

（二）嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察調(diào)查所獲證據(jù)在審查起訴中的適用

檢察院審查監(jiān)察委移送的案件是否符合起訴條件，首先，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法審查證據(jù)三性并適用非法證據(jù)排除規(guī)則，對(duì)于客觀性、穩(wěn)定性強(qiáng)的實(shí)物證據(jù)，隨案件移送檢察院后無(wú)須進(jìn)行司法轉(zhuǎn)化。但是，對(duì)于具有主觀性、反復(fù)性等特征的言辭類證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法轉(zhuǎn)化，檢察院可以采取訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人以及在場(chǎng)人員、聽(tīng)取辯護(hù)律師的意見(jiàn)等方式重新制作新的筆錄。其次，非法證據(jù)排除規(guī)則的適用問(wèn)題中，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》非法證據(jù)排除的要求基本上是一致的，但在非法證據(jù)排除規(guī)則、適用的情形、具體條件等細(xì)節(jié)問(wèn)題上，《刑事訴訟法》的規(guī)定相較于《監(jiān)察法》更為明確，因此，對(duì)于移送審查起訴前監(jiān)察委未依據(jù)《監(jiān)察法》排除的非法證據(jù)，到了審查起訴階段，檢察院也應(yīng)當(dāng)按照《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定排除非法證據(jù)。最后，是檢察院對(duì)證據(jù)合法性的審查問(wèn)題。檢察院應(yīng)充分行使其法律監(jiān)督職能，全面審查監(jiān)察委移送審查的證據(jù)，審查后認(rèn)為證據(jù)存在瑕疵或證據(jù)材料不符合要求時(shí)，有權(quán)要求監(jiān)察委進(jìn)行說(shuō)明或補(bǔ)正證據(jù)材料。在“制約關(guān)系”下，檢察院無(wú)法對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，則應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮事后制約的作用，審查監(jiān)察委移送審查起訴案涉證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行審查，以確保證據(jù)來(lái)源的合法性。對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)形成一定的制約，促進(jìn)兩機(jī)關(guān)良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查程序與審查起訴程序的有效銜接。

（三）強(qiáng)化人權(quán)保障完善第三方介入機(jī)制

監(jiān)察委在實(shí)施調(diào)查措施的過(guò)程中，除追求案件調(diào)查的效率外，更應(yīng)當(dāng)注重對(duì)被調(diào)查人合法權(quán)利的保障。因?yàn)槿狈Ρ匾牡谌浇槿氡O(jiān)察調(diào)查程序，被調(diào)查人在面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)察委時(shí)難以進(jìn)行防御，在此情況下便難免對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利保障問(wèn)題產(chǎn)生擔(dān)憂。有學(xué)者提出，考慮到職務(wù)犯罪案件的特殊性，若在監(jiān)察調(diào)查程序中不便于第三方的介入，可考慮在被調(diào)查人被監(jiān)察委采取留置措施之日起允許律師介入職務(wù)犯罪調(diào)查程序[8]。筆者贊同這一觀點(diǎn)，允許律師在一定條件下提前介入職務(wù)犯罪案件中，出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)困難或其他原因”無(wú)法委托辯護(hù)人情況的可能性極低，因此，介入職務(wù)犯罪調(diào)查案件的律師應(yīng)僅限于具有專業(yè)性、有組織紀(jì)律且受職業(yè)倫理規(guī)范的專業(yè)辯護(hù)律師。如此允許律師介入職務(wù)犯罪案件并對(duì)此加以嚴(yán)格限制可保障監(jiān)察調(diào)查案件有序進(jìn)展，也有利于尊重與保障其他訴訟參與人的權(quán)利。

六、結(jié)語(yǔ)

自國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)，如何進(jìn)一步規(guī)范實(shí)施《監(jiān)察法》的各項(xiàng)規(guī)定，如何使《刑事訴訟法》對(duì)其作出有效回應(yīng)，如何實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》中規(guī)定的監(jiān)察調(diào)查措施與《刑事訴訟法》中規(guī)定的司法程序進(jìn)行有序順暢的銜接成為各界關(guān)注的重點(diǎn)。學(xué)者們從宏觀上的法律規(guī)范角度，微觀上的具體程序操作角度等多個(gè)角度對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，并提出諸多完善路徑與措施。人們必須肯定《監(jiān)察法》的出臺(tái)所帶來(lái)的良好的效果，同時(shí)也必須承認(rèn)當(dāng)前尚有諸多問(wèn)題亟待解決。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)職務(wù)犯罪模式法治化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，必須在厘清當(dāng)前各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力架構(gòu)關(guān)系后，明確各種權(quán)力的實(shí)質(zhì)，在實(shí)踐中不斷地磨合檢驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并盡全力解決問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)兩部法律、兩種制度的有效銜接，使監(jiān)察調(diào)查程序與審查起訴程序更加協(xié)調(diào)、順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)。