關(guān)于工程總承包人資質(zhì)要求及總承包項(xiàng)目分包相關(guān)問(wèn)題的分析

裴健平

在工程項(xiàng)目中，總承包人通常會(huì)將一部分工作分包給專業(yè)的分包商。分包可以拓展總承包人的專業(yè)能力，提高工作效率和質(zhì)量，同時(shí)也可以為分包人提供商業(yè)機(jī)會(huì)。在我國(guó)，工程總承包人通常有三類，一是具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)資質(zhì)和能力的企業(yè)，二是具有相應(yīng)的施工總承包資質(zhì)和能力的企業(yè)，三是具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)和施工總承包資質(zhì)和能力的企業(yè)。

筆者因從事招標(biāo)采購(gòu)工作的關(guān)系，曾查閱過(guò)較多關(guān)于工程總承包招標(biāo)采購(gòu)及項(xiàng)目管理方面的制度資料，也做了一些匯總、歸納、對(duì)比、分析，特此就以下三個(gè)問(wèn)題與各位同仁進(jìn)行一些專業(yè)探討。

關(guān)于工程總承包人資質(zhì)要求的問(wèn)題

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》“建市[2016]93號(hào)”（以下簡(jiǎn)稱“93號(hào)令”）第二條第（七）款規(guī)定了工程總承包企業(yè)的基本條件，最核心的一點(diǎn)就是要求總承包人應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)，并對(duì)財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、項(xiàng)目管理體系、組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理專業(yè)人員以及工程業(yè)績(jī)提出了要求。本條提示，這里的設(shè)計(jì)資質(zhì)與施工資質(zhì)是“或”的關(guān)系。

中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2019年12月23日發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“12號(hào)令”）第十條中規(guī)定了工程總承包人應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，并且允許設(shè)計(jì)單位和施工單位共同組成聯(lián)合體。本條提示，這里的設(shè)計(jì)資質(zhì)與施工資質(zhì)是“和”的關(guān)系。

從以上規(guī)定可以看出，“93號(hào)令”和“12號(hào)令”對(duì)于工程總承包人的資質(zhì)要求有著明顯的區(qū)別，最核心的區(qū)別就是關(guān)于設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)“或”與“和”的關(guān)系。那么實(shí)際工作中，我們究竟應(yīng)該如何理解和適用以上條款？

暫且拋開兩者規(guī)定差異的原因，關(guān)于總承包人資質(zhì)要求，實(shí)際工作中房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目肯定要嚴(yán)格執(zhí)行“12號(hào)令”，房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施以外的其他建設(shè)項(xiàng)目則應(yīng)當(dāng)按“93號(hào)令”執(zhí)行，這樣不會(huì)涉及違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。那么，接下來(lái)我們從學(xué)術(shù)和理論層面進(jìn)行簡(jiǎn)要探討，為什么兩者規(guī)定會(huì)有這么大差異？筆者的理解是前者更注重與國(guó)際接軌，而后者更注重我國(guó)當(dāng)前國(guó)情下的穩(wěn)妥性?！?2號(hào)令”提出鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位或施工單位努力申請(qǐng)自身不具備的對(duì)應(yīng)資質(zhì)，這依然屬于傳統(tǒng)事前行政許可的范疇，與國(guó)家總體簡(jiǎn)化資質(zhì)、簡(jiǎn)政放權(quán)的大方向不符，申請(qǐng)單位滿足資質(zhì)申請(qǐng)所需的條件指標(biāo)并非一件易事，市場(chǎng)存量企業(yè)資質(zhì)發(fā)生躍級(jí)的可能性較小，更多的選擇會(huì)傾向于聯(lián)合體模式。而聯(lián)合體畢竟是一次性契約組織，并不能從根本上改變單個(gè)企業(yè)的綜合實(shí)力升級(jí)問(wèn)題。國(guó)企尚可由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)引導(dǎo)兼并重組，而大量的民企還是要更多以市場(chǎng)和資本為導(dǎo)向的，所以也不能將希望都放在兼并重組方向。這樣看來(lái)，重點(diǎn)還是要放在如何更好地扶植單個(gè)企業(yè)的實(shí)力升級(jí)方面。筆者個(gè)人建議在完善誠(chéng)信建設(shè)和有效的事中事后監(jiān)管體系，確保工程質(zhì)量、安全管理不掉檔、不失序的前提下，最終還是要向“93號(hào)令”的方向改革，以便于使得更多的國(guó)內(nèi)承包企業(yè)能夠有機(jī)會(huì)切實(shí)提高自身的綜合能力并最終形成更好的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。按照我國(guó)建設(shè)工程承包領(lǐng)域的發(fā)展階段來(lái)判斷，目前這方面的規(guī)定應(yīng)該參考國(guó)際先進(jìn)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一形成更大的合力，這也符合國(guó)家淡化資質(zhì)、強(qiáng)化個(gè)人職業(yè)資格的大方向。

關(guān)于工程總承包項(xiàng)目中主體（關(guān)鍵性）工作的分包問(wèn)題

本文引言中提到的第一類、第二類的建設(shè)項(xiàng)目工程總承包人，依據(jù)“93號(hào)令”的規(guī)定分包自身不具備相關(guān)資質(zhì)的工作內(nèi)容時(shí)，難免會(huì)涉及相關(guān)法律制度中提到的“主體（關(guān)鍵性）工作”的分包問(wèn)題，因涉及一些禁止性規(guī)定，需要進(jìn)行慎重分析。

《建筑法》第二十九條規(guī)定了建筑工程總承包人可以將承包工程中的部分工程內(nèi)容發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的分包單位，但是，如不屬于總承包合同中約定的分包，則必須獲得建設(shè)單位的認(rèn)可，尤其強(qiáng)調(diào)了建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包人自行完成。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十八條和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十六條明確規(guī)定了中標(biāo)人將中標(biāo)項(xiàng)目的主體（關(guān)鍵性）工作分包給他人的罰則。

“93號(hào)令”第二條第（十）款規(guī)定了工程總承包企業(yè)如果自行實(shí)施設(shè)計(jì)工作的，不得將工程總承包項(xiàng)目中主體部分設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)分包給其他單位；相應(yīng)地，工程總承包企業(yè)如果自行實(shí)施施工的，不得將工程總承包項(xiàng)目中主體結(jié)構(gòu)施工業(yè)務(wù)分包給其他單位。本條是為了明確在“93號(hào)令”規(guī)定情形下主體業(yè)務(wù)不得分包的具體界限，由于“93號(hào)令”第二條第（九）款規(guī)定了只有設(shè)計(jì)資質(zhì)的總承包人應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的施工作業(yè)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)，反之，只有施工資質(zhì)的總承包人應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)作業(yè)依法分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)，如不對(duì)以上分包的主體業(yè)務(wù)做出界定，將與“上位法”和其他相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生矛盾，或?qū)е隆?3號(hào)令”的分包模式無(wú)法合規(guī)實(shí)施。

“12號(hào)令”中，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包內(nèi)容包含設(shè)計(jì)和施工時(shí)，要求兩方面資質(zhì)都必須具備，允許組成聯(lián)合體，該辦法沒有對(duì)主體（關(guān)鍵性）作業(yè)的分包做出規(guī)定。

順便了解一下國(guó)際慣例，聯(lián)合國(guó)的《國(guó)際貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)分類》（SITC）將總承包項(xiàng)目分為設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工和試運(yùn)行四個(gè)階段?？偝邪丝梢詫⑵渲械脑O(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工階段進(jìn)行分包，而試運(yùn)行階段則一般由總承包人自行完成，這么看來(lái)，設(shè)計(jì)和施工階段的主體（關(guān)鍵性）作業(yè)分包都是允許的。

綜上所述，如果國(guó)際慣例僅僅作為我們拓展開闊思維的窗口，我們有必要重點(diǎn)對(duì)以上國(guó)內(nèi)相關(guān)規(guī)定的實(shí)際含義進(jìn)行一些簡(jiǎn)要的歸納總結(jié)：一是作為上位法，《建筑法》僅僅對(duì)施工總承包模式下“主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成”做出了限制性規(guī)定，而沒有對(duì)工程總承包做出同樣的限制，這為相關(guān)的規(guī)定留出了空間。二是結(jié)合“93號(hào)令”和“12號(hào)令”規(guī)定，設(shè)計(jì)或施工只能分包一方面，不能同時(shí)分包，且只能分包不能自行實(shí)施的那部分，而自行實(shí)施的那部分的主體和關(guān)鍵性作業(yè)是不能分包的。那么，按照“12號(hào)令”規(guī)定總承包人同時(shí)具備設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)的情況下，無(wú)論設(shè)計(jì)或施工，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包人就只能分包非主體和非關(guān)鍵性作業(yè)了。三是《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》均不允許招標(biāo)采購(gòu)中對(duì)主體（關(guān)鍵性）工作進(jìn)行分包，沒有列出例外情形，而實(shí)際工作中，大部分工程總承包項(xiàng)目均是依法必招項(xiàng)目，適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，該項(xiàng)規(guī)定與工程總承包相關(guān)規(guī)定的不一致給從業(yè)人員帶來(lái)了一定困惑，也是今后相關(guān)制度修正時(shí)需要進(jìn)一步完善的地方。

綜上所述，在遵守以上相關(guān)規(guī)定的情形下，總承包項(xiàng)目主體（關(guān)鍵性）工作是可以有條件分包的。通過(guò)合理選擇分包人，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，能力互補(bǔ)，加強(qiáng)合同管理及工程監(jiān)管等措施，可以實(shí)現(xiàn)總承包項(xiàng)目的順利進(jìn)行和資源的優(yōu)化配置。但是，對(duì)于分包人的選擇和管理必須嚴(yán)格把控，尤其主體（關(guān)鍵性）工作一旦出現(xiàn)問(wèn)題，法律后果和相關(guān)損失甚至是難以估量的，所以務(wù)必確保分包工程的施工質(zhì)量、安全和進(jìn)度受到有效控制，畢竟總承包人和分包人之間屬于連帶法律責(zé)任關(guān)系，對(duì)分包人的選擇把關(guān)不嚴(yán)可能導(dǎo)致總承包項(xiàng)目“滿盤皆輸”。

工程總承包項(xiàng)目的分包“是否依法必須招標(biāo)”的問(wèn)題

《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)于工程總承包下的分包是否必須招標(biāo)并無(wú)單獨(dú)的規(guī)定。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定：“以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)?！边@句話可以理解為，總承包范圍內(nèi)的工程、貨物和服務(wù)，只要不是暫估價(jià)形式，即使達(dá)到國(guó)家規(guī)定的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍和標(biāo)準(zhǔn)，也可以不招標(biāo)。

“93號(hào)文”第一條第（九）款規(guī)定了工程總承包企業(yè)只要是根據(jù)合同約定，或者經(jīng)過(guò)建設(shè)單位同意，就可以直接將工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)或者施工作業(yè)進(jìn)行合法分包?！爸苯印眱蓚€(gè)字的含義非常明確，就是可以不局限于“招標(biāo)”一種形式。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》“國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)”（以下簡(jiǎn)稱“19號(hào)令”）對(duì)工程總承包分包的規(guī)定與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的原則一致，不過(guò)進(jìn)一步采用了“直接發(fā)包”的用詞。

《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》“建市規(guī)〔2019〕11號(hào)”第二條第（三）款明確提出了政府投資工程“減少招標(biāo)投標(biāo)層級(jí)”和“總承包單位自主決定專業(yè)分包”的指導(dǎo)意見。

“12號(hào)令”第二十一條再次使用了“直接發(fā)包”的用詞，明確允許工程總承包單位分包可以采用直接發(fā)包的方式，例外情形與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》一致。

綜上規(guī)定，作為上位法，《招標(biāo)投標(biāo)法》并未對(duì)工程總承包模式下的分包“是否依法必須招標(biāo)”做出明確規(guī)定，但以上列舉的一些下位制度則分別做出了相關(guān)規(guī)定，雖然規(guī)定不盡完全一致，但依據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”“特殊法優(yōu)于普通法”“新法優(yōu)于舊法原則”的原則，關(guān)于工程總承包模式下的分包“是否依法必須招標(biāo)”問(wèn)題，只要總承包合同下的分項(xiàng)價(jià)格不是暫估價(jià)，總承包人進(jìn)行分包時(shí)就可以不再采用招標(biāo)形式，但符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定情形的，仍然應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)，判定“國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)”的依據(jù)就是“16號(hào)令”及其附件。就此問(wèn)題要延伸說(shuō)明的是，國(guó)家的立法初衷不是為了招標(biāo)而招標(biāo)，招標(biāo)只是實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正、誠(chéng)信、優(yōu)質(zhì)采購(gòu)的一種大概率最優(yōu)方式，招標(biāo)方式的選擇也是要兼顧“公平”和“效率”問(wèn)題，而不是在形式上追求某種極端，要避免招標(biāo)投標(biāo)層級(jí)的不合理延伸。工程總承包項(xiàng)目中非暫估價(jià)的分項(xiàng)內(nèi)容在總承包合同應(yīng)標(biāo)競(jìng)價(jià)過(guò)程中已經(jīng)歷過(guò)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，分包時(shí)應(yīng)更加科學(xué)合理地選擇采購(gòu)方式，不應(yīng)被人為強(qiáng)制限制在單一的“招標(biāo)”方式中。當(dāng)然，總承包人單位內(nèi)部為了規(guī)范化管理，減少職務(wù)腐敗、加強(qiáng)廉潔建設(shè)、提高采購(gòu)?fù)该鞫群透?jìng)爭(zhēng)性，可以針對(duì)總承包分包制定自身合理的內(nèi)控采購(gòu)制度，但制度的制定也要避免陷入極端化思維。

通過(guò)對(duì)相關(guān)規(guī)定的歸納分析，我們看到了國(guó)家對(duì)工程總承包模式培育發(fā)展的扶持，相關(guān)規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)不少。本文出發(fā)點(diǎn)源于筆者在工程總承包招標(biāo)采購(gòu)工作中遇到的問(wèn)題和困惑，因相關(guān)的文件和規(guī)定比較分散，給從業(yè)人員對(duì)相關(guān)知識(shí)的系統(tǒng)、全面掌握帶來(lái)了一定障礙，筆者借此對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了收集、整理和分析，希望對(duì)從業(yè)人員能有所幫助。本文觀點(diǎn)如有不妥之處，敬請(qǐng)不吝指正。

（作者單位：新華招標(biāo)有限公司山西分公司）