關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)基金運作的研究

劉桐

隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，政府產(chǎn)業(yè)基金也在飛速發(fā)展，資金規(guī)模已達上萬億元。財政資金通過撥改投等方式，可吸引更多的資金流向?qū)嶓w產(chǎn)業(yè)，為創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)提供了巨大的經(jīng)濟支持，有力地推動了地方經(jīng)濟的發(fā)展。本文對政府產(chǎn)業(yè)基金及其運作方式進行充分闡述，分析具體運作中存在的問題，探討有效的優(yōu)化策略。

政府產(chǎn)業(yè)基金的特性

當前，政府產(chǎn)業(yè)基金所涉領(lǐng)域包括公共服務(wù)、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程等，具有普遍化、規(guī)模化的特點。隨著政府基金的發(fā)展，已在全國遍地開花，從中央、省市級政府，到下面的縣區(qū)級政府，均已創(chuàng)立了產(chǎn)業(yè)基金，引起社會各界投資者的廣泛關(guān)注。產(chǎn)業(yè)基金的出現(xiàn)，改變了政府以往直接投資補貼的狀況，轉(zhuǎn)為引導(dǎo)、帶動社會資金投資實體，產(chǎn)生放大效應(yīng)，進而推動了整個政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模的增長。

政府產(chǎn)業(yè)基金的意義

引導(dǎo)社會資金聚集 政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立，可彌補實業(yè)投資領(lǐng)域中資金供應(yīng)不足、創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)資金短缺的缺陷。和證券、股權(quán)交易所投資標的相比，實體產(chǎn)業(yè)投資周期長、見效慢，資金流動不夠充裕，安全性保障也較差。因此，多數(shù)風險資本、社會資本都不愿投資創(chuàng)業(yè)成長期的實體企業(yè)，即使有投資，金額占比也不高，這一問題也無法通過市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制解決，只能由政府參與資源調(diào)配。而通過政府信用背書，有助于吸引各類機構(gòu)和民間投資者，形成政府、社會資本聯(lián)合投資實體產(chǎn)業(yè)的局面，為推動實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的資本供給。

優(yōu)化不同領(lǐng)域資源配置 一般來說，基于逐利的方向，周期短、見效快的互聯(lián)網(wǎng)、通信、教育培訓(xùn)、餐飲等行業(yè)風險投資項目更容易被投資者青睞，而將資金投入那些資金需求大、見效慢的新技術(shù)、能源、材料方面實體企業(yè)的社會資本相對較少。但在政府產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)下，借助政府信用籌集資金，通過市場化運作方式進行管理，可實現(xiàn)不同領(lǐng)域間優(yōu)化資源配置，調(diào)整重點領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將大量資金聚焦于生物醫(yī)藥、新能源材料等新興產(chǎn)業(yè)，培育一批高新技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)，有助于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，落實國家產(chǎn)業(yè)政策。

扶持科技創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展 政府產(chǎn)業(yè)基金可在相關(guān)政策的扶持下，聯(lián)合公共財政資金、風險資本共建投資體系，加大對科技型企業(yè)研發(fā)資金的投入。多數(shù)商業(yè)基金的投資偏好為發(fā)展中后期企業(yè)項目，特別是那些即將上市的成熟企業(yè)，即使這些企業(yè)融資需求并不大。與此相對應(yīng)，多數(shù)科技創(chuàng)新類企業(yè)在創(chuàng)立初、中期均會面臨較大風險，稍有不慎，即可能導(dǎo)致企業(yè)倒閉，這類企業(yè)融資需求大，卻因風險大、回報不確定而面臨融資困難的境地。政府產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立，就是為了這些有著較強創(chuàng)新能力的公司發(fā)展而助力，可為商業(yè)投資機構(gòu)承擔一定程度的風險，也能根據(jù)政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃充分利用社會資源。

政府產(chǎn)業(yè)基金的組織形式和運作模式

政府產(chǎn)業(yè)基金的組織形式 政府產(chǎn)業(yè)基金組織形式有公司制、契約制和合伙制三類。公司制可再分為有限責任公司和股份有限公司兩種，政府產(chǎn)業(yè)基金屬于前一種，股東、第三方機構(gòu)都可以成為基金管理人，可接受董事會的委托，收取基金管理費和績效，股東會、董事會、監(jiān)事會組成基金主要治理結(jié)構(gòu)框架。契約制以信托關(guān)系作為主要法律關(guān)系，但由于私募股權(quán)投資行業(yè)的契約制模式存在較大法律風險，在我國運用不多。合伙制是最典型的政府產(chǎn)業(yè)基金組織形式，有普通合伙人和有限合伙人兩種形式，前者一般負責基金的運作管理，后者則為投資者，以所投資金為限額承擔有限責任，存在固定的存續(xù)期限，不參與基金日常管理，到期后需進行清算和分配利潤。

政府產(chǎn)業(yè)基金的運作模式 一是政府引導(dǎo)型，由各地政府在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新政策號召下出資設(shè)立天使投資基金，以母基金方式運作，政策性、屬地原則性較強，將較大比例投向受到當?shù)卣龀值母咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，尤其是中小微企業(yè)中。二是金融機構(gòu)與政府合作型，即由金融機構(gòu)和地方政府在股權(quán)投資領(lǐng)域合作所設(shè)立的產(chǎn)業(yè)類基金，遵循市場化標準和工具選擇國內(nèi)外投資機構(gòu)為子基金合作對象，實行同股同權(quán)，目的為扶持當?shù)禺a(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢項目發(fā)展。三是國家級引導(dǎo)基金型，中央財政立足于國家戰(zhàn)略，整合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)資金，并在財政資金杠桿作用下組建而成的各類新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，聯(lián)合社會、民間資本，有重點地推動科技成果轉(zhuǎn)化和中小企業(yè)發(fā)展。這類基金通過市場化運作，公開程序選擇基金管理公司。四是地方財政出資型，各地政府在相關(guān)政策性文件指導(dǎo)下，統(tǒng)籌區(qū)域資源，安排財政資金、部門專項資金設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金，為符合當?shù)靥厣膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)、引入重點企業(yè)帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展提供資金支持。這類基金以母基金形式為主，根據(jù)本地實際再設(shè)立各類專項子基金投資運作，重在培育地方優(yōu)質(zhì)財源稅源和成果轉(zhuǎn)化，有較強的投資針對性。

政府產(chǎn)業(yè)基金運作中存在問題

未能正確理解政府產(chǎn)業(yè)基金 政府產(chǎn)業(yè)基金的目的是扶持產(chǎn)業(yè)、強鏈延鏈補鏈。然而，在以往基金運行中，部分政府部門或領(lǐng)導(dǎo)由于未能對其正確認識，可能會直接推介需要基金支持的項目或?qū)a(chǎn)業(yè)基金作為招商引資來源，未能遵循市場化運作方式，也未能綜合考量市場狀況、風險、收益，影響到基金收益和效應(yīng)。

投資機構(gòu)募資難度大 在進行子基金組建的過程中，需要地方政府出資并募集社會資本，且以社會資本為主，這就意味著有較大的募資難度。雖然各省市級政府為降低募資難度也出臺了一些扶持政策，但總體來說，財政性資金共同出資比例也均被控制在子基金規(guī)模的50%以下。再加上金融去杠桿、地方債務(wù)清理規(guī)范及資管新規(guī)出臺后的效果，有限合伙人門檻顯著提升，募資困難進一步加大，不少投資機構(gòu)都拒絕負責募資，導(dǎo)致子基金組建困難。

缺乏足夠的可投資項目 各地政府在組建產(chǎn)業(yè)基金時都會直接規(guī)定所投資行業(yè)和地域，雖然多數(shù)地方都規(guī)定了至少要將資金的2/3投資于本地區(qū)，但實際上，大部分資金和優(yōu)質(zhì)項目仍主要集中在東南沿海發(fā)達地區(qū)。尤其是碰到優(yōu)質(zhì)項目時，基金公司會紛紛搶先投資，而不愿意將時間浪費在政府產(chǎn)業(yè)基金運作決策上。也有部分政府認為較好的項目，卻因為和基金公司在企業(yè)估值、股份份額等方面的分歧，也會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)基金投資失敗。

優(yōu)化政府產(chǎn)業(yè)基金運作的措施探討

明確政府產(chǎn)業(yè)基金運作概念 政府應(yīng)樹立多元化出資合作觀念，堅持國有資金不控股，積極尋求多方合作。設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金過程中，可爭取和本地民營資本、上市公司合作，發(fā)揮金融杠桿作用，實現(xiàn)合作共贏；加強和社會化投資機構(gòu)合作，發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的企業(yè)輔導(dǎo)優(yōu)勢，真正起到企業(yè)幫扶作用。堅持市場化運作，運作基金和項目選擇應(yīng)遵循市場規(guī)則，實行同股同權(quán)，對符合基金投資標準的項目進行重點支持，摒棄原本財政支持的普惠觀念，賦予基金管理團隊充分的自主權(quán)。形成契約管理和誠信理念，子基金或投資合作方應(yīng)嚴格履行協(xié)議合同，明確自身權(quán)責，嚴格遵循市場規(guī)律和契約關(guān)系，尤其是代表政府的投資方應(yīng)避免出現(xiàn)各種變相違約的問題。構(gòu)建基金信息公開和監(jiān)管制度，對于無關(guān)安全信息的投資行為，應(yīng)建立項目公示制度，定期將產(chǎn)業(yè)基金運作情況向社會公開，防止權(quán)力尋租的不良情況發(fā)生。完善內(nèi)外部監(jiān)督制度，保障基金運作的高效、安全。

提高政府產(chǎn)業(yè)基金管理水平 首先，應(yīng)委托專業(yè)團隊建立高效的溝通協(xié)調(diào)機制，根據(jù)相關(guān)原則和要求，制定合理的籌資、增資、出資調(diào)整方案，認真探討投資發(fā)展策略，完善基金管理和風險管理，加強對各類投資項目質(zhì)量的審查，加大經(jīng)營風險防范力度，充分發(fā)揮基金投資決策委員會協(xié)調(diào)能力，加強與政府產(chǎn)業(yè)部門的溝通，提高基金資金使用效率，加快推進科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化。其次，政府基金行業(yè)相關(guān)部門應(yīng)加大和科研院校、人才培養(yǎng)基地等單位合作力度，加強金融管理團隊培訓(xùn)，加快對高層次國有基金管理制度的研究，積極學(xué)習(xí)先進的經(jīng)營、風控理念和人力、薪酬制度，建立專業(yè)化的管理人才隊伍，專門負責為地方政府提供融資方案、基金發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、政策咨詢等服務(wù)。加強和省內(nèi)外政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展較好地區(qū)間的溝通，積極引進先進投資管理理念，使其與自身基金管理相融合。

建立政府產(chǎn)業(yè)基金激勵機制和容錯機制 各地政府應(yīng)制定優(yōu)惠政策，鼓勵社會資本參與，共同解決高新科技企業(yè)融資難問題，在“放管服”改革指導(dǎo)下，營造公平、公開、高效的良性環(huán)境。組織高層次產(chǎn)業(yè)投資峰會，引進外地優(yōu)質(zhì)投資機構(gòu)，為本地特色實體企業(yè)引入更多資金，吸引高層次投資基金機構(gòu)入駐本地，為本地基金、金融行業(yè)發(fā)展注入新鮮活力。開展基金投資考核激勵機制，重點考核基金組建、募資、投資、收益情況，將政府產(chǎn)業(yè)基金新增收益按比例分配給子基金、資本金、個人投資者、基金管理者，確保母基金管理團隊利益和政策效益，進一步吸引社會資本的積極參與，加快投資進度，提高產(chǎn)業(yè)基金運作效率。

根據(jù)區(qū)域特色進行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo) 各地政府應(yīng)堅持重點發(fā)展當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，根據(jù)當?shù)刈匀毁Y源、市場優(yōu)勢，推動新材料、新技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、通信、智能制造等高新產(chǎn)業(yè)，以具備較大發(fā)展基礎(chǔ)的大型投資項目為重點，邀請國家、省級產(chǎn)業(yè)基金參與，充分展開前期調(diào)研，以直接投資或子基金投資的方式助力高潛力的企業(yè)項目；借助于融資吸引技術(shù)、專業(yè)人才，樹立、打造特色產(chǎn)業(yè)品牌和行業(yè)龍頭，將其推薦至對外招商會議中，提高企業(yè)的知名度和行業(yè)影響力。政府產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)加強對高新技術(shù)企業(yè)和項目的投資建設(shè)，創(chuàng)立市級高新科技企業(yè)孵化器，探索可促進科技成果轉(zhuǎn)化的基金建設(shè)，拓展金融機構(gòu)合作渠道以獲得更充足的資金支持。針對當?shù)刂攸c領(lǐng)域設(shè)置專項產(chǎn)業(yè)子基金，進一步明確投資目標和提高投資實效性。

總之，政府產(chǎn)業(yè)基金已在各地經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但在實際操作中同樣也存在一些問題。對此，各地政府應(yīng)正確認識政府產(chǎn)業(yè)基金，認真總結(jié)運作過程中存在的問題，通過明確政府產(chǎn)業(yè)基金運作概念、提高政府產(chǎn)業(yè)基金管理水平、建立政府產(chǎn)業(yè)基金激勵機制、根據(jù)區(qū)域特色進行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等方式，不斷提高基金運作效率，切實發(fā)揮這類基金在引導(dǎo)社會資本、優(yōu)化資源配置、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面的積極作用。

（作者單位：貴州黔晟股權(quán)投資基金管理有限公司）