高速公路投資新形勢下的“交通+”模式探索

陽瑞　石從地　康子群

摘要 對高速公路投資發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢進(jìn)行分析，當(dāng)前單一的高速投資模式難以滿足政府和企業(yè)的需求，必須探索新的高速公路投資發(fā)展模式。文章探索了高速公路投資發(fā)展的“交通+”模式，主要分析了交能融合、交材融合、交旅融合三種商業(yè)模式的概念、實施路徑及發(fā)展建議?！敖煌?”的融合發(fā)展模式是高速公路投資發(fā)展的趨勢，可有效減少政府財政補貼壓力，同時也可提高投資人的投資收益，有利于促進(jìn)高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。

關(guān)鍵詞 高速公路投資；“交通+”；交能融合；交材融合；交旅融合

中圖分類號 U239.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 2096-8949（2023）24-0155-03

0 引言

截至2021年底，我國高速公路總里程達(dá)169 100 km，高速公路主干網(wǎng)絡(luò)已基本建成，現(xiàn)階段新建高速公路主要為地方高速公路，功能定位大多為區(qū)域路網(wǎng)加密線和聯(lián)絡(luò)線，投資收益呈下降趨勢。同時，在地方政府負(fù)債壓力不斷攀升的背景下，傳統(tǒng)單一的高速公路投資建設(shè)模式難以滿足當(dāng)前需求，解決社會投資人收益問題和地方政府債務(wù)危機(jī)“交通+”的融合發(fā)展模式應(yīng)運而生。

1 我國高速公路項目主要投資建設(shè)模式分析

現(xiàn)階段我國高速公路的投資建設(shè)模式主要有政府收費還貸模式、政府特許經(jīng)營模式（BOT）、政府與社會資本合作模式（PPP）等。

1.1 政府收費還貸模式

根據(jù)《收費公路管理條例》規(guī)定，縣級以上地方人民政府交通主管部門集資建設(shè)的公路即為政府還貸模式，其特點是地方交通行業(yè)主管部門作為投融資主體，由政府主導(dǎo)項目投融資。

1.2 政府特許經(jīng)營模式（BOT模式）

政府采用合理競爭的方式（如公開招標(biāo)）依法授權(quán)社會資本方，并通過簽署相關(guān)協(xié)議的方式，明確社會資本方的相關(guān)權(quán)利、義務(wù)，約定在一定的時間和條件范圍內(nèi)，社會資本方負(fù)責(zé)對高速公路項目進(jìn)行投資建設(shè)和后續(xù)的運營管理工作，并提供必要的公共服務(wù)，許可其獲得相應(yīng)收益和回報，項目到期時移交給政府。

1.3 政府與社會資本模式（PPP模式）

PPP模式是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的伙伴關(guān)系，與特許經(jīng)營模式類似，該模式也是由政府授予特許經(jīng)營權(quán)，允許社會資本參與到公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中來，承擔(dān)部分原應(yīng)由政府履行的公共職能，并為社會資本帶來一定的投資收益。政府和社會資本共同出資成立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)PPP項目的投資建設(shè)和運營，合作期滿后由項目公司將PPP項目移交給政府。

2 我國高速公路項目投資建設(shè)模式發(fā)展趨勢

當(dāng)前高速公路行業(yè)仍處于投資高位，我國將加快構(gòu)建國家綜合立體交通網(wǎng)，推動交通發(fā)展由各種交通方式相對獨立發(fā)展向更加注重一體化融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。一方面，隨著高速公路建設(shè)成本的不斷增加，在國家大力提倡降本增效的背景下，收費標(biāo)準(zhǔn)總體維持在較低水平，新建高速公路項目投資收益呈下降趨勢；另一方面，隨著大批PPP項目陸續(xù)進(jìn)入實施階段，地方政府面臨的財政壓力越來越大，國家開始嚴(yán)格管控地方政府的負(fù)債率，使得政府可行性缺口補助力度大幅下降，基礎(chǔ)設(shè)施落后地區(qū)高速公路建設(shè)變得更加困難。在此背景下，傳統(tǒng)的高速公路投資建設(shè)模式已難以滿足政府和企業(yè)的訴求，市場要求企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式，追求多元化的投資回報，提高投資收益，高速公路與能源、裝備、材料、地產(chǎn)、文旅等產(chǎn)業(yè)融合的“交通+”模式成為發(fā)展趨勢。

3 “交通+”的融合發(fā)展模式

3.1 交能融合

3.1.1 交能融合概念

交能融合即交通行業(yè)與綠色可再生能源的融合發(fā)展，一方面可以拓展綠色能源的發(fā)展空間，減少交通碳排放，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，另一方面可以提升高速公路項目的投資收益，促進(jìn)高速公路行業(yè)的發(fā)展[1]。

3.1.2 交能融合的實施路徑

根據(jù)交能融合的應(yīng)用場景，交能融合的實施路徑分為路域內(nèi)交能融合和路域外交能融合兩種方式。

（1）路域內(nèi)交能融合。路域內(nèi)交能融合主要是在高速公路路產(chǎn)范圍內(nèi)，利用高速公路沿線邊坡、匝道、服務(wù)區(qū)等可利用空間，配建分布式光伏、中小型風(fēng)電裝置、多元化儲能、智能化充電樁等發(fā)電及儲能設(shè)備，生產(chǎn)及使用新能源的方式，包括光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、氫能儲能、智能充電系統(tǒng)等。

（2）路域外交能融合。路域外交能融合主要是高速公路項目與新能源項目打捆招標(biāo)實施的商業(yè)模式，以新能源項目的收益來補償高速公路項目的投資收益。

隨著國家大力發(fā)展新能源行業(yè)，太陽能資源豐富地區(qū)的光伏發(fā)電項目具有一定的投資價值，部分地區(qū)對投資收益較差的高速公路項目匹配集中式光伏指標(biāo)，提供建設(shè)用地等優(yōu)惠政策，以平衡項目的投資收益，吸引高速公路項目的投資人。從目前已實施的項目來看，該模式受到了中交、中能建、中電建等綜合性建筑央企的青睞。

3.1.3 交能融合模式發(fā)展建議

（1）加快“新能源+交通”等融合發(fā)展項目的推廣應(yīng)用。“十四五”期間，新能源將堅持“集中式與分布式并舉”“就地利用與外送消納并舉”的發(fā)展方式。而當(dāng)前土地因素已成為制約新能源發(fā)展，特別是制約新能源在中東部發(fā)展的重要因素之一，公路沿線邊坡、服務(wù)區(qū)、加油站等區(qū)域具有大量可利用的土地和空間資源，具備開展“+”等新能源分布式開發(fā)和就近利用的有利條件[2]。

（2）推進(jìn)電動汽車的融合發(fā)展。未來，隨著電動汽車應(yīng)用的進(jìn)一步擴(kuò)大，電動汽車功率將十分可觀，通過管理，將分散的電動汽車充電設(shè)施進(jìn)行整合，通過市場交易，促進(jìn)可再生能源與電動汽車充放電匹配，實現(xiàn)車電互聯(lián)，將大大提高交通領(lǐng)域的新能源占比，是破解電能消納問題的重要措施。

（3）注重跨界融合與產(chǎn)業(yè)鏈延伸。重視新建由自控加油、加氣、加氫、充換電、制氫、燃料電池?zé)犭娐?lián)供發(fā)電站、純電動和氫燃料電池系統(tǒng)產(chǎn)品等公路交通產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成的綜合能源系統(tǒng)，實現(xiàn)創(chuàng)新引領(lǐng)長期穩(wěn)定收益。

（4）探索新能源更多收益模式。利用路權(quán)路域資源全路域開發(fā)風(fēng)、光等可再生能源，實現(xiàn)自發(fā)自用、谷價儲能、余電上網(wǎng)、數(shù)字化智能調(diào)控，逐步降低用電成本；同時，重視碳交易及碳金融工作，積極參與碳市場建設(shè)，通過組建碳資產(chǎn)管理平臺進(jìn)行監(jiān)測、核算、預(yù)測，實現(xiàn)碳交易收益“跟跑并跑領(lǐng)跑”并行。

3.2 交材融合

3.2.1 交材融合概念

交材融合模式是由高速公路項目PPP模式衍生出來的一種實施模式，是政府通過特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，授權(quán)項目公司進(jìn)行高速公路項目投資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，在約定的特許經(jīng)營期內(nèi)向該項目的使用者收取適當(dāng)費用，以便收回項目部分投資、經(jīng)營、維護(hù)等成本，特許經(jīng)營期滿后將項目無償移交給政府，同時政府為項目公司補償一定價值的建筑材料或礦產(chǎn)資源，以保障項目投資者獲得合理回報，從而調(diào)動投資者的積極性，進(jìn)而吸引更多社會資本參與。

3.2.2 交材融合的實施路徑

交材融合模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的基本實施路徑如下：

（1）地方政府授權(quán)職能部門作為項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)建材、礦山資源補償?shù)拇_定。

（2）政府職能部門通過招商引資引進(jìn)社會資本。

（3）社會資本向金融機(jī)構(gòu)貸款，引進(jìn)建設(shè)資金。

（4）社會資本在特許經(jīng)營期投資、建設(shè)、運營、維護(hù)交通基礎(chǔ)設(shè)施項目。

（5）基礎(chǔ)設(shè)施項目通過竣工驗收后，政府職能部門授予社會資本匹配建材資源的開發(fā)經(jīng)營權(quán)獲得投資回報，以彌補交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資成本及收益。

（6）特許經(jīng)營期滿后，社會資本向政府職能部門移交匹配的資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)以及基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營權(quán)。

3.2.3 交材融合模式發(fā)展建議

（1）合理篩選項目。高速公路+建材資源補償項目應(yīng)重點選擇東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；其次選擇有利于資源價值變現(xiàn)的長江中游地區(qū)；謹(jǐn)慎選擇經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)項目。主要原因：一是雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)部分高速公路項目投資收益較低，但是整體風(fēng)險可控，需要政府提供補償?shù)馁Y金缺口數(shù)額不大，補償少量礦產(chǎn)資源即可；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)砂石骨料等建材價格普遍較高，建材資源價值普遍較大，可供政府進(jìn)行匹配的建材資源較多，有利于資源補償模式的順利實施；三是政府匹配的建材資源價值可順利變現(xiàn)。

（2）做好風(fēng)險防控。高速公路+建材資源補償項目實施過程中，除了要防范項目本身的風(fēng)險以外，同時要重點關(guān)注建材項目獲取的風(fēng)險，一是確保建材資源標(biāo)的可獲取性；二是建材資源標(biāo)價值的匹配性。針對該類風(fēng)險，一是要提前做好風(fēng)險防控策劃方案，如約定無損退出機(jī)制以及政府的違約責(zé)任等；二是督促政府提前履行建材資源出讓的相關(guān)程序，以匹配高速公路項目的建設(shè)進(jìn)度；三是在獲取足額建材資源之前，謹(jǐn)慎開展實質(zhì)性投入工作。

（3）確保依法合規(guī)。投資人在參與項目前對砂石骨料礦山采礦權(quán)的設(shè)立情況進(jìn)行充分調(diào)查，獲取各項審批文件，確保礦權(quán)無瑕疵；在礦山建設(shè)過程中應(yīng)履行各項審批程序，嚴(yán)格遵守綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；在生產(chǎn)運營過程，按照相關(guān)證照要求進(jìn)行開采，滿足技術(shù)、安全和環(huán)保等方面的要求，避免項目因合規(guī)性問題受到行政處罰，導(dǎo)致項目無法實現(xiàn)預(yù)期收益。

（4）進(jìn)行多方合作。高速公路項目投資規(guī)模較大，投資人通常以聯(lián)合體形式參與項目，而同類型聯(lián)合體成員企業(yè)之間的利益訴求往往存在沖突，因此，高速公路+建材資源補償項目可以引入具有競爭力的建材項目投資和生產(chǎn)企業(yè)，充分發(fā)揮參與企業(yè)的技術(shù)和管理優(yōu)勢，一方面可以分擔(dān)項目投資風(fēng)險；另一方面可以進(jìn)行優(yōu)勢互補，通過引入專業(yè)的技術(shù)和管理團(tuán)隊，降低經(jīng)營風(fēng)險，提高建材項目的收益，從而確保高速公路+建材資源補償項目可以獲得預(yù)期投資收益。

3.3 交旅融合

3.3.1 交旅融合概念

交旅融合是指交通運輸業(yè)和旅游業(yè)的融合發(fā)展，是交通和旅游要素之間在設(shè)施、產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)、空間、服務(wù)和管理等方面相互滲透、交叉匯合或整合重組，彼此交融而形成的協(xié)調(diào)共生現(xiàn)象與過程。

3.3.2 交旅融合的實施路徑

（1）依托交通服務(wù)設(shè)施的交旅綜合體模式。將旅游服務(wù)、餐飲住宿、商業(yè)購物、休閑娛樂、文化展示、接駁集散等一系列拓展服務(wù)和延伸服務(wù)功能融入服務(wù)區(qū)等交通服務(wù)設(shè)施，將其變成一個個小型的交旅融合綜合體，滿足旅客多元化、高品質(zhì)的需求，提升公路附加值、創(chuàng)新旅游空間[3]。

（2）依托交通道路升級的旅游目的地模式。對差異化的交通道路進(jìn)行升級改造，將原有的通道變成旅游風(fēng)景道、自駕道等，并將沿線的各類資源、線路和產(chǎn)品有機(jī)相連，形成以交通方式和設(shè)施為主要體驗方式和目的地的旅游形態(tài)，從而促進(jìn)旅游傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的轉(zhuǎn)型升級。

（3）依托旅游資源補償交通項目模式。政府通過旅游資源補充公路項目捆綁實施，一方面通過旅游資源補償提升公路項目收益促成項目實施，另一方面同時也啟動了新旅游項目的投資開發(fā)。交通和旅游項目通過投資商業(yè)模式的創(chuàng)新實現(xiàn)融合。

（4）依托交通和旅游主體的融合發(fā)展模式。交通產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的主體之間進(jìn)行融合，交通投資企業(yè)通過設(shè)立專門運營和管理交通旅游產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)，或者與旅游企業(yè)合并（或新設(shè)立）組建交旅集團(tuán)，拓展新興發(fā)展領(lǐng)域，實現(xiàn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

（5）依托交旅融合為導(dǎo)向的土地綜合開發(fā)模式。通過分析特定區(qū)域的文旅產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)價值潛力，選定最優(yōu)的交旅融合線路，撬動沿線區(qū)域的土地價值，再通過全域旅游產(chǎn)業(yè)框架拉動沿線區(qū)域綜合發(fā)展。

3.3.3 交旅融合模式發(fā)展建議

（1）創(chuàng)新投資商業(yè)模式。一是政府在公路項目規(guī)劃、設(shè)計階段統(tǒng)籌考慮公路與沿線旅游資源的融合，在規(guī)劃、設(shè)計、審查、審批時就實現(xiàn)項目融合。二是充分論證項目的投資可行性，分析公路、旅游的投資收益，設(shè)計合理的招商條件，明確公路和旅游主體經(jīng)營方式和利益分配驛站，在土地使用、旅游資源開發(fā)上給予大力支持，切實實現(xiàn)旅游開發(fā)能對公路項目收益有效補充的目的，推動項目實施進(jìn)程。

（2）升級旅游服務(wù)功能。對既有公路項目，一是對項目沿線旅游資源進(jìn)行充分調(diào)研和投資分析論證，增加旅游設(shè)施、文化景觀，將道路升級為旅游風(fēng)景道、自駕道，增加行駛體驗。二是對較大交通量的服務(wù)區(qū)進(jìn)行升級改造，改變傳統(tǒng)服務(wù)區(qū)往往僅具有基本服務(wù)區(qū)功能的局面，增加綜合接待、休閑、生態(tài)旅游、文化、科技等服務(wù)功能，以滿足司乘多元化需求，將服務(wù)區(qū)打造成為旅游目的地[4]。

（3）實施主體進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈延伸。交通業(yè)和旅游業(yè)在項目的投資、建設(shè)、經(jīng)營等環(huán)節(jié)均有較大差異。從公路投資經(jīng)營主體角度來說，要發(fā)展交旅融合，切實讓旅游提升公路整體投資收益，可考慮拓展企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，向與交通關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的旅游板塊發(fā)展。通過與旅游業(yè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)聯(lián)合，采取合資、合作等方式進(jìn)行主體融合，將原有單一形式的交通投資企業(yè)，通過戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級為交通旅游投資企業(yè)。通過雙方優(yōu)勢資源的整合，打造核心競爭力，加速交旅融合新業(yè)態(tài)和新模式的發(fā)展，推動一系列交旅融合產(chǎn)品的打造，促進(jìn)交旅服務(wù)功能的整合，全面推動交通產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

4 結(jié)語

“交通+”的融合發(fā)展模式已經(jīng)是大勢所趨，是有利于高速公路基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的發(fā)展模式，是政府和企業(yè)雙贏的發(fā)展模式，應(yīng)大力推廣。該文對交能融合、交材融合、交旅融合三種融合方式進(jìn)行概念闡述，實施路徑分析，并給出相應(yīng)的發(fā)展建議，為政府和社會投資人提供了借鑒和指導(dǎo)。

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