“十四五”時(shí)期我國省域民辦高等教育發(fā)展政策分析與優(yōu)化

張中華 ,姚嘉玉

(1.廈門大學(xué) 教育研究院,福建 廈門 361005;2.山西工商學(xué)院a.院辦,b.高等教育研究所,太原 030006)

一、研究緣起

“十四五”時(shí)期是推進(jìn)民辦教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵五年。黨的二十大報(bào)告提出“引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展”,對民辦高等教育發(fā)展給出新的要求和方向引領(lǐng)。近五年數(shù)據(jù)表明,我國民辦高校數(shù)量逐年增加,占高等教育比重接近1/3,民辦高校學(xué)生招生數(shù)、在校生數(shù)、畢業(yè)生數(shù)均有明顯增長[1],是我國高等教育發(fā)展普及化、多樣化的強(qiáng)力支撐。在新的發(fā)展機(jī)遇下,民辦高校積極探索高質(zhì)量發(fā)展路徑,承擔(dān)新的價(jià)值和功能。舉辦民辦高等教育作為一種復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng),既要規(guī)范民辦高校的運(yùn)行機(jī)制,也要規(guī)范政府的行政行為,還要協(xié)調(diào)好政府、學(xué)校和市場之間的各種關(guān)系[2],需要在政策方向下有序發(fā)展。

目前國內(nèi)學(xué)者圍繞民辦高等教育政策進(jìn)行了多領(lǐng)域、多視角的研究,大致歸納為以下三類。一是從民辦高等教育政策演變視角梳理其政策的變遷脈絡(luò)。從允許興辦、鼓勵(lì)民辦、依法辦學(xué)的三階段論[3],到消亡與起步、限制、鼓勵(lì)、依法治教的四階段論[4]與醞釀、構(gòu)建、轉(zhuǎn)向、重構(gòu)、創(chuàng)新的五階段論[5],學(xué)界對民辦高等教育政策發(fā)展階段的探索逐漸深入。隨著民辦高等教育的快速發(fā)展,對于全面、系統(tǒng)、完整的政策需求越來越大。二是從民辦高等教育政策內(nèi)容角度作出剖析,如民辦高等教育政策財(cái)政制度研究[6]、分類管理政策研究[7]以及民辦高校的營非選擇和治理路徑研究等。三是從民辦高等教育政策性質(zhì)角度討論政策出臺、制定以及運(yùn)行過程中的特性。鞏紅霞指出民辦高等教育政策存在路徑依賴導(dǎo)致的制度性障礙,不管是國家層面還是地方層面的政策法律都呈現(xiàn)創(chuàng)新與守舊并存的狀態(tài)[8]。劉磊認(rèn)為我國民辦高等教育政策存在“結(jié)果性邏輯”和“恰當(dāng)性邏輯”的沖突[9],教育政策滯后于教育實(shí)踐[10],且在民辦高校屬性、營非界定與選擇等方面存在模糊不清、詮釋靈活甚至矛盾沖突等現(xiàn)象。

已有研究多限于國家層面,更關(guān)注理論探索,缺乏實(shí)證分析,且縱向研究多,橫向研究少。本文試圖對29個(gè)省域(統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不包括新疆、西藏、香港、澳門及臺灣)的“十四五”教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中民辦高等教育政策內(nèi)容進(jìn)行研究,力圖通過量化文本分析工具和政策工具,分析政策關(guān)注重點(diǎn)及省域差異。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)29省省域民辦高等教育政策研究框架

本文借助Nvivo11質(zhì)性分析軟件,基于扎根理論選取29個(gè)省域的政策集群樣本,通過開放式編碼、軸向編碼和選擇性編碼三級編碼過程完成數(shù)據(jù)的歸納和提煉。為分析省域民辦高等教育發(fā)展的政策內(nèi)容特性和政策工具偏好、省域差異,本文構(gòu)建了基于政策內(nèi)容(X 軸)、政策工具(Y 軸)以及省域(Z軸)的三維分析框架(見圖1)。

圖1 民辦高等教育政策三維分析框架

1.X 維度:政策內(nèi)容維度

基于各省域“十四五”政策文本內(nèi)容,通過三級編碼基本劃定省域民辦高等教育政策關(guān)注的范圍,包括辦學(xué)準(zhǔn)許、辦學(xué)機(jī)制等學(xué)校外部建設(shè)內(nèi)容及師生發(fā)展、黨組織建設(shè)等學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)等。結(jié)合《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定,進(jìn)一步確定并生成了29個(gè)省域民辦高等教育的政策關(guān)注節(jié)點(diǎn),即辦學(xué)條件、運(yùn)行機(jī)制、黨的建設(shè)、人才培養(yǎng)、教師發(fā)展等五個(gè)維度。

2.Y 維度:政策工具維度

豪利特和拉米什(Howlett&Ramesh)的政策分類[11]主要根據(jù)政府或公眾在物品(服務(wù))提供中的參與程度,強(qiáng)化了政府的干預(yù)者和推動(dòng)者角色,與我國推進(jìn)的民辦高等教育政策適配度較高。因此可將民辦高等教育政策按照干預(yù)程度劃分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型政策工具。其中,強(qiáng)制型工具借助政府的權(quán)威和強(qiáng)制力,對目標(biāo)群體的行動(dòng)進(jìn)行控制,具體分為行政管制、直接提供,典型的政策表述為“嚴(yán)格執(zhí)行民辦學(xué)校黨組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)列入學(xué)校年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算”。自愿型工具幾乎不受政府干預(yù),主要是支持性政策,典型的政策表述為“鼓勵(lì)社會(huì)力量依法設(shè)立民辦教育發(fā)展方面的基金會(huì)或?qū)ｍ?xiàng)基金”?；旌闲凸ぞ咴试S政府干預(yù)但由個(gè)人決定,可分為信息與勸誡、補(bǔ)貼、引導(dǎo),典型的政策表述為“引導(dǎo)高校明確定位、錯(cuò)位發(fā)展,支持民辦高校加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè),提升學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量”。

3.Z維度:省域維度

受到各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、自然社會(huì)環(huán)境差異、文化科技水平發(fā)展參差不齊的顯著影響以及各地區(qū)域化政策的不同引導(dǎo),我國各地民辦高等教育發(fā)展?fàn)顩r不一,因此本研究將省域單獨(dú)提取出來作為一個(gè)維度,通過橫向比較來分析不同省域的政策呈現(xiàn)。

(二)29省省域民辦高等教育政策編碼分析

首先,根據(jù)29份文件對民辦高等教育的描述進(jìn)行逐句編碼,共形成25個(gè)主題、280個(gè)編碼參考點(diǎn)作為一級編碼的內(nèi)容進(jìn)行梳理,同時(shí)依據(jù)本文研究框架,在一級編碼過程中將省域、政策工具編碼到各個(gè)分析單元,按照“文本單元-省域-政策工具”進(jìn)行分析單元編碼(見表1)。

表1 29個(gè)省域“十四五”教育規(guī)劃民辦高等教育內(nèi)容分析單元編碼示例

其次,在二級編碼中,通過進(jìn)一步歸納和總結(jié),共形成13個(gè)主題、310個(gè)編碼參考點(diǎn),將編碼相似度高的子節(jié)點(diǎn)進(jìn)行合并及歸納。最后,在三級編碼中對13個(gè)二級編碼主題進(jìn)行提煉后得到五個(gè)核心節(jié)點(diǎn)。

三、數(shù)據(jù)分析

(一)政策內(nèi)容X 維度分析

據(jù)統(tǒng)計(jì),政策內(nèi)容可根據(jù)覆蓋率(相關(guān)表述占整個(gè)文本的比例)由高到低分為“運(yùn)行機(jī)制”“黨的建設(shè)”“辦學(xué)條件”“人才培養(yǎng)”“教師發(fā)展”五個(gè)類屬?！斑\(yùn)行機(jī)制”覆蓋率為33.54%,是各省政策提及最多的內(nèi)容,包括規(guī)章制度、治理結(jié)構(gòu)及財(cái)務(wù)資產(chǎn);“黨的建設(shè)”覆蓋率為13.62%,討論熱度次之,包括發(fā)展規(guī)劃、組織建設(shè)及書記選派;“辦學(xué)條件”覆蓋率為10.84%,包括辦學(xué)準(zhǔn)入、優(yōu)惠補(bǔ)貼及基礎(chǔ)條件;“人才培養(yǎng)”覆蓋率為9.83%,包括教育評價(jià)、學(xué)科建設(shè)及質(zhì)量保障;“教師發(fā)展”覆蓋率為最低5.78%,包括教師權(quán)益、教師待遇及教師成長。五大要素辯證統(tǒng)一,黨的建設(shè)起引領(lǐng)作用,運(yùn)行機(jī)制和辦學(xué)條件發(fā)揮兜底作用,而人才培養(yǎng)及教師發(fā)展是民辦高校發(fā)展的核心要義。

首先,“運(yùn)行機(jī)制”涉及最多。黨的二十大報(bào)告中提出要“規(guī)范引導(dǎo)”民辦教育,規(guī)范運(yùn)行機(jī)制是降低辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、保障師生權(quán)益的重要基礎(chǔ)。規(guī)章制度條例居多,均明確提出建立相關(guān)規(guī)程、機(jī)制、制度來規(guī)范運(yùn)行機(jī)制,如要求“完善民辦學(xué)校分類管理制度”“健全民辦學(xué)校管辦評分離制度,建立退出機(jī)制”“完善吸引社會(huì)捐資辦學(xué)的稅收激勵(lì)機(jī)制”等。此外大多集中于對財(cái)務(wù)資產(chǎn)和治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范要求,如“規(guī)范民辦學(xué)校財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理,加強(qiáng)信息公開,強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督”“明確理(董)事會(huì)、黨組織、舉辦者、校長等主體權(quán)責(zé)邊界”。其次,“黨的建設(shè)”是核心內(nèi)容,體現(xiàn)了堅(jiān)持黨對教育事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)是教育事業(yè)發(fā)展的根本指導(dǎo)思想。各地政策規(guī)劃中大部分有所闡述,但內(nèi)容有限:或集中在關(guān)于民辦高校特色化、公益性發(fā)展規(guī)劃的闡述,或集中于高校黨組織建設(shè)及書記選派。如“夯實(shí)民辦學(xué)校黨建工作基礎(chǔ),強(qiáng)化民辦學(xué)校黨組織政治功能”“完善民辦高校黨組織負(fù)責(zé)人選派管理制度”“民辦普通本科高校黨委書記選派實(shí)現(xiàn)全覆蓋”,對民辦高校黨建質(zhì)量提出高要求。再次,“辦學(xué)條件”的政策內(nèi)容彰顯了政府對于規(guī)范、鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)的具體要求。土地、建筑面積、教學(xué)資源等的完備是合法辦學(xué)的前提。政策文件大多以政府的角度提供優(yōu)惠政策、鼓勵(lì)社會(huì)參與以及引導(dǎo)學(xué)校改善條件,如“健全政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等支持民辦教育發(fā)展的機(jī)制”“鼓勵(lì)社會(huì)力量依法設(shè)立民辦教育發(fā)展方面的基金會(huì)或?qū)ｍ?xiàng)基金,用于支持民辦教育發(fā)展”。

此外,“人才培養(yǎng)”作為民辦高校發(fā)展的第一要義涉及內(nèi)容較多,主要是從加強(qiáng)教育評價(jià)、質(zhì)量監(jiān)管以及實(shí)施學(xué)科建設(shè)以提高民辦高校人才培養(yǎng)水平?！敖處煱l(fā)展”相對來說篇幅最少,內(nèi)容有限,體現(xiàn)出依法保障民辦高校教師發(fā)展各項(xiàng)權(quán)益的趨勢,如“依法保障和落實(shí)民辦學(xué)校教師在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、科研立項(xiàng)等方面享有與公辦學(xué)校教師同等權(quán)利”。民辦高校教師情感與專業(yè)發(fā)展極大程度決定了學(xué)生培養(yǎng)水平,各省正逐漸給予正視并嘗試建立穩(wěn)定的教師保障機(jī)制。

(二)政策工具Y 維度分析

通過政策工具節(jié)點(diǎn)的參考點(diǎn)及覆蓋率可知,強(qiáng)制型工具使用頻率最高為44.6%,混合型工具為27.5%,自愿型工具為1.6%,表明各地政府對于民辦高等教育的規(guī)范和引導(dǎo)以強(qiáng)制政策執(zhí)行為主。尤其表現(xiàn)為行政管制,即政府制定規(guī)則、給予指示并進(jìn)行監(jiān)督管理?；旌闲凸ぞ哌\(yùn)用也較多,表明各地政府在引導(dǎo)區(qū)域民辦高等教育規(guī)范、高質(zhì)量發(fā)展中提供大量政策支持,主體表現(xiàn)為直接建議和引導(dǎo),實(shí)際補(bǔ)貼內(nèi)容較少。自愿型工具使用最少,表明民辦高校的發(fā)展依賴多元化社會(huì)力量弱,未能調(diào)動(dòng)市場積極性。

(三)維度交叉分析

1.政策內(nèi)容X 維度與省域Z維度的二維分析

各省域政策覆蓋率一定程度上反映了政府對于民辦高等教育的關(guān)注度。如圖2所示,覆蓋率較高的五個(gè)省份為廣東(8.87%)、陜西(5.42%)、廣西(5.03%)、江西(4.52%)、云南(4.13%),而覆蓋率較低的省份為海南(0.31%)、內(nèi)蒙古(0.37%)、浙江(0.63%),絕大部分地區(qū)覆蓋率為2%～4%。結(jié)合各地民辦高校數(shù)量、民辦本科數(shù)量來看[12],整體趨勢成正比,覆蓋率高的省域其民辦高校數(shù)量、民辦本科高校數(shù)量也較多,如廣東、陜西、山東,反之較少,如寧夏、青海、內(nèi)蒙古。

圖2 省域政策覆蓋率、民辦高校數(shù)、民辦本科高校數(shù)折線圖

結(jié)合中國科教評價(jià)網(wǎng)發(fā)布的2021-2022民辦院校綜合競爭力百名榜來看[13],全國各省份中表現(xiàn)最優(yōu)的是河南、山東及廣東。截至2021年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),全國僅7所民辦高校擁有碩士學(xué)位授予點(diǎn),即吉林外國語大學(xué)(吉林)、黑龍江東方學(xué)院(黑龍江)、北京城市學(xué)院(北京)、西京學(xué)院(陜西)、三亞學(xué)院(海南)、河北傳媒學(xué)院(河北)以及寧夏理工學(xué)院(寧夏)。此外,部分民辦高校擁有碩士學(xué)位的聯(lián)合培養(yǎng)點(diǎn),如黃河科技學(xué)院(河南)、江西科技學(xué)院(江西)、浙江樹人大學(xué)(浙江)等。其中,吉林外國語大學(xué)與浙江樹人大學(xué)專業(yè)碩士點(diǎn)較多。結(jié)合我國2021 年省域GDP 排名來看[14],區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民辦高校發(fā)展情況有一定關(guān)聯(lián),表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省域民辦高校發(fā)展較慢,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省域民辦高校發(fā)展不一定領(lǐng)先,無直接因果關(guān)系。綜上,民辦高校整體發(fā)展實(shí)力較好的省域?yàn)閺V東、河南、陜西、浙江、山東等地。

各省域的政策內(nèi)容表明各地對民辦高校發(fā)展的關(guān)注重點(diǎn)及關(guān)注程度有所差異,本文以發(fā)展情況較好且各具特色的廣東、河南、浙江為代表進(jìn)行分析。第一,廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高,民辦高校數(shù)量最多,政策覆蓋率最高。廣東教育事業(yè)“十四五”規(guī)劃關(guān)注集中運(yùn)行機(jī)制以及教師發(fā)展,加快推進(jìn)營利性和非營利性民辦高校分類管理,并加強(qiáng)民辦教育地方立法及配套制度建設(shè)和政策引導(dǎo)。2022年4月,廣東省依據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施條例制定了具體實(shí)施辦法,對是否要求取得合理回報(bào)的兩種學(xué)校發(fā)布了差異化優(yōu)惠政策及扶持體系,為進(jìn)一步規(guī)范民辦高校發(fā)展做出進(jìn)步[15]。在教師發(fā)展方面,廣東以較大篇幅闡述了保障民辦教師社會(huì)保障、工資體系、在職發(fā)展等內(nèi)容?？v觀全國,各地有關(guān)教師發(fā)展的建設(shè)內(nèi)容寥寥,僅廣東與山西闡述較多。第二,河南民辦高校數(shù)量排在前列,且排名前一百名的高校數(shù)量最多,政策覆蓋率也較高,整體實(shí)力較強(qiáng)。河南省政策文本關(guān)注度較高的是運(yùn)行機(jī)制和黨的建設(shè),并積極推動(dòng)民辦教育有效監(jiān)管與規(guī)范管理。特別是以專門篇幅強(qiáng)調(diào)教育系統(tǒng)基層黨建,堅(jiān)持和完善高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制,推進(jìn)民辦高校黨委書記選派全覆蓋。河南省對于民辦高等教育的重視由來已久,黃河科技學(xué)院是我國第一所民辦高校,是全國民辦高校的學(xué)習(xí)典范,其創(chuàng)始人胡大白“十年找黨”,始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)黨的建設(shè),以黨促學(xué),打造了民辦高校黨的建設(shè)品牌。第三,浙江政策覆蓋率不高但獨(dú)具特色,辦學(xué)實(shí)力強(qiáng)。浙江省是我國經(jīng)濟(jì)和文化教育水平比較發(fā)達(dá)的地區(qū),它依托公立高等教育的雄厚基礎(chǔ)和實(shí)力,采取改制院校和創(chuàng)辦獨(dú)立學(xué)院的辦法,高起點(diǎn)創(chuàng)辦民辦高校,并不斷發(fā)展壯大[16]。浙江省民辦高等教育規(guī)劃中較為關(guān)注運(yùn)行機(jī)制,強(qiáng)調(diào)依法治校,支持與規(guī)范并舉。

整體上看,運(yùn)行機(jī)制是各地最為關(guān)注的重點(diǎn),其他的均有所涉及,而表現(xiàn)較好的幾個(gè)省域更能夠在容易忽視的地方抓重點(diǎn),如教師發(fā)展及黨的建設(shè),不僅對外部條件、涉外行為有規(guī)范和引導(dǎo),還注重民辦高校內(nèi)涵建設(shè)與發(fā)展。

2.政策內(nèi)容X 維度與政策工具Y 維度的二維分析

將政策節(jié)點(diǎn)與政策工具維度結(jié)合分析,發(fā)現(xiàn)“辦學(xué)條件”相關(guān)內(nèi)容主要運(yùn)用混合型政策工具和自愿型政策工具。通過發(fā)布信息來勸誡、引導(dǎo),如“加大經(jīng)費(fèi)投入”“改善辦學(xué)條件”,以及提供相關(guān)補(bǔ)貼政策,如“完善政府購買服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等政策制度”來鼓勵(lì)和支持民辦高等學(xué)校優(yōu)質(zhì)化辦學(xué)。同時(shí)還鼓勵(lì)致力于社會(huì)援助的自愿型組織為民辦高等教育提供社會(huì)支持?！斑\(yùn)行機(jī)制”相關(guān)內(nèi)容大多運(yùn)用強(qiáng)制型政策工具,使用“建立”“落實(shí)”“設(shè)置”“規(guī)范”等對民辦高校分類登記方案、治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)管辦法以及質(zhì)量評估提出明確指示,能夠?yàn)槊褶k高等教育規(guī)范發(fā)展兜底保障,最大程度保障辦學(xué)者及師生權(quán)益?！包h的建設(shè)”相關(guān)內(nèi)容主要運(yùn)用強(qiáng)制型政策工具和混合型政策工具。目前各地民辦高校黨建質(zhì)量參差,重視程度不一,政策工具也有所差異。部分地區(qū)要求民辦學(xué)校必須建立黨建工作激勵(lì)、考核機(jī)制,嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校黨建經(jīng)費(fèi)制度并提出具體的建設(shè)方案,而有的地區(qū)以“強(qiáng)化”“加強(qiáng)”等詞匯來引導(dǎo)民辦高校加強(qiáng)黨組織建設(shè)?！叭瞬排囵B(yǎng)”和“教師發(fā)展”總體而言內(nèi)容涉及較少,大多采用強(qiáng)制型和混合型政策工具,其中,人才培養(yǎng)的各個(gè)節(jié)點(diǎn)關(guān)注較為均勻,教師發(fā)展大多以強(qiáng)制型政策工具來保障基本權(quán)益,引導(dǎo)、鼓勵(lì)改善教師待遇和發(fā)展。這從側(cè)面反映了目前民辦高等教育的核心——人才培養(yǎng)和師資保障仍然需要國家以強(qiáng)制或引導(dǎo)手段來加強(qiáng)規(guī)范與保障。

3.政策工具Y 維度與省域Z 維度的交叉分析

將政策工具與省域維度結(jié)合分析,發(fā)現(xiàn)大致呈現(xiàn)以下三種分類:最多的是第一種,以強(qiáng)制型工具為主,其他類型工具為輔,代表地為廣東、貴州、陜西。通過大量的行政管制發(fā)布規(guī)則并要求服從,同時(shí)通過少量的直接提供來為民辦高校供給資金、物資及其他服務(wù),具有強(qiáng)制性,注重規(guī)則程序,但缺少靈活性。第二種是以混合型工具為主,其他類型工具為輔,代表地為河南、云南、浙江。政府通過一種較為溫和的工具向民辦高校傳遞信號,或通過信息發(fā)布與勸誡以提供信息并做出勸導(dǎo),或提供更直接的引導(dǎo)、補(bǔ)貼來推動(dòng)民辦高校健康發(fā)展。這既體現(xiàn)了政府的引導(dǎo)性又發(fā)揮了民辦高校的自主性,呈現(xiàn)向好的趨勢,但缺乏強(qiáng)制性和效率。第三種是強(qiáng)制型工具和混合型工具為主,自愿型工具為輔,代表地為廣西、上海、吉林。政府通過強(qiáng)制性的命令手段以及引導(dǎo)性的扶持政策來把控民辦高校的發(fā)展,使民辦高校在合規(guī)的道路上探索高質(zhì)量多元化發(fā)展路徑,同時(shí)積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)。妥善運(yùn)用多種政策工具,充分發(fā)揮政府提供物品及服務(wù)的能力,實(shí)現(xiàn)政策效力最大化。

4.省域民辦高等教育政策相關(guān)性及差異分析

依據(jù)我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地理位置相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)劃分東部、中部、西部地區(qū),通過省域政策文本的探索性分析,選擇皮爾遜相關(guān)系數(shù)計(jì)算省域政策之間的相關(guān)性,發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部省域民辦高等教育政策文本相關(guān)性較少且不明顯,可以推斷各省域民辦高等教育政策內(nèi)容與區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及地理無明顯相關(guān)性,區(qū)域性不強(qiáng),難以發(fā)揮區(qū)域一體化效應(yīng)。從全國范圍對各省域進(jìn)一步做聚類分析顯示,陜西、廣西、重慶、湖北、廣東等地政策相關(guān)性較強(qiáng)且對其他省域輻射性較強(qiáng),是其他省域政策的參考范本,也在一定程度上反映了這些地區(qū)的民辦高校辦學(xué)意愿及辦學(xué)水平相對較高。

四、民辦高等教育政策制定中存在的問題

(一)政策工具使用頻次及適配性不足

政策工具影響政策制定的科學(xué)性以及執(zhí)行效果,雖然整體上看三種類型的政策工具均有使用,但存在兩點(diǎn)問題。第一,從比例上來看使用不均衡,強(qiáng)制型政策工具使用頻率近45%,遠(yuǎn)高于另外兩種,自愿型工具不到2%。強(qiáng)制型政策工具的使用主要體現(xiàn)了規(guī)范前提下的分類支持,運(yùn)用大量的“不得”“嚴(yán)格”表述,通過“規(guī)制”來改變粗放發(fā)展的局面,但混合型、自愿型政策工具也起到重要作用,更鼓勵(lì)自主發(fā)展以及社會(huì)參與,需要進(jìn)一步加強(qiáng)使用。第二,從適配度來看,政策工具使用與政策內(nèi)容節(jié)點(diǎn)不完全適應(yīng),導(dǎo)致政策指導(dǎo)性不足且難以執(zhí)行。如關(guān)乎辦學(xué)條件、運(yùn)行機(jī)制、黨的建設(shè)等部分應(yīng)運(yùn)用強(qiáng)制型政策工具奠定基礎(chǔ),但現(xiàn)實(shí)更多的是混合型政策工具,尤其是在治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、黨建及教學(xué)等關(guān)鍵內(nèi)容部分使用“鼓勵(lì)”“引導(dǎo)”“優(yōu)化”等勸說型詞匯,表述上模糊、寬松,使得約束力較弱。

(二)政策內(nèi)容忽視內(nèi)涵建設(shè)

導(dǎo)向功能是公共政策首要任務(wù),包括對目標(biāo)群體行為和觀念的引導(dǎo)。研究結(jié)果表明政策內(nèi)容主要集聚于五個(gè)核心節(jié)點(diǎn),但從節(jié)點(diǎn)覆蓋率可以看出比例失衡,且子節(jié)點(diǎn)有差異。此外,政策內(nèi)容實(shí)質(zhì)上存在公辦民辦同質(zhì)化現(xiàn)象,未能挖掘民辦高校優(yōu)勢與特色,難以突破限制性難題。第一,核心節(jié)點(diǎn)比例失衡。運(yùn)行機(jī)制占政策內(nèi)容的1/3以上,黨的建設(shè)、辦學(xué)條件占1/10以上,人才培養(yǎng)和教師發(fā)展占比最小,低于1/10。民辦高校從招生、培養(yǎng)到就業(yè)的人才培養(yǎng)效果仍處于普通高等院校中下游,民辦高校教師團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象多,教師科研能力較弱、創(chuàng)新意識不足,難以支撐學(xué)校高質(zhì)量建設(shè)。分析歷年政策可發(fā)現(xiàn),規(guī)定和引導(dǎo)民辦高校合規(guī)辦學(xué)占據(jù)較大篇幅,開始出現(xiàn)從關(guān)注外延到內(nèi)涵建設(shè)的趨勢,體現(xiàn)了視角從辦學(xué)到育人的轉(zhuǎn)變。第二,辦學(xué)條件、運(yùn)行機(jī)制、教師發(fā)展等節(jié)點(diǎn)關(guān)注度差異大。如辦學(xué)條件維度,有關(guān)辦學(xué)準(zhǔn)入和補(bǔ)貼辦法的表述較多,而規(guī)定辦學(xué)基礎(chǔ)條件的較少;運(yùn)行機(jī)制表述模糊,具體到財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理、治理結(jié)構(gòu)表述少;教師發(fā)展內(nèi)容忽視教師權(quán)益,有關(guān)教師待遇和教師專業(yè)成長表述過少。政策中各節(jié)點(diǎn)內(nèi)容均為民辦高校發(fā)展不可回避的問題,應(yīng)予以更多關(guān)注。

(三)省域政策相關(guān)性弱,難以發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

第一,政策上存在省域互動(dòng),但未形成明顯集群。大部分省份之間政策存在關(guān)聯(lián),表現(xiàn)為一個(gè)省份與多個(gè)省份內(nèi)容相關(guān),但聚類分析結(jié)果表明各省域政策呈散點(diǎn)狀,無明顯相關(guān)性。表明部分省份民辦高等教育政策存在互相借鑒,但無確切依據(jù),單純學(xué)優(yōu)、學(xué)近。實(shí)際來看,目前各省域民辦高校交流少,形式有限,民辦高校實(shí)踐受政策指導(dǎo),相關(guān)內(nèi)容的缺失不利于開展省域互動(dòng)。第二,存在盲目借鑒,忽視區(qū)域特征。各地政策相關(guān)對象無明顯規(guī)律,呈無序狀態(tài)。聚類分析結(jié)果表明以陜西、廣西、重慶等地為聚集中心,其他省域由內(nèi)向外呈放射狀分布,內(nèi)蒙古、浙江等地獨(dú)立性較強(qiáng)。政策未能在學(xué)優(yōu)、學(xué)近的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加深互動(dòng),如依據(jù)地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)不同省域民辦高校學(xué)習(xí)、借鑒、交流。

五、討論與建議

(一)合理利用多元化政策工具,提升政策執(zhí)行效果

有效的政策集“強(qiáng)約束”與“有活力”為一體,要求合理利用強(qiáng)制型、混合型以及自愿型政策工具。根據(jù)民辦高校政策內(nèi)容節(jié)點(diǎn)選擇政策工具,既能夠保障民辦高校各利益主體的合法權(quán)益,又能夠在法律框架內(nèi)給予舉辦者極大的辦學(xué)自主權(quán),使得民辦高校能夠充分發(fā)揮組織優(yōu)勢,提升辦學(xué)效益?！皬?qiáng)約束”是指政策的內(nèi)容及政策的執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)更多地使用強(qiáng)制型政策工具。尤其是各地在推進(jìn)分類管理的過程中應(yīng)以更明晰、直接的政策供給來規(guī)范分類登記以及分類支持?！坝谢盍Α笔侵敢l(fā)揮民辦高校體制優(yōu)勢,應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用混合型和自愿型政策工具。民辦高等教育的制度優(yōu)勢在于機(jī)制靈活,其“個(gè)人化”的動(dòng)力機(jī)制、市場化的運(yùn)作機(jī)制以及簡約的管理體制使得效率更高、選擇更多、更公平[17],相對靈活寬松的政策環(huán)境能夠無限拓寬民辦高?？赡艿陌l(fā)展空間,因此應(yīng)發(fā)揮混合型、自愿型政策工具來給予民辦高校充分的施展空間。如具體辦學(xué)中賦予民辦高校辦學(xué)自主權(quán)、招生自主權(quán),鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入,允許境內(nèi)學(xué)校合作赴境外辦學(xué)等,規(guī)定正確政策導(dǎo)向的同時(shí)鼓勵(lì)民辦高校自主發(fā)展,不再附著于公辦模式。

(二)優(yōu)化政策支持,進(jìn)一步聚焦內(nèi)涵建設(shè)

第一,保障高水平的教育資源配置。首先,各地應(yīng)增加“辦學(xué)條件”相關(guān)政策篇幅,引導(dǎo)民辦高校加以提升。其次,政策需通過完善事關(guān)學(xué)生培養(yǎng)和教師發(fā)展的“人力條件”政策內(nèi)容,構(gòu)建質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制和支持人才培養(yǎng)模式改革以保障人才培養(yǎng)質(zhì)量。以新時(shí)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)需求為導(dǎo)向,構(gòu)建具有針對性、特色性的人才培養(yǎng)體系[18]。第二,要堅(jiān)持特色化發(fā)展。各地應(yīng)出臺相關(guān)細(xì)則,結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際,打造特色發(fā)展戰(zhàn)略。民辦高校趨同發(fā)展問題在于自身定位不明確,政策應(yīng)引導(dǎo)各?？茖W(xué)定位,各安其位,辦有特色、有內(nèi)涵的高校。首先,發(fā)揮民辦高校體制優(yōu)勢。政策應(yīng)鼓勵(lì)民辦高校在優(yōu)秀教師的聘請、培養(yǎng)以及學(xué)生的招收與管理上發(fā)揮自主性。其次,基于區(qū)域應(yīng)用型辦學(xué)定位打造特色,如地方政策可基于區(qū)域產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提出相關(guān)建議促成學(xué)科專業(yè)特色化,鼓勵(lì)政產(chǎn)學(xué)研企螺旋式人才培養(yǎng),推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作的創(chuàng)業(yè)教育[19],健全實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)體系以實(shí)現(xiàn)就業(yè)實(shí)踐特色化。此外,強(qiáng)化民辦高校使命意識,以高質(zhì)量辦學(xué)提升社會(huì)效益,彰顯服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平。

(三)強(qiáng)化政策互通互聯(lián),發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

省域間可開展民辦教育政策協(xié)同發(fā)展總體部署,進(jìn)一步促進(jìn)民辦高校教育資源的優(yōu)勢互補(bǔ)與共享發(fā)展。政策應(yīng)鼓勵(lì)各省橫向建立民辦高校協(xié)調(diào)治理機(jī)制,構(gòu)建多元主體交流平臺,促進(jìn)各省域辦學(xué)規(guī)范化、科學(xué)化,促進(jìn)政策舉措創(chuàng)新。一是進(jìn)一步發(fā)揮全國性交流組織的作用,如國家級非盈利社會(huì)組織中國民辦教育協(xié)會(huì),開展民辦教育各類教育培訓(xùn)、對外交流、編輯報(bào)刊、建言獻(xiàn)策等活動(dòng),促進(jìn)民辦高等教育質(zhì)量保障和辦學(xué)水平的提高。二是搭建區(qū)域性民辦高校發(fā)展交流平臺,如長三角民辦高校教學(xué)發(fā)展聯(lián)盟,通過開展學(xué)術(shù)年會(huì)、課題調(diào)研、教師培訓(xùn)、資源共建等業(yè)務(wù),建立和探索區(qū)域一體化發(fā)展路徑[20]。三是組建民辦高等教育利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò),如合作性質(zhì)的創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟、研究聯(lián)盟以及支持性質(zhì)的校友社區(qū)、基金會(huì)等組織,提供相關(guān)主體協(xié)同發(fā)展平臺,能夠在充分交流、學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上為政府政策提供科學(xué)咨詢,促進(jìn)政策創(chuàng)新[21]。四是推動(dòng)政府政策層面的省域互動(dòng)。目前民辦高等教育民間交流大于官方交流,能夠在一定程度上反哺政策、優(yōu)化政策的出臺。地方政策應(yīng)廣泛采納專家、主要利益相關(guān)者意見,利用民間交流的優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)政府層面的互動(dòng)。