中國生態(tài)文明制度體系建設進展與走向

楊林生 郭亞南 朱會義 謝高地 廖曉勇 葛全勝*

1 中國科學院地理與資源研究所 陸地表層格局與模擬院重點實驗室 北京 100101

2 中國科學院大學 資源與環(huán)境學院 北京 100049

生態(tài)文明建設是我國現(xiàn)階段中國特色社會主義建設的重要內(nèi)容，不僅關系到民生福祉、黨政使命，還關系到中華民族的永續(xù)發(fā)展。而制度建設則在生態(tài)文明建設中起到了關鍵性的保障作用。2014 年10 月20日，習近平總書記在十八屆四中全會第一次全體會議上強調(diào)，“只有實行最嚴格的制度、最嚴明的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”；2023年11月15日，習近平總書記在《求是》發(fā)表的《推進生態(tài)文明建設需要處理好幾個重大關系》文章中再次指出，“必須始終堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”。

生態(tài)文明制度泛指有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設的各種引導性、規(guī)范性、約束性規(guī)定和準則的總和，包括正式制度（原則、法律、規(guī)章、條例等） 和非正式制度（倫理、道德、習俗、慣例等）[1,2]。

十八大以前，我國曾制定了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律制度，2000 年，國務院還印發(fā)了《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，但受國家發(fā)展水平等多種因素限制，實施成效并不顯著，實踐中暴露了很多問題，如體系不完善、執(zhí)行效力不夠、部門之間缺乏協(xié)調(diào)性等[3-5]。因制度不完善，制度體系不健全，各級政府面對耕地占用、森林砍伐、生態(tài)破壞、大氣和水土污染等事件，往往采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治理方法，缺乏對生態(tài)環(huán)境保護問題的全局思考，致使各種生態(tài)環(huán)境問題不能得到切實有效解決，更談不上生態(tài)環(huán)境持續(xù)、大幅改善。

十八大以后，為徹底從根源上解決我國的環(huán)境問題，黨中央、國務院做出了“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略決策，將制度建設作為生態(tài)文明建設的重點，相繼出臺了《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）、《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），從總體目標、主要原則、基本理念、重點任務、制度保障等方面對生態(tài)文明體制改革進行全面安排，為此后一系列生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明制度體系構建的具體舉措，提供了全局性、綜合性和指導性的行動指南[6,7]，也驅動我國的生態(tài)文明建設從理論到實踐發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化。

當前，雖然我國生態(tài)環(huán)境正在逐漸轉好，但生態(tài)環(huán)境保護措施實施中結構性、根源性及趨勢性的壓力未得到根本緩解，生態(tài)文明仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵建設時期，深化生態(tài)文明體制改革、進一步補足生態(tài)文明建設制度體系、健全美麗中國建設保障體系已經(jīng)成為當前美麗中國生態(tài)文明建設的迫切任務。面向生態(tài)文明體制改革繼續(xù)深化的目標任務，本文重點梳理總結生態(tài)文明體制改革已經(jīng)取得的進展和代表性體制的創(chuàng)新發(fā)展，并以習近平總書記最新講話精神為依據(jù)，預判生態(tài)文明體制改革的未來走向。

1 生態(tài)文明制度體系建設的推進情況

生態(tài)文明的概念最早出現(xiàn)于2005年的中央人口資源環(huán)境工作座談會上，會議提出“完善促進生態(tài)建設的法律和政策體系，制定全國生態(tài)保護規(guī)劃，在全社會大力進行生態(tài)文明教育”。隨后，在2007年10月召開的黨的十七大報告中首次融入生態(tài)文明的理念，將“建設生態(tài)文明”作為全面建設小康社會的最后一個目標，要求“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、增長方式、消費模式?！钡?012年11月，黨的十八大報告中要求“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，生態(tài)文明建設因此被提升到前所未有的高度，并成為我國建設成為社會主義現(xiàn)代化強國的重要國家戰(zhàn)略之一。自此，生態(tài)文明視域下的制度建設進入體系化階段。

1.1 制度體系建設的推進過程歷經(jīng)了3個階段

總體而言，黨的十八大以來，我國生態(tài)文明制度體系建設經(jīng)歷了3個階段。

（1）制度體系建設醞釀期（2012—2015年）。該階段中，按照十八大的統(tǒng)一部署，中央財經(jīng)領導小組辦公室聯(lián)合國土資源部、環(huán)境保護部等部門，開展源頭防控、過程嚴管、后果追究等相關制度的調(diào)研，開始研究并起草生態(tài)文明體制改革總體方案。期間，相關部委積極貫徹十八大精神，在各自發(fā)布的文件中積極增加資源節(jié)約、污染防治和生態(tài)修復等內(nèi)容，國家發(fā)展和改革委員會與環(huán)境保護部還分別開展了生態(tài)文明試點創(chuàng)建工作。統(tǒng)計2012—2022年中央層面和部委層面生態(tài)文明相關的文件發(fā)布情況，結果顯示，2013—2014年，相關文件發(fā)布數(shù)量合計均在20份以上，略高于2012年（圖1）。

（2）制度體系建設快速推進期（2015—2018 年）。該階段開始的重要標志是《方案》和《意見》兩個綱領性文件的發(fā)布。2015年3月24日，中共中央政治局召開會議，審議通過《意見》。2015 年9 月11 日，中共中央政治局審議通過了《方案》?！斗桨浮泛汀兑庖姟钒l(fā)布后，相關部門圍繞這兩份文件，特別是《方案》中涉及到的8 項制度進行落實和細化。統(tǒng)計2012—2022年中央層面和部委層面生態(tài)文明相關的文件發(fā)布情況，結果顯示，2015—2017年，相關文件發(fā)布數(shù)量明顯多于2012—2014 年。其中2016 年最多，接近60份（圖1）。

（3）制度體系建設全面推行期（2018—2022 年）。該階段的顯著標志是國務院相關部委改革和大規(guī)模的示范區(qū)建設。2018年為適應新時代生態(tài)文明建設的需要，國務院對自然資源部和生態(tài)環(huán)境部進行了重新整合，自此生態(tài)環(huán)境管理體制基本理順，多頭管理的弊端得到清理。同期，部分制度的試點試驗進入尾聲，在總結制度試行經(jīng)驗后逐漸開始全國推行。截至2022年，生態(tài)環(huán)境部共公示命名了國家生態(tài)文明建設示范市縣6批470個、“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地6 批187 個。統(tǒng)計2012—2022 年中央層面和部委層面生態(tài)文明相關的文件發(fā)布情況，結果顯示，2019年后相關文件發(fā)布數(shù)量大幅增長，從2019年的不足20份上升到2022年的150份以上，其中關注區(qū)域性、綜合性生態(tài)環(huán)境保護問題如鄉(xiāng)村環(huán)境治理、長江和黃河等流域保護及青藏高原的生態(tài)保護等的相關文件明顯增加（圖1）。

1.2 制度體系建設已全面覆蓋生態(tài)環(huán)境及綠色發(fā)展領域

圖1 2012—2022年我國中央和部委層面生態(tài)文明相關的文件發(fā)布情況Figure 1 Publication of documents related to ecological civilization at central and ministerial levels in China from 2012 to 2022（a）不同領域發(fā)文；（b）不同層面發(fā)文(a) is in different fields; (b) is of different departments

統(tǒng)計2012年1月—2022年9月中共中央、國務院，以及中央有關部委出臺的生態(tài)文明體制改革相關政策文件，結果顯示，相關文件數(shù)量達550 余份。所發(fā)文件覆蓋生態(tài)文明體制改革的各個方面。按照生態(tài)文明涉及的領域，相關文件內(nèi)容可歸為4 類：綠色發(fā)展、環(huán)境治理、生態(tài)保護、綜合類①“綜合類”指推進意見、總體方案的頂層設計類文件及涉及多個方面的綜合性政策等。。從檢索到的文件來看，2012年1月—2022年9月的10年多時間內(nèi)，中央和國家有關部門頒布的生態(tài)文明制度相關文件綠色發(fā)展、環(huán)境治理、生態(tài)保護以及綜合類政策分別占33%、25%、24%和18%（圖2）。

1.3 制度體系建設以中央和多部委及時聯(lián)動為主要特點

圖2 我國中央及有關部委出臺的生態(tài)文明體制改革相關政策文件數(shù)量及占比統(tǒng)計圖Figure 2 Proportion of policy documents in various fields of ecological civilization system issued by central government and relevant departments in China

政策文件的統(tǒng)計結果顯示，生態(tài)文明制度文件多以中央層面文件②包括中共中央、國務院，及其辦公廳發(fā)布的文件，以及全國人大及其常務委員會發(fā)布的法律法規(guī)。和多部委聯(lián)合發(fā)布文件為主（圖3）。其中中央層面出臺制度約136 項（24.5%），涉及生態(tài)文明制度的各個方面，表明中央層面高度重視制度的總體設計。部委間的聯(lián)合發(fā)布文件總計158 件（28.5%），集中在綠色發(fā)展（39.9%） 和生態(tài)保護（31.6%）領域，涉及部委大多在5 個以上，體現(xiàn)了部門之間的協(xié)作和聯(lián)動性。其他為各部委落實中央部署戰(zhàn)略或任務而單獨發(fā)布的政策措施，如中央環(huán)保督察、環(huán)境污染監(jiān)管等為生態(tài)環(huán)境部負責，自然資源的調(diào)查及節(jié)約利用等屬自然資源部，而國家發(fā)展和改革委員會集中在協(xié)調(diào)推動生態(tài)文明改革、調(diào)控區(qū)域綠色發(fā)展和資源節(jié)約領域。

生態(tài)文明建設制度的制訂和實施依賴于完善的監(jiān)管體制，有效的中央機構是生態(tài)文明制度體系建設的有力保障。自2012年以來，圍繞生態(tài)文明制度體系的構建、運行，中央機構進行了2次較大調(diào)整：① 2018年，國家改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構，設立自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，隨著相關部門職責劃分，空間規(guī)劃、資源調(diào)查與利用、生態(tài)保護和環(huán)境治理等工作的具體監(jiān)管體制與權屬職責更為明確，也進一步提高了政策的執(zhí)行效率；② 2023年，以生態(tài)文明制度實施成效為依據(jù)，生態(tài)環(huán)境部做出增設生態(tài)環(huán)境保護督察協(xié)調(diào)局、撤銷京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局牌子等調(diào)整措施。順應時勢的中央機構調(diào)整也為生態(tài)文明制度的繼續(xù)深化改革提供了重要條件。

2 代表性生態(tài)文明制度的創(chuàng)新和發(fā)展

根據(jù)《方案》，生態(tài)文明制度體系具體包括8 項，分別為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、國土空間開發(fā)保護、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約、資源有償使用和生態(tài)補償、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究等制度。對比出臺的制度文件和對應的研究文獻，可以看出很多制度都是從無到有的創(chuàng)新，突出表現(xiàn)在自然資源產(chǎn)權、環(huán)境損害賠償、國家公園、生態(tài)保護紅線、生態(tài)補償及責任追究等制度（圖4）。大多數(shù)制度創(chuàng)新都經(jīng)過了“探索—試點試驗—總結推廣”的過程檢驗。

圖3 不同領域下我國生態(tài)文明相關政策文件的發(fā)文單位數(shù)量分布圖Figure3 Quantity of publishing departments of policy documents related to ecological civilization in various fields

自然資源產(chǎn)權的界定及規(guī)范化是生態(tài)文明制度體系改革及施行的重要前提之一。2013 年，黨中央在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中點明要“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度”，此后相關問題引起國內(nèi)外高度關注，特別是涉及相關利益方較多的土地、礦產(chǎn)的產(chǎn)權更迭問題，關注度更高。自然資源產(chǎn)權制度包括所有權和他物權（主要為權屬的交易）[8]。自然資源所有權的確定經(jīng)過試點探索，目前已基本完成水流、森林等自然資源的登記，已構建起一套行之有效的自然資源確權登記流程。但是，我國產(chǎn)權改革由于自然資源作為公共資源的內(nèi)在矛盾性，特別是政府財政資源的博弈及此前制度的延續(xù)，且缺少相關實證性研究[8-12]，因此自然資源產(chǎn)權制度的完全確立仍需一定時間。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是對損害主體環(huán)境負外部性的一種事后糾正，屬于懲罰性機制。2015 年以前，我國的環(huán)境損害賠償制度存在立法缺失、索賠不明、資金管理不全等問題，常引發(fā)“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”等困局[13]。2015年有關改革文件發(fā)布后，有關損害賠償?shù)恼唛_始被學者關注。目前，在經(jīng)過試點（2015—2017 年）、全國試行（2018—2020 年）后，全國已初步建立起責任明確、技術規(guī)范、賠償?shù)轿?、修復有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

國家公園、生態(tài)保護紅線是我國為加強生態(tài)系統(tǒng)空間管控而提出的重要制度，均屬于生態(tài)文明制度建設中的標志性創(chuàng)新制度。國家公園體制的目的是建立起以國家公園為主體自然保護地的生態(tài)保護體系，國家公園的概念在2013年《決定》中首次官方出現(xiàn)，此后相關文獻研究開始集中于對我國國家公園建設的獨立研究。經(jīng)過2015—2020年的國家公園試點，2021我國正式設立三江源、東北虎豹、大熊貓等第一批國家公園，基本確立分級統(tǒng)一管理機制、逐步完善相關法律并初步改善了社區(qū)民生（如三江源試點結合精準扶貧）[14-16]，形成了具有中國特色的國家公園體制。生態(tài)保護紅線是我國對空間環(huán)境從源頭上實施生態(tài)保護的一項重要制度創(chuàng)新，雖然2011年我國官方文件中首次提出，但在2013年的《決定》中重申后，相關研究才開始出現(xiàn)。目前，生態(tài)保護紅線不僅成為維護我國生態(tài)環(huán)境安全的底線，也成為促使環(huán)境改善可持續(xù)的關鍵措施，同時也是國土空間規(guī)劃實施的重要依據(jù)[17]。發(fā)展至今，我國的生態(tài)保護紅線范圍已基本劃定。

圖4 制度創(chuàng)新典型案例分析圖Figure 4 Analysis chart of typical cases of institutional innovation

生態(tài)補償機制以經(jīng)濟學中的外部性理論為主要理論基礎，提出受益方對受償人的生態(tài)外部性收益進行補償[18]，是平衡生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)濟性手段之一。因此，生態(tài)補償制度在我國開始時間較早，其研究也相對較多且受政策導向明顯[19]。我國在2013年以前雖然有相關的法律或條例涉及正外部性補助或重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付機制等，但在全國推廣建立生態(tài)補償機制仍始于2013 年的《決定》，2015 年的《方案》和《意見》則成為近年來我國生態(tài)補償機制的總綱和引領[20]。到目前為止，我國在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域及部分生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償制度已基本確立，基本形成了政府主導、企業(yè)和社會參與的生態(tài)補償模式，并在逐步探索并增加市場化運行模式。

責任追究制度特別是領導干部的終身責任追究制從源頭上遏制一些地方政府不科學政績觀，扭轉政府中存在淡化或喪失保護環(huán)境、過度開發(fā)利用資源的現(xiàn)象[21,22]，屬于生態(tài)文明建設制度的綜合維度。2013 年《決定》中提到要在全國建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究的制度，2014年針對貧困地區(qū)的領導干部考核中增加了生態(tài)環(huán)境一項，此后陸續(xù)出臺了有關黨政領導責任追究的內(nèi)容如離任審計、環(huán)保督察等制度。雖然我國政府關于責任追究制度的建立較為遲緩，但中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作的環(huán)境效應顯著[23,24]，揭露并減少了環(huán)保目標責任制及考核制流于形式、環(huán)保基礎設施落后、地方政府監(jiān)管不力等問題的出現(xiàn)，并成為我國環(huán)境保護治理的重要保障制度之一。

生態(tài)文明制度體系是由多個領域的不同制度交互形成，綠色發(fā)展、環(huán)境治理及生態(tài)保護的制度具有非獨立性，其相應的生態(tài)文明制度也嵌套融合，如生態(tài)文明責任追究制度貫穿于資源產(chǎn)權、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)保護紅線、生態(tài)補償?shù)戎贫?，生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境準入負面清單、績效考核等都屬于生態(tài)紅線中的配套保障制度，國家公園體制則需與生態(tài)紅線、資源產(chǎn)權、生態(tài)補償?shù)戎贫冗M行銜接。不同制度之間聯(lián)系緊密，相互支撐，旨在實現(xiàn)“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的生態(tài)環(huán)境問題解決方式，由8項體制改革制度組成的產(chǎn)權清晰、多元參與、激勵與約束并行、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，最終形成了具有中國特色的生態(tài)文明制度體系。

3 生態(tài)文明制度體系建設的未來走向

2023 年7 月在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記再次強調(diào)，“要加快構建生態(tài)文明體系，加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系”，并指出“要強化法治保障，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境、資源能源等領域相關法律制修訂，實施最嚴格的地上地下、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境治理制度，全面實行排污許可制，完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系，健全國土空間用途管制制度。要完善綠色低碳發(fā)展經(jīng)濟政策，強化財政支持、稅收政策支持、金融支持、價格政策支持。要推動有效市場和有為政府更好結合，將碳排放權、用能權、用水權、排污權等資源環(huán)境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子，支持出讓、轉讓、抵押、入股等市場交易行為，加快構建環(huán)保信用監(jiān)管體系，規(guī)范環(huán)境治理市場，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境服務業(yè)健康發(fā)展”。依據(jù)習近平總書記的講話精神，結合本文對生態(tài)文明制度體系的系統(tǒng)梳理，未來我國生態(tài)文明制度體系深化改革的走向主要包括以下4個方面。

3.1 將進一步強化法律法規(guī)保障

生態(tài)環(huán)境綜合性法律法規(guī)的建設及生態(tài)文明建設領域法律的修訂將進一步加強，以逐步消除各項法律法規(guī)之間的沖突；未來也將一并協(xié)調(diào)我國各項環(huán)境法律法規(guī)與國際公約、國際法之間的內(nèi)容，建立符合國際通則的生態(tài)環(huán)境法，以助力全球環(huán)境治理；生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)也將更加明確，保證可用法律規(guī)范各級政府的生態(tài)保護行為。

3.2 將進一步強化制度間的高效協(xié)同

基于現(xiàn)有的制度基礎，制度間的高效協(xié)同將會從綜合制度體系、管理方式及區(qū)域系統(tǒng)性3 個方向進行展開。排污許可制、自然資源資產(chǎn)管理制度體系和國土空間用途管制制度等綜合性制度體系逐步完善；現(xiàn)有生態(tài)建設和環(huán)境治理組織方式進一步完善，未來會更加深化區(qū)域協(xié)同，強調(diào)全國一盤棋整體布局和系統(tǒng)集成，提高治理效率；山上山下、地上地下，以及流域上中下游的生態(tài)系統(tǒng)保護和修復政策的系統(tǒng)制訂，流域生態(tài)系統(tǒng)山水林田湖草沙的一體化保護和修復、區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控和減排都將協(xié)同推動，并共同構建生態(tài)監(jiān)管平臺體系。

3.3 將全面完善綠色低碳發(fā)展經(jīng)濟政策，健全生態(tài)文明建設的投入機制和參與機制

新時代美麗中國的建設將從國家投入為主的發(fā)展方式轉換為以政府為主導、全社會參與，在資金投入進一步擴大、各級政府支出責任劃分清晰的同時，系統(tǒng)總結和推廣浙江、福建等生態(tài)文明試驗區(qū)的系列經(jīng)驗，包括集體林權改革、綠色金融、碳排放交易、生態(tài)補償、生態(tài)旅游、地理標志產(chǎn)品等生態(tài)資產(chǎn)價值實現(xiàn)成果，并將繼續(xù)鼓勵地區(qū)政府統(tǒng)配多渠道、多層級、多領域資金，以帶動更多社會資本主動參與到生態(tài)建設和環(huán)境治理中，建立生態(tài)建設和環(huán)境治理市場化建設、運營、管理的有效模式。

3.4 將加強美麗中國生態(tài)文明制度的評估和研究

系統(tǒng)完整制度體系的建立是一個長期過程，生態(tài)文明制度的頂層設計和框架體系確立后，需要通過機構改革和政策制定等方式，使整個國家的基本性經(jīng)濟、社會和生態(tài)管理體制具備生態(tài)文明思想的表征[25]，全地區(qū)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構以及全社會的生產(chǎn)生活方式等都產(chǎn)生實質(zhì)性的改變。要實現(xiàn)這個轉變，需要基于不同區(qū)域的發(fā)展情況，圍繞生態(tài)文明制度改革進展難點及需求，繼續(xù)推進不同學科交叉融通的綜合性研究，未來政府可能將更加深入推進美麗中國數(shù)字化治理體系的技術研發(fā)，并加強生態(tài)文明制度建設成效的評估，以系統(tǒng)性、全面性發(fā)揮生態(tài)文明建設政策工具的巨大效力。