海洋公共管理知識體系及其國民學(xué)校教育的實(shí)施策略

馬仁鋒 孫靜怡 朱閩兒 姜露露 王江

摘 要：海洋公共管理對權(quán)衡海洋資源可持續(xù)利用、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及海洋環(huán)境保護(hù)等具有重要意義。本文梳理了海洋公共管理體系的實(shí)踐演進(jìn)歷史，在解析概念與構(gòu)成、概述研究動向及熱點(diǎn)、構(gòu)建學(xué)科樹的基礎(chǔ)上，明確中小學(xué)教育階段習(xí)得海洋公共管理知識的要求，提出海洋公共管理教育應(yīng)涉及國內(nèi)與國際尺度、理解海洋公共管理知識對于國民日常生活的重要性，進(jìn)而形成適應(yīng)不同階段的分層海洋公共管理知識與教育實(shí)踐體系，以真實(shí)案件進(jìn)行教學(xué)設(shè)計(jì)解析海洋公共管理知識傳授的階段性差異，以期為引導(dǎo)中小學(xué)實(shí)施海洋公共管理知識教育，為海洋“善治”大環(huán)境做出學(xué)校海洋教育貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：海洋權(quán)益；海洋教育；海洋公共管理；案例教學(xué)設(shè)計(jì)

中圖分類號：G633.55? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：1005-5207（2024）02-0003-07

中國是海陸兼?zhèn)涞陌l(fā)展中國家，海洋問題事關(guān)國家根本利益，科學(xué)、有序的海洋公共管理事關(guān)國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的推進(jìn)。黨的二十大報(bào)告明確提出海洋強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，即“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”［1］，在海洋意識覺醒的背景下，在邁向海洋強(qiáng)國的過程中，理應(yīng)與之匹配的中國海洋公共管理行政機(jī)構(gòu)和對外統(tǒng)一的規(guī)則體系并不足夠完善。現(xiàn)有研究大多停留在學(xué)術(shù)層面對海洋公共管理組織體系進(jìn)行闡述［2-4］，或立足于管理學(xué)視角對海洋活動進(jìn)行規(guī)范化調(diào)控［5-6］，較少為海洋公共管理人才的現(xiàn)實(shí)培養(yǎng)模式提供支持，與海洋教育之間的知識獲取途徑存在隔閡。長期以來，學(xué)校教育在海洋公共管理知識方面較為欠缺，社會教育尚未形成系統(tǒng)的海洋教育體系，海洋公共管理人才的培養(yǎng)遠(yuǎn)不能滿足海洋事業(yè)發(fā)展的需要［7］。自2010年來，中國周邊海洋主權(quán)爭端愈演愈烈，開始制約周邊各地區(qū)的和平穩(wěn)定。為了從教育視角樹立全社會“海洋共同體”理念，發(fā)動全社會共同維護(hù)海洋權(quán)益、保護(hù)海洋資源環(huán)境、加強(qiáng)海洋生態(tài)安全建設(shè)［8］，海洋公共管理的知識體系以及學(xué)校教育實(shí)現(xiàn)途徑亟需闡明。

一、海洋公共管理的實(shí)踐演進(jìn)

廣義上講，海洋管理是統(tǒng)稱，海洋管理體制的變革是在國際博弈、海上污染和海洋交通事故等公共性問題的催化下產(chǎn)生的。中國海洋管理體制從中華人民共和國成立時期到如今經(jīng)歷了六次歷史變革，圍繞綜合管理與行業(yè)管理的相互關(guān)系，基本實(shí)現(xiàn)了由分散型海洋管理到綜合協(xié)調(diào)型海洋管理體制的轉(zhuǎn)變［9］，公共性逐漸增強(qiáng)。根據(jù)不同時期海洋管理體制的特點(diǎn)，表1將其分為四個階段。2018年，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺，使改革開放以來強(qiáng)化海洋綜合管理的改革思路被弱化，中央政府機(jī)構(gòu)的改革解決了以往多頭管理、陸海分割等弊端，但也存在改革理論脫離沿海地方實(shí)際的問題。沿海縣市區(qū)按照中央政府的政策大方向?qū)Ｑ蠊芾頇C(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡整合，而遼寧、山東等地的政府機(jī)構(gòu)在近兩輪海洋管理體制改革中出現(xiàn)了編制的分配失衡、政府內(nèi)部海洋管理專業(yè)人員缺失，進(jìn)而導(dǎo)致底層單元的海洋公共事務(wù)管理陷入了上層機(jī)構(gòu)改革遺存盲區(qū)。在“三定”規(guī)定范圍內(nèi)，其余部門與自然資源部如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)構(gòu)成行之有效的合作機(jī)制，以共同維護(hù)國家海洋權(quán)益，是進(jìn)一步完善海洋公共管理制度的關(guān)鍵性問題。

二、海洋公共管理的概念內(nèi)核與學(xué)科樹

1. 海洋公共管理的淵源與構(gòu)成

海洋公共管理是指一種結(jié)合公共管理理論的，由政府、非政府組織、公眾等多元主體，為保持海洋生態(tài)平衡、維護(hù)海洋權(quán)益、解決海洋資源與空間開發(fā)利用的各種矛盾和問題對海洋公共事務(wù)進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)控制活動［12］。海洋公共管理概念構(gòu)成（圖1）更加強(qiáng)調(diào)管理過程中的“公共性”，其中管理主體多元化，以政府機(jī)關(guān)為主體，更多非政府組織、公眾共同參與；客體公共化，直接面向涉?；顒拥膮⑴c者并最終指向海洋，在參與者行為產(chǎn)生公共性負(fù)向外部效應(yīng)時進(jìn)行干預(yù)，對于資源保護(hù)與可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋產(chǎn)業(yè)升級、海洋安全和防災(zāi)減災(zāi)以及海洋地緣戰(zhàn)略和國際合作等多個方面具有重要意義。在陸海統(tǒng)籌大背景下，非政府組織與公眾群體自身存在涉海行為，但又因其公共屬性能夠影響涉海行為的管制，導(dǎo)致海洋公共管理主體與客體出現(xiàn)重合。因此，構(gòu)建科學(xué)的海洋公共管理體系有其必要性，合理有序的體系必然聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管監(jiān)測以及政策法規(guī)三體系共同構(gòu)建。

2. 海洋公共管理的學(xué)術(shù)研究與動向

現(xiàn)代海洋戰(zhàn)略地位日益突出，對海洋公共管理的理論與方法研究提出了更高要求。以“marine public management”為主題詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)全面涉及海洋公共管理的文獻(xiàn)偏少，不足以支撐該領(lǐng)域研究動向分析。因此，為擴(kuò)大文獻(xiàn)搜索范圍，以“海洋管理（marine management）”為主題詞分別搜索中國知網(wǎng)（CNKI）、Web of Science（WOS）數(shù)據(jù)庫刊發(fā)的海洋管理文獻(xiàn)，利用CiteSpace軟件聚類海洋管理研究關(guān)鍵詞得到圖2與圖3。

對CNKI數(shù)據(jù)庫收錄的文章進(jìn)行分析（圖2），可將海洋管理研究涉及熱點(diǎn)劃分為對誰進(jìn)行管理、怎樣進(jìn)行管理以及由誰進(jìn)行管理三個維度。①以海洋管理面向的生命形態(tài)可將管理對象劃分為物和人。物主要涉及海洋自然屬性，探討的是海洋本身基底性質(zhì)話題，如由生物群落與環(huán)境等海洋自然要素為對象的海洋生態(tài)系統(tǒng)管理［13-14］，探討了物質(zhì)范疇上的海洋自我調(diào)控機(jī)制；也有較多研究以海洋上人和人的活動為話題，展開了海洋主權(quán)等政治權(quán)益和海洋產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)權(quán)益的管理討論［15-16］。②怎樣進(jìn)行管理的話題主要涉及海洋管理的政策及舉措，如厘清頂層海洋空間規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制、應(yīng)急管理等現(xiàn)代陸海統(tǒng)籌視角下海洋管理要求及舉措［17-18］。③由誰進(jìn)行管理是以海洋管理主體為話題，包括從總體上闡明海洋管理機(jī)制及管理機(jī)構(gòu)的歷史演進(jìn)特點(diǎn)［4，19］，也有以高等教育階段的海洋管理人才WOS數(shù)據(jù)庫論文分析結(jié)果（圖3）顯示，國外海洋管理的相關(guān)研究熱點(diǎn)已經(jīng)圍繞海洋生態(tài)形成了較強(qiáng)的內(nèi)在邏輯。研究大多以生物多樣性為起點(diǎn)，探討包括大西洋鱈魚、浮游植物、珊瑚礁等海洋生物群落屬性及其棲息地存在的生境問題［20-21］，針對有關(guān)問題在政策層面進(jìn)行休禁漁、海洋保護(hù)區(qū)等生態(tài)管理政策的探討，以維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論海洋治理及其產(chǎn)業(yè)問題［22］。

綜上，國內(nèi)外海洋管理的研究話題有所區(qū)別。國內(nèi)目前有關(guān)海洋管理的研究熱點(diǎn)涉及范圍較廣，圍繞海洋管理的核心問題，即對誰進(jìn)行管理、怎樣進(jìn)行管理以及由誰進(jìn)行管理對海洋管理模式創(chuàng)新進(jìn)行探索；西方學(xué)界相關(guān)研究具有更強(qiáng)的針對性和邏輯性，將海洋生態(tài)作為海洋管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在探討其內(nèi)在機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行海洋可持續(xù)的政策研究。

3. 海洋公共管理知識體系的學(xué)科樹

在上述研究熱點(diǎn)導(dǎo)向下構(gòu)建海洋公共管理的學(xué)科樹，為連接基礎(chǔ)教育與高等教育培養(yǎng)海洋公共管理人才提供導(dǎo)向。海洋公共管理是公共管理學(xué)的組成部分，隸屬于管理學(xué)學(xué)科門類，但由于海洋的特殊性，海洋公共管理知識構(gòu)建在遵循傳統(tǒng)公共管理學(xué)的學(xué)科邏輯基礎(chǔ)上，更加突出海洋特色，與海洋科學(xué)、大氣科學(xué)等自然學(xué)科關(guān)系更加緊密。綜合海洋公共管理教育涉及學(xué)科，結(jié)合教育部《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄》，梳理海洋公共管理的學(xué)科淵源，提出由法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、理學(xué)、工學(xué)和農(nóng)學(xué)五個學(xué)科門類的八個一級核心學(xué)科組成的海洋公共管理知識學(xué)科樹，涉及海洋資源、海洋環(huán)境、海洋科技以及海洋經(jīng)濟(jì)四個領(lǐng)域（圖4），涉及學(xué)科范圍廣、綜合性強(qiáng)。以典型學(xué)科為例探究其與海洋公共管理的內(nèi)在邏輯關(guān)系：理學(xué)學(xué)科分支下的海洋科學(xué)研究海洋自然現(xiàn)象、基本性質(zhì)和規(guī)律等知識內(nèi)容，為構(gòu)建以知識為基礎(chǔ)的海洋公共管理整體思維做好鋪墊；法學(xué)下設(shè)的環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)為海洋環(huán)境與海洋資源的管理提供法律依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

三、中小學(xué)教育中的海洋公共管理教育

1. 不同學(xué)段相關(guān)科目學(xué)習(xí)海洋公共管理知識的要求

結(jié)合現(xiàn)階段教育實(shí)況，構(gòu)建中國中小學(xué)教育的海洋公共管理知識學(xué)習(xí)基本要求（表2）。義務(wù)教育階段，依據(jù)中國教育部2022年頒布的《義務(wù)教育課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)（2022年版）》，綜合道德與法治、科學(xué)、地理及歷史等多門科目［23］，初步形成了適應(yīng)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的海洋公共管理教育知識體系；高中階段參照中國教育部頒布的《普通高中課程方案及課程標(biāo)準(zhǔn)（2017年版2020年修訂）》，統(tǒng)籌地理、思想政治及歷史科目，并與人教版、湘教版、滬教版、魯教版相關(guān)必修、選擇性必修以及選修教材結(jié)合，指出高中階段的海洋公共管理教育內(nèi)容源自地理學(xué)的自然地理、人文地理以及地理信息科學(xué)，政治學(xué)的海洋權(quán)益和外交政策，歷史學(xué)的中國史和世界史等方面?，F(xiàn)階段而言，中國國家海洋權(quán)益由相關(guān)行政部門按非連續(xù)或一致性邊界管轄，尚未形成連續(xù)權(quán)責(zé)面直至海疆，基礎(chǔ)教育階段各科目涉及的海洋公共管理知識理應(yīng)考慮如何與國家權(quán)力空間的覆蓋范圍相對應(yīng)。

中小學(xué)階段是學(xué)生發(fā)展的關(guān)鍵階段，而小學(xué)階段以認(rèn)識海洋的自然屬性特征為主；初中階段以海洋的自然屬性為主體內(nèi)容，加入部分社會人文內(nèi)容，開始引導(dǎo)學(xué)生了解人與海洋的協(xié)調(diào)共生；高中階段進(jìn)一步深化海洋認(rèn)識，樹立人海協(xié)調(diào)以及可持續(xù)發(fā)展的海洋觀念，繼而拓展3S技術(shù)應(yīng)用于海洋方面的認(rèn)知?？v觀基礎(chǔ)教育階段可發(fā)現(xiàn)，海洋權(quán)益以及海洋環(huán)境教育貫徹始終，一方面，小學(xué)階段潛移默化帶領(lǐng)學(xué)生理解海洋主權(quán)等海洋政治權(quán)益的自然科學(xué)基礎(chǔ)概念，而中學(xué)階段在樹立海洋領(lǐng)土意識的基礎(chǔ)上逐步增加有關(guān)海洋經(jīng)濟(jì)權(quán)益的知識內(nèi)容；另一方面，小學(xué)階段涉及海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)認(rèn)知，初步構(gòu)建學(xué)生的海洋意識，中學(xué)階段的海洋環(huán)境從人類活動的角度出發(fā)，深入探討海洋環(huán)境發(fā)生變化的內(nèi)在機(jī)制。中小學(xué)教育階段的海洋公共管理教育的內(nèi)在邏輯是從海洋的自然屬性出發(fā)，延伸拓展到海洋的人文社會屬性層面，要求逐步提高和細(xì)化。

2. 不同學(xué)段習(xí)得海洋公共管理知識的可能途徑

基礎(chǔ)教育階段的海洋公共管理知識主要來源于課堂，主要獲取方式為課堂教學(xué)。小學(xué)階段以游戲及活動等方式將海洋基礎(chǔ)知識寓教于樂，激發(fā)學(xué)生對海洋的興趣；初中階段以教師講授為主，將海洋知識融入地理、道法、歷史以及科學(xué)等科目，促進(jìn)科目融合，選擇恰當(dāng)主題開展海洋研學(xué)項(xiàng)目，在實(shí)踐中深化相關(guān)概念認(rèn)知；高中階段緊扣課程標(biāo)準(zhǔn)，通過探究學(xué)習(xí)海水運(yùn)動等原理知識，以問題為導(dǎo)向?qū)⒄n堂交給學(xué)生，重點(diǎn)訓(xùn)練學(xué)生的地理核心素養(yǎng)在海洋領(lǐng)域的應(yīng)用。

分析基礎(chǔ)教育對海洋公共管理相關(guān)要求以及知識獲取方式可知，現(xiàn)階段的教育內(nèi)容及形式與大眾實(shí)際生活需求存在隔閡，未建立系統(tǒng)、便捷的海洋信息獲取通道。如海洋行政法規(guī)定海域使用證等一系列許可證件的申請對象為普通自然人或組織機(jī)構(gòu)，相關(guān)人群需要向政府部門提出行政審批請求，如何提交許可證件申請以及與政府機(jī)構(gòu)交流成為關(guān)鍵問題。因此，就基礎(chǔ)教育不同階段學(xué)生的心理特征，結(jié)合地理課程標(biāo)準(zhǔn)提出的各階段基線要求，進(jìn)而梳理分階段的海洋公共管理知識獲取途徑（表3）。

3. 不同學(xué)段有關(guān)海洋公共管理事件的授課案例

由于各年齡階段的學(xué)生認(rèn)知水平和思維能力存在差異，且海洋公共管理的授課目標(biāo)、要求也各有不同（表4）。針對不同特點(diǎn)和需求，海洋公共管理問題的教育采用不同的方法和教學(xué)材料。小學(xué)階段，注重通過易于理解和互動的案例引發(fā)學(xué)生關(guān)心和保護(hù)海洋的意識，對海洋權(quán)益有所認(rèn)識；初中階段，學(xué)生開始接觸較為復(fù)雜的海權(quán)與領(lǐng)土爭端等海洋公共管理問題，涉及相對復(fù)雜的國際協(xié)定和相關(guān)法律、規(guī)章制度；高中階段，學(xué)生的認(rèn)知水平能夠理解更多原理性知識，建立批判性思維和理性分析問題的思維方式。以瑞士籍郵輪在尼日利亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)為另一艘船加油從而引發(fā)的船舶登臨和扣留為案例，該案件屬于典型的國際海洋權(quán)益事件，以此案例進(jìn)行分學(xué)段教學(xué)設(shè)計(jì)，其內(nèi)核同時涉及國際海洋法糾紛、涉海刑事法糾紛、涉海行政法糾紛以及涉海商事法糾紛，與國際海洋公共管理密切相關(guān)。以此為授課內(nèi)容組織教學(xué)案例，總結(jié)并闡述基礎(chǔ)教育學(xué)段的海洋公共管理知識傳授達(dá)成目標(biāo)的階段性差異，梳理相關(guān)的課標(biāo)要求，進(jìn)而指出不足之處。

案件經(jīng)過［24］：2018年1月，瑞士籍油輪“San Patre Pio”在尼日利亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)為其他船舶加油而被扣留并啟動刑事程序，涉嫌罪名“未經(jīng)合法授權(quán)或適當(dāng)許可合謀分派和處理石油產(chǎn)品及船上石油產(chǎn)品”，兩國就該罪名是否成立意見相左。在外交層面溝通未果后，瑞士在國際海洋法庭對尼日利亞提起臨時措施申請，要求立即釋放船只，法庭嚴(yán)格遵循《聯(lián)合國海洋法公約》《法庭規(guī)約》《法庭規(guī)則》《法庭案件準(zhǔn)備和提交指南》及諸多相關(guān)先例等處理瑞士的臨時措施申請，但尼日利亞對裁定結(jié)果未予執(zhí)行，直至兩國達(dá)成《諒解備忘錄》后“S輪”才得以離開尼日利亞海域，事件共歷時1 418日（圖5）。

四、結(jié)語

作為國民素養(yǎng)的核心部分，海洋公共管理與國民日常生活高度融合，涉及水產(chǎn)品運(yùn)輸、海洋貿(mào)易出口以及郵輪旅游等方面。而現(xiàn)有海洋公共管理大多圍繞國際、國內(nèi)府際間的大事件管理，如國家引領(lǐng)加強(qiáng)領(lǐng)土維權(quán)、央地政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋資源開發(fā)策略、政府為主強(qiáng)化海洋執(zhí)法監(jiān)管等“法理”類權(quán)威和指令性措施，鮮有基于國民視角的日常生活、社會福利等海洋公共管理知識普及。在海洋公共管理由“法理”走向“善治”的過程中，應(yīng)確保國民實(shí)際生活需求的滿足。教育是培育海洋公共管理人才的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)“善治”的重要基石，在現(xiàn)有基礎(chǔ)教育體系中融入海洋公共管理相關(guān)理念，向青少年普及日常生活中所需要的海洋公共管理知識，宣講海洋權(quán)益等海洋公共管理內(nèi)核，對創(chuàng)造海洋“善治”大環(huán)境進(jìn)而實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國具有重要意義。

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