新型舉國體制建設(shè)中如何借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗
——美國創(chuàng)新網(wǎng)絡政策案例研究*

李 寅 虞溫和

一、研究背景

新型舉國體制是我國當前滿足國家發(fā)展迫切需要、整合社會資源、實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)突破的重要途徑。黨的十八屆五中全會提出要“發(fā)揮市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制優(yōu)勢”，黨的十九屆四中全會指出要“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”，黨的二十大報告進一步指出“完善黨中央對科技工作統(tǒng)一領(lǐng)導的體制，健全新型舉國體制”。黨中央對新型舉國體制的重視，使得政策界和學術(shù)界對新型舉國體制在我國新時期創(chuàng)新政策中的中心地位迅速凝聚了共識。①封凱棟、陳俊廷：《新型舉國體制下的政府與市場關(guān)系：共識與機制探索》，《學術(shù)研究》2023 年第12 期。然而，健全完善新型舉國體制的道路仍然任重道遠，尤其在新型舉國體制的制度設(shè)計與實施上仍有諸多需要闡明之處。

新型舉國體制的制度設(shè)計與實施難點在于“新型”，即從過去的發(fā)展經(jīng)驗中，我們較難找到適合的參照物。舊的舉國體制在過去常常被等同于資源配置的某種計劃體制，以我國計劃經(jīng)濟時代“兩彈一星”“胰島素”“萬噸水壓機”，國外的“曼哈頓計劃”“阿波羅計劃”等重大工程為典型代表。這些重大工程通常以清楚單一的目標、明確承擔責任的個人或組織、不受經(jīng)濟成本約束的資源管理方式為特征，因而被認為適合于任務導向的技術(shù)攻關(guān)。但是，新型舉國體制強調(diào)在市場經(jīng)濟條件下進行重大技術(shù)突破，潛在經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)價值往往是重要的資源配置標準。那么，在市場經(jīng)濟條件下通過新型舉國體制實現(xiàn)技術(shù)突破與產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否有成功先例呢？

事實上，如何在技術(shù)前沿廣泛動員全社會力量、有效利用分散在政產(chǎn)學研各部門的科技資源展開持續(xù)技術(shù)創(chuàng)新，推動戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是所有工業(yè)化國家都面臨的問題。在發(fā)達國家中，廣泛存著政府以重大任務為載體、在市場經(jīng)濟條件下廣泛整合動員科技資源的制度，其表現(xiàn)形式在過去數(shù)十年中也經(jīng)歷了變化和演進。其中，為應對國際競爭，美國政府自20 世紀80 年代以來對如何在技術(shù)前沿推動核心技術(shù)與產(chǎn)業(yè)突破做出了一系列嘗試，并逐步形成了以創(chuàng)新網(wǎng)絡建設(shè)為核心的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策。這種以創(chuàng)新網(wǎng)絡為依托，由聯(lián)邦政府設(shè)定關(guān)鍵技術(shù)和經(jīng)濟目標，通過公共和私人部門共同投入科研人力、資源、基礎(chǔ)設(shè)施來開展技術(shù)研究、開發(fā)、轉(zhuǎn)化的體制，構(gòu)成了美國當前技術(shù)創(chuàng)新體系中政府與社會合作的主要形式。美國試圖通過聯(lián)合政府與市場的力量來重整制造業(yè)的經(jīng)驗教訓，值得我國在進一步健全完善新型舉國體制的政策設(shè)計中借鑒利用。

接下來，本文將通過對技術(shù)創(chuàng)新理論中創(chuàng)新的基本問題和創(chuàng)新型企業(yè)理論進行延伸，構(gòu)建一個理論框架，對美國創(chuàng)新網(wǎng)絡政策的三個典型案例展開分析，闡明以任務導向、跨界網(wǎng)絡、資源引導為特征的新型舉國體制如何推動創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、滿足國家重大需要。最后，本文進一步討論了發(fā)達國家技術(shù)創(chuàng)新體系中政府與市場合作關(guān)系對我國的借鑒價值和主要啟示。

二、理論探索：從創(chuàng)新的基本問題到新型舉國體制

技術(shù)創(chuàng)新的基本問題是如何克服創(chuàng)新過程中的不確定性、集體性和積累性。創(chuàng)新過程存在不確定性，因為創(chuàng)新者在創(chuàng)造一件市場上從未有過的商品，必然要面對技術(shù)的不確定性（即技術(shù)上可能無法實現(xiàn)）、市場的不確定性（即消費者可能不愿意購買）、競爭的不確定性（即競爭者可能搶先推出相同產(chǎn)品）。創(chuàng)新過程是集體性的，因為現(xiàn)代工業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)與研發(fā)建立在分工的基礎(chǔ)上，技術(shù)創(chuàng)新需要參與分工的主體將分散的知識集合在一起共同解決問題。創(chuàng)新過程是積累性的，因為技術(shù)進步是建立在大量生產(chǎn)與研發(fā)經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上，沒有相關(guān)的產(chǎn)業(yè)與技術(shù)積累，創(chuàng)新者很難從無到有創(chuàng)造新產(chǎn)品和新技術(shù)。①Mary O’Sullivan, “The Innovative Enterprise and Corporate Governance”, Cambridge Journal of Economics, vol.24,no.4, 2000.

拉佐尼克等人提出的創(chuàng)新型企業(yè)理論，總結(jié)了發(fā)達國家創(chuàng)新發(fā)展的大量歷史案例，認為能夠克服技術(shù)創(chuàng)新基本問題的企業(yè)一般具備三點特征。一是戰(zhàn)略控制，即有能力的企業(yè)領(lǐng)導者在與企業(yè)利益保持一致的前提下主導企業(yè)內(nèi)部資源配置，實施創(chuàng)新投資戰(zhàn)略，克服創(chuàng)新的不確定性。二是組織整合，即企業(yè)通過合理的薪酬激勵與人力資本投入展開組織動員，在縱向上整合管理層、工程師、技術(shù)工人等不同科層員工的努力方向，在橫向上整合不同功能部門的能力與經(jīng)驗，以實現(xiàn)創(chuàng)新的集體性。三是融資承諾，即企業(yè)通過利用留存收益、銀行貸款、風險投資等融資渠道，將耐心資本投入技術(shù)學習與創(chuàng)新活動中，忍受長時間的低回報甚至無回報，直到創(chuàng)新取得成果。這三個特征也被稱為“創(chuàng)新企業(yè)的社會條件”。②[美]威廉·拉佐尼克、李寅、吳紀遠：《創(chuàng)新型企業(yè)與可持續(xù)繁榮》，《演化與創(chuàng)新經(jīng)濟學評論》2019 年第2期；William Lazonick, “Sustainable Prosperity in the New Economy? Business Organization and High-tech Employment in the United States”, Upjohn Institute for Employment Research, 2009.

創(chuàng)新過程中的不確定性、集體性和積累性不僅是企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中需要面對的挑戰(zhàn)，也是一個國家在面臨重大技術(shù)難題并尋求創(chuàng)新突破時亟待解決的問題，因而新型舉國體制也必然需要具備戰(zhàn)略性、組織性、長期性等特征。但新型舉國體制所要解決的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)與一般企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動存在較大區(qū)別。這些區(qū)別體現(xiàn)在：一方面，關(guān)鍵核心技術(shù)的技術(shù)難度和組織復雜性都超出了單個創(chuàng)新主體的知識儲備和創(chuàng)新能力，需要多個主體的協(xié)同合作；另一方面，企業(yè)內(nèi)部可以通過組織動員配置資源，但新型舉國體制不僅需要以高度組織化的方式動員資源，還需要引入市場機制，引導資源在企業(yè)、政府、研究部門之間流動，從而促進創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)品的市場化。因此，本文在“創(chuàng)新企業(yè)的社會條件”的基礎(chǔ)上進一步拓展與修改，從理論上推演出新型舉國體制應具備的三大特征（圖1）。

圖1 新型舉國體制的分析框架

一是任務導向。面對關(guān)鍵核心技術(shù)的不確定性、技術(shù)難度和組織復雜性，新型舉國體制應由國家設(shè)立的、任務導向的獨立機構(gòu)領(lǐng)導，以完成重大任務為導向，對資源進行戰(zhàn)略性配置。這是因為創(chuàng)新資源分布在分散的產(chǎn)學研等主體中，各主體面對不同的激勵機制，而創(chuàng)新是一個長期過程，領(lǐng)導者需要在資源配置中超越市場機制，以自身的穩(wěn)定性和戰(zhàn)略性將各主體的激勵機制聚焦在創(chuàng)新任務的長期目標上。

二是跨界網(wǎng)絡。創(chuàng)新的集體性要求新型舉國體制通過構(gòu)建網(wǎng)絡整合分散在產(chǎn)學研等不同類型組織內(nèi)的創(chuàng)新能力，打破組織邊界，為共同的創(chuàng)新目標提供支持。如果創(chuàng)新組織間完全依賴市場協(xié)調(diào)，創(chuàng)新知識受交易的短期性和組織邊界帶來的信息不對稱影響就難以有效流動；在現(xiàn)實中各類創(chuàng)新組織的邊界不可能完全被打破，將它們整合為過于龐大的組織也會帶來無法克服的管理難題。因此，新型舉國體制必須建立跨界網(wǎng)絡，在橫向上推進多元創(chuàng)新主體長期穩(wěn)定的協(xié)同合作，促進知識流動和能力整合，在縱向上由領(lǐng)導機構(gòu)引導網(wǎng)絡中各主體的戰(zhàn)略目標整合到國家重大需求上。

三是資源引導。創(chuàng)新的積累性要求在創(chuàng)新活動的整個生命周期中穩(wěn)定持續(xù)地投入資源。不同于企業(yè)內(nèi)部的創(chuàng)新投入僅需以產(chǎn)品為目標，新型舉國體制需要同時動員技術(shù)的生產(chǎn)者和使用者，以形成一個能夠自我循環(huán)的技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，才能實現(xiàn)對技術(shù)發(fā)展的持續(xù)投入。因此，新型舉國體制不僅需要政府投入公共資金，還需要引導下游產(chǎn)業(yè)資本進入創(chuàng)新鏈的上游，促進對新技術(shù)的供需匹配，創(chuàng)造創(chuàng)新技術(shù)的市場，從而保持技術(shù)創(chuàng)新活動的連續(xù)性。

技術(shù)創(chuàng)新的新型舉國體制應具有任務導向、跨界網(wǎng)絡、資源引導三大特征，這是本文從理論中得出的推論。國內(nèi)學者在對新型舉國體制的討論中也有類似的表述。例如，關(guān)于新型舉國體制的任務導向，路風和何鵬宇指出“完成重大任務是目標，采取新型舉國體制是手段”，①路風、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務的歷史經(jīng)驗及啟示》，《管理世界》2021 年第7 期。梁正認為舉國體制是“以國家意志支配科技活動過程和方向”；②梁正：《新型舉國體制驅(qū)動國家尖端核心技術(shù)的實踐與思考》，《國家治理》2020 年第47 期。關(guān)于跨界網(wǎng)絡，雷麗芳等人提出“舉國的核心是強調(diào)對一國優(yōu)勢科技資源的整合”，③雷麗芳、潛偉、呂科偉：《科技舉國體制的內(nèi)涵與模式》，《科學學研究》2020 年第11 期。樊春良則提倡“促進政產(chǎn)學研深度合作”；④樊春良：《科技舉國體制的歷史演變與未來發(fā)展趨勢》，《國家治理》2020 年第42 期。關(guān)于資源引導，李哲等提出舉國體制應“從行政配置資源為主轉(zhuǎn)向市場配置資源為主，從產(chǎn)品導向轉(zhuǎn)向商品導向，從注重目標到目標效益并重”，⑤李哲、蘇楠：《社會主義市場經(jīng)濟條件下科技創(chuàng)新的新型舉國體制研究》，《中國科技論壇》2014 年第2 期。眭紀剛則建議“實現(xiàn)有效市場和有為政府有機結(jié)合”。⑥眭紀剛：《新型舉國體制中的政府與市場》，《人民論壇·學術(shù)前沿》2023 年第1 期。封凱棟和陳俊廷通過對美國創(chuàng)新組織和國家項目的考察，總結(jié)出了新型舉國體制特征應具有政治責任與重大戰(zhàn)略、跨部門動員與整合、導引市場機制三大特征，與本文的推論有較多相似之處（封凱棟、陳俊廷，2023）。這些表述與本文的假說相吻合，體現(xiàn)了學界對舉國體制應有形態(tài)的共識，但本文的理論推導基于技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)過程，提供了一個相對完整的框架，為進一步結(jié)合經(jīng)驗與歷史的實證分析提供了線索。

三、案例研究：美國創(chuàng)新體系三個典型案例

盡管美國通常被視為市場主導的、位于技術(shù)前沿的發(fā)達經(jīng)濟體，但大量科技政策研究表明，美國政府在組織研發(fā)活動、引導技術(shù)創(chuàng)新方面可能比世界上任何其他政府都更成功。①封凱棟、李君然、付震宇：《隱藏的發(fā)展型國家藏在哪里?——對二戰(zhàn)后美國創(chuàng)新政策演進及特征的評述》，《公共行政評論》2017 年第6 期；李寅：《重塑技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢？——美國半導體產(chǎn)業(yè)政策回歸的歷史邏輯》，《文化縱橫》2021 年第4 期。因此，美國雖然沒有明確地自稱為某種舉國體制，但其創(chuàng)新政策的實踐為本文提供了理解發(fā)達國家在技術(shù)創(chuàng)新體系中如何聯(lián)合政府與市場力量的典型案例。美國的技術(shù)創(chuàng)新政策自二戰(zhàn)后經(jīng)歷了三個階段：建設(shè)基礎(chǔ)科研能力（1950—1960 年代）、推動技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)建設(shè)（1970—1980 年代）、技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡（1980 年代末至今）。美國1980 年代末興起的創(chuàng)新網(wǎng)絡政策體現(xiàn)了政策制定者從傳統(tǒng)的線性科學技術(shù)觀向復雜交互迭代的網(wǎng)絡型技術(shù)創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)變，并塑造了美國當代的國家創(chuàng)新系統(tǒng)。本文選取美國制造業(yè)拓展伙伴計劃（MEP）（1988—）、國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡（NNMI）（2012—）、美國國家半導體技術(shù)中心（NSTC）（2023—）等創(chuàng)新網(wǎng)絡政策項目作為典型案例，探討美國創(chuàng)新政策如何動員全社會力量解決重大問題的經(jīng)驗與啟示。

（一）美國制造業(yè)拓展伙伴計劃

“制造業(yè)拓展伙伴計劃”（Manufacturing Extension Partnership，MEP）是美國商務部下屬的國家標準與技術(shù)研究所（NIST）推出的重要國家項目之一，也是美國最早出現(xiàn)的創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡。該計劃旨在為中小型制造企業(yè)提供定制服務，以改進生產(chǎn)流程、升級技術(shù)能力、推動產(chǎn)品創(chuàng)新，從而提升中小制造企業(yè)競爭力。該計劃使得MEP 中心與美國各級政府、大學和企業(yè)等組織緊密協(xié)作，形成一個擁有51 個MEP 中心、近450 個MEP 服務點的全國性合作網(wǎng)絡。②National Institute of Standard and Technology, “About NIST MEP”, August 15, 2022.盡管MEP 并不是一個尋求技術(shù)突破的創(chuàng)新政策，但作為美國以創(chuàng)新網(wǎng)絡應對制造業(yè)重大挑戰(zhàn)的政策原型，它具有重要的典型意義，對其展開討論有助于理解美國當前政策與體制的由來。

任務導向。MEP 源于1980 年代面對日本德國等國家在制造行業(yè)崛起的競爭壓力，美國政府對二戰(zhàn)以來秉持的“線性模式”產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策進行反思，進一步強調(diào)任務導向的科研活動。1988 年出臺的《綜合貿(mào)易和競爭力法案》首次提出聯(lián)邦政府的技術(shù)商業(yè)推廣職責，③王海燕、梁洪力、張寒：《美國制造拓展伙伴計劃的新動向及其對我國創(chuàng)新方法工作的啟示》，《中國軟科學》2015 年第1 期。決定設(shè)立MEP 計劃，由聯(lián)邦政府提供相應支持，NIST 主持聯(lián)合美國各聯(lián)邦部局、州及地方政府、國家實驗室和地方研究機構(gòu)在全國范圍建立區(qū)域性中小制造業(yè)技術(shù)服務與轉(zhuǎn)移中心。④汪琦、鐘昌標：《美國中小制造業(yè)創(chuàng)新政策體系構(gòu)建、運作機制及其啟示》，《經(jīng)濟社會體制比較》2018 年第1 期。MEP 擁有非常明確的政治使命，由NIST 直接領(lǐng)導并規(guī)定了具體的任務，即提高美國制造業(yè)的生產(chǎn)力和技術(shù)性能，確保美國制造業(yè)的韌性，在創(chuàng)新競爭力上引領(lǐng)全球。⑤National Institute of Standard and Technology, “MEP ADVISORY BOARD Annual Report 2022”, May 15, 2023.MEP 的關(guān)鍵任務導向在于幫助扶持美國成熟型中小制造業(yè)企業(yè)，幫助它們識別和使用先進制造技術(shù)，不局限于某個產(chǎn)業(yè)，而側(cè)重于對先進前沿成果提供商業(yè)化的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和支持服務。⑥中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院：《美國制造創(chuàng)新研究院解讀》，北京：電子工業(yè)出版社，2018 年，第39 頁。

跨界網(wǎng)絡。通過遍布美國各州的MEP 中心，MEP 構(gòu)建了一個全國性技術(shù)合作網(wǎng)絡。在宏觀層面，這個網(wǎng)絡通過每個MEP 中心功能平臺的縱向延伸與區(qū)際MEP 中心的橫向空間互動關(guān)聯(lián)形成了一個縱橫自動拓展的全國性技術(shù)創(chuàng)新服務網(wǎng)絡（汪琦、鐘昌標，2018）。在機構(gòu)層面，MEP 的合作網(wǎng)絡參與者囊括了政府、聯(lián)邦實驗室、高校、企業(yè)、行業(yè)組織等相關(guān)主體。其中，擁有先進制造技術(shù)的科技型企業(yè)以及國家標準技術(shù)研究院、聯(lián)邦實驗室、地方性高校等科研機構(gòu)是技術(shù)轉(zhuǎn)讓的主體。MEP 中心發(fā)揮橋梁的中樞作用，將創(chuàng)新技術(shù)擴散給行業(yè)協(xié)會和廣大中小制造企業(yè)。在微觀層面，MEP 中心的工作人員具有較強的多樣性，主要由政府人員、科研專家、技術(shù)與管理專家等組成。多樣化的人員和機構(gòu)以及遍布全國的合作網(wǎng)絡使得MEP 能夠整合、動員美國的全社會資源支持中小企業(yè)創(chuàng)新。

資源引導。MEP 是一項同時利用公共資源和私有資源的國家計劃，⑦馬麗儀、陶秋燕、賀俊、李英俠：《美國“制造業(yè)拓展合作伙伴計劃”的經(jīng)驗及啟示》，《科技導報》2020 年第4 期。各個區(qū)域中心采取公私合營模式（PPP）運營，以聯(lián)邦政府資金、地方政府資金、客戶繳費作為重要的融資來源。聯(lián)邦政府、州政府、地方政府對MEP 進行撥款，企業(yè)和私人被帶動投資，從而引導資金進入中小企業(yè)以及為其服務的區(qū)域中心、大學和技術(shù)服務商。①John F. Sargent Jr., The Manufacturing Extension Partnership Program, Washington D.C.: Congressional Research Service, 2018, p.10.同時，公共資金的注入也使得中小企業(yè)能夠負擔得起中心提供的服務（中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，2018，第43 頁）。2017 年1 月頒布《美國競爭力與創(chuàng)新法案》確定了1 ∶1的永久性成本分攤比例，即中心運營的50%成本由聯(lián)邦撥款，余額由州、地方政府，私人實體以及客戶費用資助。②2017 年1 月頒布《美國競爭力與創(chuàng)新法案》之前，NIST 被聯(lián)邦授權(quán)可以在前三年為MEP 中心提供不超過50%的運營成本，第四年不超過40%，第五年及以后不超過1/3。自2018 年起，聯(lián)邦政府每年投入穩(wěn)定在1.4 億美元左右。聯(lián)邦政府相對穩(wěn)定的投入有效帶動了其他主體投資的積極性，2022 年數(shù)據(jù)顯示，MEP 帶動了64 億美元的新客戶投資，每投入1 美元的聯(lián)邦投資就能增加40.5 美元的新客戶投資。③National Institute of Standard and Technology, “About NIST MEP”, August 15, 2022.

從實施效果看，根據(jù)2022 財政年度調(diào)查最新數(shù)據(jù)，MEP 幫助制造商實現(xiàn)了188 億美元的新銷售額收入，節(jié)約了25 億美元成本，并創(chuàng)造近12 萬個美國制造業(yè)就業(yè)崗位。自1988 年以來，MEP 已與超過14 萬家制造商合作，帶來了1444 億美元的新銷售額和287 億美元的成本節(jié)約，并幫助創(chuàng)造和保留了150 多萬個就業(yè)崗位。④National Institute of Standard and Technology, “MEP ADVISORY BOARD Annual Report 2022”, May 15, 2023.

（二）美國國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡

“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡”（National Network for Manufacturing Innovation，NNMI）是2012 年由美國奧巴馬政府發(fā)起的一項制造業(yè)創(chuàng)新計劃，旨在通過建立創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，重振并提升美國制造業(yè)的全球競爭力。2016 年該網(wǎng)絡更名為“制造美國”（Manufacturing USA），它是與德國的《工業(yè)4.0》、我國的《中國制造2025》類似的國家級制造業(yè)戰(zhàn)略。截至2023 年8 月，美國已經(jīng)順利建成了16 個制造創(chuàng)新研究所（Institutes for Manufacturing Innovation，IMI），主要投資部門為美國國防部（9 所）、能源部（6 所）和商務部（1 所），致力于在各個前沿關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)突破、加快美國先進制造能力發(fā)展。

任務導向。2008 年金融危機后，在制造業(yè)衰退的背景下，美國政府打出了重振制造業(yè)的口號。2011 年6 月美國總統(tǒng)科技顧問委員會（PCAST）向國會提交了《確保美國在先進制造業(yè)的領(lǐng)導地位》的報告，建議成立先進制造伙伴計劃（AMP），識別工業(yè)界、學術(shù)界和政府間的合作機會，激發(fā)先進制造業(yè)的創(chuàng)新潛力。2012 年3 月，奧巴馬政府宣布投資10 億元設(shè)立國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡。7 月，先進制造伙伴指導小組發(fā)布《抓住國內(nèi)先進制造業(yè)競爭優(yōu)勢》（AMP1.0）。2014 年10 月發(fā)布的《加速美國先進制造業(yè)發(fā)展》（AMP2.0）報告細化了具體方案。2014 年底國會通過《美國制造業(yè)及創(chuàng)新的復興法案》（RAMI），授權(quán)NIST 成立國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡，正式將NNMI 以法案形式確定下來，使其成為在全國范圍內(nèi)建設(shè)的技術(shù)服務支撐網(wǎng)絡。⑤沈梓鑫、江飛濤：《美國產(chǎn)業(yè)政策的真相：史透視、理論探討與現(xiàn)實追蹤》，《經(jīng)濟社會體制比較》2019 年第6 期。2016 年2 月，美國總統(tǒng)行政辦公室、國家科學和技術(shù)委員會、先進制造國家項目辦公室（AMNPO）聯(lián)合提交了首份《國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡計劃戰(zhàn)略規(guī)劃》。規(guī)劃提出NNMI是推進以科技創(chuàng)新為核心的結(jié)構(gòu)性改革的重要環(huán)節(jié)，必須依靠政府填補國家技術(shù)創(chuàng)新體系的空白，特別是彌補研發(fā)活動和技術(shù)創(chuàng)新應用市場的鴻溝，在國家層面上加強對創(chuàng)新機構(gòu)和資源的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，實現(xiàn)公私資源協(xié)同創(chuàng)新。規(guī)劃明確了NNMI 的任務是保持美國在先進制造領(lǐng)域的領(lǐng)導地位，使命在于鏈接人才、構(gòu)想和技術(shù)，解決先進制造產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，增強產(chǎn)業(yè)競爭力，促進經(jīng)濟增長，鞏固國家安全。⑥丁明磊、陳寶明：《美國國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡戰(zhàn)略規(guī)劃分析與啟示》，《全球科技經(jīng)濟瞭望》2016 年第4 期。NNMI 將構(gòu)建若干制造創(chuàng)新研究所（IMI）為節(jié)點，聚焦于應用型研究，鏈接“政產(chǎn)學研”，建立創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。⑦中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，2018 年，第32 頁。

跨界網(wǎng)絡。延續(xù)MEP 的做法，NNMI 既建立了全國性的網(wǎng)絡布局，又保證了美國政府的領(lǐng)導地位。2011 年12 月，國家科技委員會倡議成立AMNPO，直接匯報給總統(tǒng)行政辦公室，旨在完成總統(tǒng)科技顧問委員會（PCAST）提出的聯(lián)邦相關(guān)各部門在先進制造業(yè)領(lǐng)域通力合作的任務。作為一個國家級的制造創(chuàng)新網(wǎng)絡，NNMI 由商務部下屬的 AMNPO 直接領(lǐng)導，在項目上AMNPO 既向商務部匯報，也可以直接向總統(tǒng)行政辦公室匯報。NNMI 網(wǎng)絡還定位于MEP 網(wǎng)絡的互補，硬性要求與MEP 計劃對接，直接把MEP 與研究所特定技術(shù)領(lǐng)域相關(guān)的中小制造業(yè)成員納入NNMI 的技術(shù)網(wǎng)絡和創(chuàng)新鏈中。①Manufacturing USA, “REPORT TO CONGRESS FY 2021”, August, 2022.在機構(gòu)層面，NNMI 的核心內(nèi)容在于組建地方性制造創(chuàng)新研究所（IMI），由制造企業(yè)、高校、研究機構(gòu)和政府部門等多方位主體共同合作形成。鑒于其使命，IMI 還積極與一些已存在的國家項目緊密互動，如美國國家科學基金（NSF）的先進技術(shù)教育項目，強調(diào)社區(qū)學院對先進制造業(yè)的教育和培訓。②[美]威廉姆·邦維利安、彼得·辛格：《先進制造：美國的新創(chuàng)新政策》，沈開艷等譯，上海：上海社會科學院出版社，2019 年，第214 頁。

資源引導。在建立地方性制造創(chuàng)新研究所（IMI）的過程中，NNMI 通過國家經(jīng)費支持的階段性調(diào)整，逐步引導市場資源進入創(chuàng)新過程。IMI 啟動創(chuàng)建初期突出聯(lián)邦政府的主導作用，由聯(lián)邦政府提供主要的資金支持，資助額度一般為0.7—1.2 億美元，時間為5—7 年。同時，企業(yè)、高校和地方政府也需要提供至少同等金額的配套資金（威廉姆·邦維利安等，2019，第201 頁）。目前16 個研究所的初始聯(lián)邦資金總額約為12 億美元，由非聯(lián)邦機構(gòu)合作伙伴提供24 億美元匹配資金，總計達到36 億美元。③Congressional Research Service, “Manufacturing USA: Advanced Manufacturing Institutes and Network”, October 3,2022.但根據(jù)IMI 的長期財務計劃安排，政府只在項目啟動階段進行大額投資，一旦項目進入常規(guī)化運營后，政府就減少資金資助，努力通過構(gòu)建良好的區(qū)域創(chuàng)新體系促進更多私人創(chuàng)業(yè)資金進入創(chuàng)新領(lǐng)域。聯(lián)邦資助的支出規(guī)劃根據(jù) IMI 特點而異，但基本是在研究所建成2—3 年后逐年減少投入，最終要求IMI 能夠在財政上自負盈虧自行發(fā)展，不再依賴政府財政支持。除公共資金外，IMI 的自主資金來源非常多樣化，如會員費、付費服務、合同科研、研究資助、知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和捐贈等。④中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，2018 年，第33 頁。

從實施效果看，NNMI 每年為經(jīng)濟貢獻超過2.3 萬億美元，提供超過1200 萬個高薪工作崗位，支撐了美國私營部門的研發(fā)，成為創(chuàng)新技術(shù)突破的關(guān)鍵來源。數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年，研究所涵蓋了2320 個會員組織，63%是制造企業(yè)，其中的72%是中小型制造商，成為美國供應鏈的重要組成部分。⑤Manufacturing USA, “Highlights Report 2022”, October, 2022.在新技術(shù)突破方面，IMI 在2021 年支持了708 個重大應用研發(fā)（RD）項目，涉及先進制造技術(shù)、供應鏈和生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展等多個領(lǐng)域。⑥Manufacturing USA, “REPORT TO CONGRESS FY 2021”, August, 2022.

（三）美國國家半導體技術(shù)中心

隨著半導體芯片成為中美科技博弈的焦點，美國國會于2022 年通過《芯片與科學法案》（CHIPS and Science Act），芯片法案既標志著美國產(chǎn)業(yè)政策的正式回歸，也將半導體產(chǎn)業(yè)置于美國當前產(chǎn)業(yè)政策的核心位置。該法案計劃總投資2800 億美元，其中520 億美元用于直接投資和補貼美國本土的芯片制造，其余資金則主要用于科學研究與技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域。該法案A 部分芯片條款授權(quán)5 年內(nèi)向商務部提供500 億美元芯片基金，其中110 億美元專項研發(fā)資金將用于建立國家半導體技術(shù)中心（National Semiconductor Technology Center，NSTC)。NSTC 的定位是跨部門、跨行業(yè)整合美國半導體行業(yè)力量，通過公私合作開展先進半導體全棧創(chuàng)新研發(fā)，共同設(shè)計和制造未來芯片原型，投資新技術(shù)跨越“死亡之谷”，并廣泛提供勞動力培訓發(fā)展機會，最終實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新到經(jīng)濟增長的轉(zhuǎn)化。⑦寫作時，美國國家半導體技術(shù)中心尚未完全建設(shè)完成，因此本文分析主要依據(jù)美國政府的相關(guān)法案和規(guī)劃文件。

任務導向。芯片法案出臺的背景之一是美國芯片制造業(yè)持續(xù)衰落，所占全球市場份額從1990 年的38%下降到2019 年的12%。芯片法案的主要任務是恢復美國半導體產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先地位。在芯片法案的諸多條款中，NSTC 是美國繼1987 年成立的半導體制造技術(shù)聯(lián)盟（SEMATECH）之后最大的半導體產(chǎn)業(yè)政策載體。SEMATECH 被廣泛認為在美日半導體產(chǎn)業(yè)競爭中對美國半導體設(shè)備裝備工業(yè)的復蘇起到了重要作用，但目前來看，SEMATECH 規(guī)模較小，初始投資僅為5 億美元，且只著眼于短期技術(shù)瓶頸問題。相比之下，NTSC 預算高達110 億美元，被規(guī)劃為一個長期機構(gòu)，協(xié)調(diào)內(nèi)容更為廣泛。①王花蕾：《總統(tǒng)科技顧問委員會〈振興半導體生態(tài)系統(tǒng)〉報告評析》，《高科技與產(chǎn)業(yè)化》2022 年第11 期。NSTC 的主要任務是推動半導體技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，并在各種先進芯片的基礎(chǔ)上培育新興產(chǎn)業(yè)，其在研發(fā)上要解決的不只是單一技術(shù)問題，還需要綜合應對半導體研發(fā)生態(tài)系統(tǒng)最緊迫的挑戰(zhàn)和機遇，重點解決學科交叉問題。②National Institute of Standard and Technology, “Research and Development Program”, August 15, 2022.在此基礎(chǔ)上，NSTC 的使命是成為整個半導體生態(tài)系統(tǒng)研究和工程的核心，促進顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，從而支持美國在未來產(chǎn)業(yè)競爭中獲得領(lǐng)導地位。③National Institute of Standard and Technology, “The National Semiconductor Technology Center Update to the Community”, November 16, 2022.根據(jù)美國商務部征求的公開意見和負責實施芯片法案的CHIPS 研發(fā)辦公室在2023 年4 月公布的《國家半導體技術(shù)中心的愿景和戰(zhàn)略》，④CHIPS Research and Development Office, “A Vision and Strategy for The National Semiconductor Technology Center”,April 25, 2023.NSTC 在促進半導體新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化主要起兩方面作用：一是承擔基礎(chǔ)設(shè)施作用，將NSTC 建設(shè)成集結(jié)人才、知識、投資、設(shè)備和工具的一個或多個中心，與國家先進封裝制造計劃（NAPMP）合作形成企業(yè)和學術(shù)界共享的國家研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，共同解決“后摩爾時代”突破半導體器件性能瓶頸的新材料、架構(gòu)、工藝、設(shè)備和應用等尖端技術(shù)研究，⑤National Institute of Standard and Technology, “Incentives, Infrastructure, and Research and Development Needs to Support a Strong Domestic Semiconductor Industry”, August, 2022.實現(xiàn)創(chuàng)新技術(shù)從實驗室到工廠的過渡。二是聚焦概念驗證階段的技術(shù)創(chuàng)新，降低開發(fā)半導體技術(shù)從概念到市場的成本與時間，通過為研發(fā)界提供最先進的能力、設(shè)計和制造專業(yè)知識、制造流程、數(shù)字產(chǎn)品和研究機會，以發(fā)現(xiàn)驗證從材料到組件再到系統(tǒng)級原型的概念。這有助于將前沿技術(shù)在資本支持下去風險化，為技術(shù)的研發(fā)和商業(yè)化之間架起橋梁，以便產(chǎn)業(yè)資本能迅速利用技術(shù)原型進入規(guī)模生產(chǎn)的市場化階段。

跨界網(wǎng)絡。NSTC 的設(shè)計延續(xù)了美國網(wǎng)絡型創(chuàng)新政策建設(shè)的模式，即由聯(lián)邦政府領(lǐng)導的、輻射全國的創(chuàng)新網(wǎng)絡。NSTC 計劃為美國半導體生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建一個敏捷靈活的技術(shù)中心網(wǎng)絡，包括一個總部設(shè)施和由若干附屬技術(shù)中心組成的綜合設(shè)施網(wǎng)絡，這些技術(shù)中心的地理位置分散，廣泛利用全國的區(qū)域?qū)I(yè)知識和資產(chǎn)。NSTC 將作為平臺匯聚政府、國家實驗室、工業(yè)界、客戶、供應商、教育機構(gòu)、企業(yè)家、勞動力代表和投資者，整合社會資源，共同解決半導體生態(tài)系統(tǒng)面臨的問題。根據(jù)《國家半導體技術(shù)中心的愿景和戰(zhàn)略》提出的NSTC 治理結(jié)構(gòu)，其領(lǐng)導機構(gòu)為美國商務部CHIPS 研發(fā)辦公室，確保聯(lián)邦政府對NSTC 的全面領(lǐng)導。然而，為了與中國競爭，美國還在NSTC 的建設(shè)中首次采取全政府模式（Whole-of-Government Approach）與其他國家項目建立互補合作關(guān)系，進一步整合全美資源，確保芯片法案以外的微電子項目能夠與之有效協(xié)調(diào)。美國商務部正在與國防部（DOD）、國家科學基金會（NSF）、能源部（DOE）和其他機構(gòu)進行協(xié)調(diào)計劃和未來投資，以創(chuàng)建一個高度連接的“網(wǎng)絡中的網(wǎng)絡”（network of networks）支持國家微電子創(chuàng)新戰(zhàn)略，并積極尋求建立機構(gòu)間協(xié)議和制定政策，以減少未來NSTC 與聯(lián)邦資助的研發(fā)機構(gòu)合作可能遇到的障礙。⑥CHIPS Research and Development Office, 2023.2023 年8 月9 日，商務部長、國防部長、能源部部長和國家科學基金會主任發(fā)布聯(lián)合聲明，正式宣布將NSTC 建立為一個公私合作的聯(lián)合體。⑦National Institute of Standard and Technology, “Joint Statement on the National Semiconductor Technology Center(NSTC)”, August 9, 2023.

資源引導。美國商務部指出2022 年芯片法案為NSTC 提供的資金應被視為種子資本。⑧The U.S. Department of Commerce, “A Strategy for The Chips for America Fund”, September 6, 2022.隨著長期發(fā)展，NSTC 將成為推動半導體和微電子創(chuàng)新的重要力量，并得到企業(yè)、大學、投資者和各級政府機構(gòu)的實質(zhì)性財政和項目支持?！秶野雽w技術(shù)中心的愿景和戰(zhàn)略》強調(diào)芯片法案呼吁NSTC 與私營部門建立一個投資基金，支持初創(chuàng)企業(yè)和產(chǎn)學研合作，吸引大量私人資本，滿足美國半導體生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)新商業(yè)化需求。①CHIPS Research and Development Office, 2023.在此背景下，拜登政府于2023 年2 月28 日推出了第一個CHIPS for America 融資機會，為制造前沿、當代和成熟節(jié)點半導體的商業(yè)設(shè)施的建設(shè)項目提供資金申請。NIST 主任洛卡西奧（Laurie E. Locascio）明確指出，“資金決策將是有針對性和戰(zhàn)略性的，以催化私營部門投資，并最大限度地發(fā)揮每筆公共支出的影響?！雹贜ational Institute of Standard and Technology, “Biden-Harris Administration Launches First CHIPS for America Funding Opportunity”, February 28, 2023.這意味著資金將根據(jù)戰(zhàn)略性目標進行分配。6 月23 日，該融資機會擴大到半導體供應鏈上的材料和制造設(shè)備項目，其資本投資需要至少達到3 億美元。③National Institute of Standard and Technology, “Notice of Funding Opportunity: Commercial Fabrication Facilities”,June 23, 2023.

四、美國政策實踐對建設(shè)新型舉國體制的啟示

通過對美國制造業(yè)拓展伙伴計劃（MEP）、美國國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡（NNMI）、美國國家半導體技術(shù)中心（NSTC）三個案例的梳理，本文揭示了美國政府如何動員整合全社會的科技力量以克服核心技術(shù)突破與創(chuàng)新的難題，這對我國建設(shè)新型舉國體制具有借鑒意義。我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過30 多年的演進，美國創(chuàng)新網(wǎng)絡政策中政府與市場互相聯(lián)合的特征越來越清晰。首先，應對重大挑戰(zhàn)與國家需求，是美國創(chuàng)新政策誕生的重要驅(qū)動力。這些政策往往基于廣泛的政治動員與戰(zhàn)略舉措出臺，具有清晰的任務導向。MEP、NNMI 的出臺時機與過程尤其能顯現(xiàn)此類政策的政治性與戰(zhàn)略性。從1980 年代末到21 世紀前10 年，美國制造業(yè)受到國際競爭沖擊，但主流學術(shù)與政策話語被全球化和自由貿(mào)易主導，反對政府干預。MEP、NNMI 的出現(xiàn)和演進反映出美國政府從未放棄對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的政策支持與引導。其次，美國創(chuàng)新網(wǎng)絡政策充分利用了跨界網(wǎng)絡來整合動員全社會的創(chuàng)新資源。在跨界網(wǎng)絡的構(gòu)建中，MEP 早年的項目實踐和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為后續(xù)的政策項目奠定了基礎(chǔ)。美國創(chuàng)新網(wǎng)絡政策的跨界整合體現(xiàn)在三個方面：一是跨越地理距離，建立廣泛覆蓋全美的網(wǎng)絡，以保證地方性知識能被充分利用、地方上的用戶需求能得到滿足；二是跨越組織邊界，實現(xiàn)政府、國家實驗室、產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)、高校等多元主體協(xié)作；三是跨域管理層級，將聯(lián)邦政府的直接領(lǐng)導與跨行業(yè)的咨詢委員會、董事會相結(jié)合，確保政策項目中的專業(yè)決策能同時將各市場主體的目標整合到國家需求上。再次，美國創(chuàng)新網(wǎng)絡政策并非單純的政府投入，而是利用政府資金撬動社會資本，通過資源引導保持對整個創(chuàng)新鏈的持續(xù)投入。通過引導社會資本進入創(chuàng)新鏈的上游，減少了新技術(shù)跨越 “死亡之谷” 的風險，有效促進了技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)的孵化培育。美國創(chuàng)新網(wǎng)絡政策的上述特征體現(xiàn)了政策設(shè)計者對技術(shù)創(chuàng)新的基本問題（即不確定性、集體性、積累性）的有效回應，對其他國家制定科技創(chuàng)新政策具有一定的借鑒意義。當前，為了謀求對華科技競爭中的絕對優(yōu)勢，美國創(chuàng)新政策進一步強化了任務導向、跨界網(wǎng)絡、資源引導的特征。例如，在NSTC 項目中，美國政策甚至提出了“全政府模式”的做法，即要求政府各部門都要配合芯片法案支持政府的半導體技術(shù)創(chuàng)新項目，而芯片法案的大規(guī)模投入也將引導更多的私人資本進入制造業(yè)。因此，為了應對國際競爭，美國實際上在強化政府對全社會的動員能力，鞏固其在全球科技創(chuàng)新領(lǐng)域的地位。

美國創(chuàng)新網(wǎng)絡政策在最近30 年的實踐中，已經(jīng)探索出一條在成熟市場經(jīng)濟條件下如何應對國家重大需求、整合社會資源、解決技術(shù)創(chuàng)新難題的體制路徑。這些經(jīng)驗對于當前我國設(shè)計完善新型舉國體制具有重要的借鑒運用價值，也可以為當下新型舉國體制的理論討論提供實證線索。本文根據(jù)對三個美國典型案例的分析，總結(jié)得到以下三點啟示：

首先，即便在發(fā)達國家，技術(shù)前沿的持續(xù)創(chuàng)新也依賴基于政治動員、任務導向的戰(zhàn)略部署與資源投放。保持技術(shù)領(lǐng)先、尋求技術(shù)突破需要戰(zhàn)略性的資源配置，也往往要求創(chuàng)新型企業(yè)或政府中的決策者能夠突破現(xiàn)有條件約束，克服創(chuàng)新活動的不確定性。雖然企業(yè)是創(chuàng)新活動的主體，但即便在美國這樣的成熟市場經(jīng)濟國家中，企業(yè)決策者也常常受經(jīng)濟社會條件乃至意識形態(tài)的限制而忽視關(guān)鍵的投資與創(chuàng)新機會。例如，自20 世紀80 年代以來，受到金融化浪潮影響，在股東價值論的意識形態(tài)約束下，美國企業(yè)不愿對重資產(chǎn)制造業(yè)進行充分投資，而這種投資不足已經(jīng)影響到了美國企業(yè)的長期創(chuàng)新能力。①李寅：《當代美國經(jīng)濟不平等的緣起——“新經(jīng)濟”和信息技術(shù)革命的漫長陰影》，《文化縱橫》2022 年第6 期。在此背景下，美國政府通過不斷政治動員，先后開展MEP、NNMI 等政府主導的創(chuàng)新網(wǎng)絡項目，支持制造業(yè)的創(chuàng)新活動，減緩了制造業(yè)的衰退。最新數(shù)據(jù)表明，在芯片法案的推動下，美國大型企業(yè)在2023 年第2 季度已部分逆轉(zhuǎn)了長期的金融化趨勢，減少了股票回購等金融性支出，而相應提高了制造業(yè)投資。②Harold Meyerson, “Buybacks Are Down, Production Is Up”, The American Prosect, August 7, 2023.我們可以從中得到的啟示是，新型舉國體制的最重要屬性應當是任務導向，以長期戰(zhàn)略性資源配置為目標，克服高風險和不確定性對市場主體的約束。從長期看，盡管成功的新型舉國體制必然會帶來巨大的經(jīng)濟價值，但新型舉國體制的資源投放不能拘泥于市場邏輯，否則便無法克服一般企業(yè)創(chuàng)新受到的約束問題，甚至會對其他市場參與主體產(chǎn)生擠壓的不利影響。

其次，面向特定技術(shù)研發(fā)的新型舉國體制通常源于國家與產(chǎn)業(yè)面臨的重大緊急需求，但其設(shè)計和實施能與產(chǎn)業(yè)、技術(shù)發(fā)展的長期目標結(jié)合，積累公共部門的知識與能力，形成對創(chuàng)新的持續(xù)承諾。新型舉國體制的戰(zhàn)略目標是滿足國家重大需求，任務導向具有強烈的緊迫性，因而國內(nèi)的討論常常會默認新型舉國體制只是一項特殊的、臨時性的產(chǎn)業(yè)追趕政策。這背后的假設(shè)是，一旦瓶頸技術(shù)實現(xiàn)突破、產(chǎn)業(yè)達到技術(shù)前沿，新型舉國體制就不需要存在，產(chǎn)業(yè)回歸一種自由放任的狀態(tài)即可達到最優(yōu)狀態(tài)。然而，美國經(jīng)驗表明，政策目標的緊迫性并不意味政策實施就應該是短期性、臨時性的。美國的創(chuàng)新體系在政策設(shè)計之初就對項目運作有長期規(guī)劃，為解決具體技術(shù)問題而搭建的創(chuàng)新網(wǎng)絡往往可以轉(zhuǎn)化為支撐創(chuàng)新生態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施。以MEP 項目為例，這個為應對1980 年代制造業(yè)國際沖擊、保護中小企業(yè)就業(yè)而出臺的實驗性技術(shù)轉(zhuǎn)移政策，最終為美國留下了一個覆蓋全國、雇傭上千名專業(yè)技術(shù)人員的巨大網(wǎng)絡，并為后來啟動NNMI 等面向高新技術(shù)的創(chuàng)新網(wǎng)絡提供了良好的基礎(chǔ)。也就是說，新型舉國體制的運作應當是動態(tài)的，需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求不斷調(diào)整，但在此過程中，國家對相關(guān)領(lǐng)域應形成可持續(xù)的置信承諾，公共部門的知識存量和技術(shù)能力才能得到積累，以備在未來重新流入產(chǎn)業(yè)部門，滿足更高層次產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的需要。

最后，新型舉國體制以核心技術(shù)與重大需求為牽引，但最終結(jié)果應是構(gòu)建一個技術(shù)前沿上的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，創(chuàng)造出創(chuàng)新技術(shù)的市場，持續(xù)推動技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。技術(shù)創(chuàng)新需要創(chuàng)新鏈上的不同主體（用戶、供應商、政府、大學、實驗室等）的互動與合作，美國當代創(chuàng)新政策的共性是強調(diào)網(wǎng)絡型組織、關(guān)注產(chǎn)學研互動，在政府協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過激發(fā)市場不同主體的創(chuàng)新活力，有效推動科技資源整合。但美國的創(chuàng)新體制并不僅僅是在短期內(nèi)動員整合跨部門主體，展開技術(shù)攻關(guān)，而是搭建起一系列平臺和基礎(chǔ)設(shè)施，將這些主體間的互動與合作常態(tài)化，構(gòu)建協(xié)同合作的網(wǎng)絡，形成一個創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。當前我國遇到“卡脖子”瓶頸問題的一個重要原因是，部分高科技產(chǎn)業(yè)在過去40 年的高速發(fā)展中過分依賴于全球化的產(chǎn)業(yè)鏈，大量高科技產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)嵌入在跨國公司的供應鏈中，長期缺乏本土用戶、設(shè)備供應商、技術(shù)使用者與技術(shù)生產(chǎn)者（大學、實驗室等）之間的互動與合作。③Yin Li, Kaidong Feng, “China’s Innovative Enterprises at the Frontiers: Lessons from Indigenous Innovation in Telecom-Equipment and Semiconductor Industries”, The China Review, vol.22, no.1, 2022.這樣的生產(chǎn)方式一旦面臨“卡脖子”問題，難以迅速構(gòu)建本土創(chuàng)新鏈以突破技術(shù)瓶頸。因此，在完善我國新型舉國體制的過程中，需要借鑒美國創(chuàng)新網(wǎng)絡政策的做法，通過頂層制度設(shè)計與創(chuàng)新政策規(guī)劃，培養(yǎng)創(chuàng)新主體間的穩(wěn)定協(xié)作關(guān)系，真正構(gòu)建起本土創(chuàng)新的生態(tài)網(wǎng)絡。