拜登政府的南海政策與中國的應(yīng)對策略

徐金金，楊 越

（南昌大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，南昌 330031）

拜登政府南海政策延續(xù)了特朗普時期對華強硬的總體路線。南海問題在中美戰(zhàn)略競爭中舉足輕重，對維護美國西太平洋霸權(quán)至關(guān)重要，是其實現(xiàn)“印太戰(zhàn)略”的重要抓手和核心安全議題。特朗普政府時期，美國對華遏制打壓升級，在南海問題上采取高強度的威懾戰(zhàn)略，企圖通過綜合運用武力威懾、經(jīng)濟制裁和外交手段，推動南海問題的國際化，維護美國的海上軍事優(yōu)勢。與特朗普政府時期不同，拜登政府的南海政策強調(diào)外交與法律手段等不同領(lǐng)域之間的關(guān)聯(lián)，主張通過聯(lián)盟增強實力，注重對外政策與國內(nèi)政策的有機聯(lián)系，試圖通過介入南海地區(qū)的規(guī)則制定，抵消中國海上力量發(fā)展和島礁建設(shè)的成果，防止中國主導(dǎo)南海秩序，從而維持其在西太平洋地區(qū)的軍事優(yōu)勢。在此背景下，有必要對拜登政府的南海政策進行全面系統(tǒng)的梳理。

現(xiàn)有關(guān)于拜登政府時期美國南海政策的文獻主要集中在拜登政府南海政策動向及走勢、拜登政府南海政策的轉(zhuǎn)變和戰(zhàn)略選擇、政策評述等方面。Igor Mishin［1］指出，拜登上臺之初即表明美國南海政策將延續(xù)此前的強硬路線。賀先青［2］就拜登政府南海行動的實施情況和主要特征，指出中美戰(zhàn)略競爭是拜登政府南海行為選擇的主基調(diào)。金永明等［3］對奧巴馬、特朗普、拜登三任政府的南海政策進行縱向分析，指出在戰(zhàn)略競爭基礎(chǔ)上，美國南海政策由特朗普時期的武力威懾上升為一體化威懾。成漢平［4］通過分析美國南海政策轉(zhuǎn)變，指出拜登政府的南海政策出現(xiàn)“泛國際化”趨勢，南海問題將更具復(fù)雜性和不確定性。鞠海龍等［5］通過分析拜登政府南海政策對地區(qū)局勢產(chǎn)生的影響，認(rèn)為其實際實施所產(chǎn)生的效果相對有限。Taylor Fravel［6］對中國在南海的主張和行為以及中國對美國利益構(gòu)成的“威脅”進行了分析，強調(diào)為了應(yīng)對中國在南海地區(qū)的權(quán)力主張，拜登政府最好保持目前的抵制水平。Chin-Hao Huang［7］在分析美國南海政策戰(zhàn)略選擇的基礎(chǔ)上，指出拜登政府的深度介入對于阻止中國在海上爭端中的“脅迫行為”既不必要也不充分。Raul Pedrozo［8］則主張為了加強“基于規(guī)則的國際法律秩序”，拜登政府必須采取更有力和明確的措施。

以上文獻從不同視角梳理了美國南海政策，但對拜登政府南海政策調(diào)整的邏輯梳理不足，缺乏對拜登政府對外政策與國內(nèi)政策之間的有機聯(lián)系的分析。同時，對于中國如何應(yīng)對拜登政府南海政策，相關(guān)研究缺乏針對性和全面性。本文將梳理拜登政府南海政策，探尋拜登政府政策的演變邏輯，分析拜登政府政策的國內(nèi)外制約因素和對中國的影響，并探討中國的應(yīng)對策略。

一、拜登政府南海政策的特點

拜登政府持續(xù)深入地介入南海問題，其政策方向逐漸明晰。美國正進一步升級南海政策，實施“一體化威懾戰(zhàn)略”，更加注重運用經(jīng)濟、軍事、法律、外交等多領(lǐng)域多手段綜合提升對華威懾，強調(diào)威懾范圍的全覆蓋和威懾手段的針對性。

（一）強化制裁力度，增加中國行動成本

拜登政府時期美國試圖增加中國在南海地區(qū)的行動成本，強化經(jīng)濟制裁力度。2021年2月，美國聯(lián)邦參議員托馬斯·科頓在《擊敗中國：脫鉤目標(biāo)和經(jīng)濟長期戰(zhàn)爭》［9］報告中提出，實施對華經(jīng)濟增長放緩戰(zhàn)略以減緩中國的經(jīng)濟增長速度，改變中國投資的優(yōu)先性目標(biāo)，迫使中國將更多的資源投入南海地區(qū)，并與美國展開競爭。2021年6月，美國參議院通過的《2021 美國創(chuàng)新和競爭法案》［10］中指出，拜登政府將制裁在南海問題上為中國行動提供便利的人員以及外國金融機構(gòu)，并對相關(guān)人員的簽證進行限制。2023年3月，美國反華議員盧比奧在參議院提出了《2023年南海和東海制裁法案》［11］，該法案的制裁內(nèi)容涉及中國南海前哨基地建設(shè)、南海鉆探、組織他國獲取南海資源等活動，擴大制裁范圍，對于為中國南海相關(guān)活動提供幫助或進行代理的個人、組織，實施拒發(fā)簽證、查封資產(chǎn)、列入實體清單、禁止股權(quán)投資、終止銀行交易等制裁手段。實際上，盧比奧在2016年時就提出了該法案，此前該法案多次被擱置，但在拜登政府上臺后再次被提起，并數(shù)次修改和更新。

（二）加強南海軍事部署，提升威懾效力

拜登政府試圖通過提升在南海地區(qū)軍事行動的頻率和規(guī)模，加強對中國的軍事威懾，包括維持對華高強度的抵近偵察，建立海上防御設(shè)施，實施“航行自由行動”（FONOPS），派出多艘艦只進行海上監(jiān)視與威懾等。2021年起，美國軍方在南海的空中偵察和海上監(jiān)視活動日益增多，航母打擊群的活動頻率也顯著增加。據(jù)《2022年美軍南海軍事行動不完全報告》［12］，2022年美軍在南海及周邊海域累計開展了102次的大規(guī)模軍事演習(xí)，其中雙邊及多邊演習(xí)多達87次。南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知平臺（SCSPI）［13］的數(shù)據(jù)顯示，2022年1月到12月，美國派遣赴南海地區(qū)偵察的大型偵察機有近600 架次，其中7月和12月多達60 余架次。同時，拜登政府努力推動雙邊聯(lián)合軍演向多邊發(fā)展，通過竭力吸納新成員、引入新技術(shù)、開拓新領(lǐng)域，提升實戰(zhàn)能力。在2022年6月29日至8月4日舉行的“環(huán)太平洋軍事演習(xí)”中，美國聯(lián)合26國參演，其中包括5個南海周邊國家，這為美國與盟友進行互操性和實戰(zhàn)性演練奠定了基礎(chǔ)［14］?？傮w而言，2022年美軍在南海的“航行自由”行動呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢，航母打擊群活動較往年部署時長增加（見表1），空中抵近偵察和海上聯(lián)合軍演頻率持續(xù)提升，同時更加注重地面、水下和防空演習(xí)的綜合活動［15］。

表1 2021—2022年美海軍航母打擊群在南海活動一覽表

（三）強化法律攻勢，否認(rèn)中國合法權(quán)利

拜登政府時期美國在法律層面深入挖掘法理依據(jù)，進行法律施壓，試圖解構(gòu)中國在南海的合法行動。一方面，美國圍繞南海仲裁案挑起爭端、升級法律戰(zhàn)。2021年3月，美國參議院外交關(guān)系委員會發(fā)表決議，指責(zé)“管轄海域”在中國海警法中的定義缺乏國際法的法理依據(jù)，妄稱該法非法授權(quán)中國海警對外國船舶“使用武力”［16］。2022年7月11日，美國國務(wù)卿布林肯發(fā)表的“南海仲裁裁決六周年”［17］聲明，指控中國違反《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）和南海仲裁案的裁決，聲稱中國在南海的主張是非法的。另一方面，拜登政府對南海問題法理依據(jù)的闡述由較為模糊向清晰化轉(zhuǎn)變。2022年1月12日，美國國務(wù)院發(fā)布的《海洋界限》第150 號報告［18］繼續(xù)利用所謂的南海仲裁案打壓中國，并曲解國際法有關(guān)規(guī)則，蓄意歪曲南海問題現(xiàn)狀，試圖用較為系統(tǒng)的海洋界限報告否定中國在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。2022年12月19日，美國國務(wù)院發(fā)言人普賴斯發(fā)表聲明指出，“美國在南海問題上支持菲律賓”，聲稱菲方行為符合《聯(lián)合國海洋法公約》和國際法，強調(diào)美國將與菲律賓共同努力，以確保“航行自由”得到有效維護［19］。2023年2月8日，美國國會研究服務(wù)部發(fā)布《中美在南中國海和東中國海的戰(zhàn)略競爭：國會的背景和問題》報告，歪曲事實強調(diào)“南海仲裁案”“具有法律約束力”，督促中國采用美國和西方關(guān)于海洋自由的定義，接受并遵守“南海仲裁案”的裁決［20］。

（四）推動陣營化對抗，謀劃增強聯(lián)合制華力度

拜登政府在南海地區(qū)推動陣營化對抗，鼓動、聯(lián)合域內(nèi)外國家介入南海問題，謀劃增強聯(lián)合制華力度。拜登政府2022年發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》指出，在世界各地的聯(lián)盟和伙伴關(guān)系是我們最重要的戰(zhàn)略資產(chǎn)，在應(yīng)對中國時，美國要“與我們的盟友和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)保持一致”［21］，展現(xiàn)出對盟友極大的重視程度。構(gòu)建同盟伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是拜登政府鞏固其亞太地區(qū)霸權(quán)的關(guān)鍵，也是其維護海上安全、構(gòu)筑海上安全體系的重要支撐。亞太是中美競爭的主要地區(qū)，南海則是重中之重。在南海域內(nèi)，拜登政府將南海聲索國作為拉攏和提供軍事援助的重點對象，并對其在南海的主張表示支持。2022年以來，拜登政府對東盟國家展開了更為頻繁的外交攻勢，政府要員多次到訪東南亞，對東南亞國家進行針對性的拉攏。2022年5月，拜登在美國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，宣布將為東盟提供1.5億美元資金援助，其中有6 000萬美元將用于應(yīng)對海上安全威脅，加大對東南亞國家海上執(zhí)法機構(gòu)的資助［22］。2023年4月11日，美國與菲律賓時隔七年重啟“2+2”部長級對話，重申與菲律賓同盟承諾，反復(fù)強調(diào)《美菲共同防御條約》在南海的應(yīng)用［23］。2023年4月15日，布林肯在訪問越南時表示，美方愿幫助越南提升在南海的海域態(tài)勢感知能力，應(yīng)對其他國家對越南漁船的“脅迫”行為［24］。2023年9月，拜登訪問越南，美越關(guān)系升級為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。此外，拜登政府還致力于打造小多邊機制，實施“陣營化”戰(zhàn)略。建立美、英、澳“三邊安全伙伴關(guān)系”（AUKUS），美、日、澳“三邊戰(zhàn)略對話”（TSD），將南海議題帶入對話議程，抹黑中方正當(dāng)合法的海上維權(quán)執(zhí)法行動。2022年5月，美日印澳在東京召開的“四方安全對話”（QUAD）中推出了印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系（IPMDA）［25］，美國試圖以此為抓手深度介入南海問題。

二、美國調(diào)整南海政策的邏輯

拜登政府南海政策延續(xù)了特朗普政府時期的政策路線。但拜登政府南海政策注重對外政策與國內(nèi)政策的有機聯(lián)系，以南海地區(qū)為抓手，助推“印太戰(zhàn)略”實施，利用南海問題牽制中國以轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾；注重在戰(zhàn)略競爭中塑造地區(qū)海洋秩序，通過構(gòu)建同盟網(wǎng)絡(luò)加強實力。

第一，拜登政府將南海問題作為戰(zhàn)略支點，試圖維持所謂南海的“自由”和“開放”，以推動“印太戰(zhàn)略”的實施。2022年2月，拜登政府發(fā)布了任期內(nèi)第一份區(qū)域性戰(zhàn)略報告——《印太戰(zhàn)略報告》［26］，展現(xiàn)出在大國地緣政治競爭的背景下，拜登政府對外重心轉(zhuǎn)向印太地區(qū)。只要中國一直處于發(fā)展態(tài)勢，拜登政府就不會放棄介入南海問題，并將南海問題作為施展競爭手段的優(yōu)先方向。南海地區(qū)處于亞太地區(qū)的核心地帶，其地緣戰(zhàn)略、資源、交通樞紐和空間價值日益凸顯。從經(jīng)濟角度看，南海是全球最重要的海上貿(mào)易樞紐，擁有豐富的石油和天然氣資源。從軍事角度看，南海是美國第七艦隊在太平洋和印度洋之間穿梭的必經(jīng)之路。在此背景下，南海是美國構(gòu)建印太秩序的關(guān)鍵，處于越來越突出的位置。“印太戰(zhàn)略”開篇便以“航行自由”為例，聲稱中國違反了國際法的規(guī)定，強調(diào)通過建立“基于國際法規(guī)則的南海秩序”以制衡中國［26］。南海問題是中美戰(zhàn)略競爭的重要內(nèi)容，也是美國“印太戰(zhàn)略”的核心安全議題。

第二，在國內(nèi)矛盾交織的背景下，拜登政府南海政策試圖通過渲染“中國威脅”以轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，美國經(jīng)濟衰退加大了持續(xù)的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，進一步加劇了美國國內(nèi)社會的動蕩，也削弱了公眾對美國民主的信任，美國國內(nèi)的各種矛盾愈加突出。在此背景下，“中國威脅論”得到美國兩黨廣泛的支持，拜登政府試圖以“中國崛起影響美國國家安全”為由轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾。2021年，美國國防部發(fā)布的《中國軍事與安全發(fā)展態(tài)勢報告》［27］指出，中國是美國最重要的地緣政治挑戰(zhàn)，應(yīng)對中國日益強大的軍隊及其全球影響所帶來的挑戰(zhàn)十分重要。拜登政府在2022年10月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》［21］報告將“大國競爭”作為美國國家安全戰(zhàn)略的優(yōu)先事項，將中國和俄羅斯視為主要競爭對手。同時，拜登政府聲稱中國不斷擴大在南海地區(qū)的控制和影響，將中方漁船稱為“海上民兵船”，通過宣揚中國南沙島礁人工島建設(shè)、前哨基地軍事化和海上力量的增強，渲染“中國威脅論”［28］。

第三，拜登政府南海政策旨在重塑亞太海洋秩序，維護所謂的“航行自由”和“基于規(guī)則的地區(qū)秩序”。美國在南海問題上一直主張“過度海洋主張”理論，基于廣義概念對“航行自由”進行判斷和理解，并強調(diào)專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)不應(yīng)對軍事活動進行限制，認(rèn)為其進行的軍事活動符合《聯(lián)合國海洋法公約》所體現(xiàn)的利益平衡，試圖強化符合美國利益的區(qū)域海上規(guī)則。拜登政府強化法律攻勢，試圖將國際法為其所用。不僅一再申明“南海行為準(zhǔn)則”（COC）必須嚴(yán)格遵守《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，還多次利用“南海仲裁案”挑起爭端，以限制和干擾中國在南海的行動。這嚴(yán)重損害了中國在南海的權(quán)益，既是給中國與東盟國家關(guān)于南海地區(qū)的磋商談判施加壓力，也是在為未來否定“南海行為準(zhǔn)則”的合法性鋪平道路。2021年8月，布林肯在聯(lián)合國安理會的講話指出《聯(lián)合國海洋法公約》所反映的以規(guī)則為基礎(chǔ)的海洋秩序和國際法正受到嚴(yán)重威脅，呼吁所有國家“共同制定并致力于維護海洋規(guī)則和原則”［29］。拜登政府表面上打著為“每一個國家”進行辯護的旗號，促進所謂的南海地區(qū)的“自由”和“開放”，維護所有船舶和飛機的“航行自由和權(quán)利”，實則是維護美國在南海地區(qū)的“航行自由”，為其單方面的海洋非法主張和介入南海問題披上“合法”外衣，從而維護其海洋利益和海上霸權(quán)地位。

三、拜登政府南海政策的局限

拜登政府南海政策存在諸多局限，面臨來自國內(nèi)和國際的雙重阻力。美國國內(nèi)矛盾日益嚴(yán)重，其在南海地區(qū)的武力威懾下降，東盟國家在南海問題上的態(tài)度搖擺，以及域外國家無法為美國提供強有力支持等因素都將制約拜登政府的南海政策。

第一，美國國內(nèi)矛盾牽制拜登政府的南海政策。一方面，美國國內(nèi)黨派斗爭激烈。在2022年美國國會中期選舉之后，共和黨掌握了眾議院的控制權(quán)，拜登政府的政策實施面臨來自國會的挑戰(zhàn)。同時，拜登已確認(rèn)參加2024年大選，兩黨博弈將持續(xù)升級。此外，兩黨圍繞“前總統(tǒng)特朗普遭刑事起訴”事件相互攻擊加劇，凸顯美國嚴(yán)重的政治對立，加劇了美國國內(nèi)政治的不穩(wěn)定性和不確定性［30］。另一方面，全球新冠肺炎疫情的暴發(fā)及其導(dǎo)致的財政危機和經(jīng)濟滯脹，使美國陷入了股市泡沫和債務(wù)泡沫之中。美國聯(lián)邦政府債務(wù)規(guī)模將達到31.4 萬億美元的法定債務(wù)上限［31］，但美國國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育投資、衛(wèi)生醫(yī)療保健等社會福利改革急需大量資金，這限制了拜登政府在對外政策上的投入。總體而言，國內(nèi)矛盾牽制拜登政府對外政策的施行和資源投入，對其“一體化威懾戰(zhàn)略”背景下南海政策的實施具有阻礙作用。

第二，拜登政府在南海地區(qū)的武力威懾下降。拜登政府對外進行軍事擴張，導(dǎo)致目標(biāo)與手段之間失衡，戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略能力存在著差距。一方面，隨著我國軍事力量的提升，拜登政府的軍事優(yōu)勢相對被削弱。2022年5月，我國海南艦出海遠航，其間進行了航行補給、艦機協(xié)同、損害管制等實戰(zhàn)演練。中國擁有自己的航母，在西太平洋方向的作戰(zhàn)半徑已經(jīng)直指第二島鏈核心的美國關(guān)島基地，展現(xiàn)出我國海軍綜合實戰(zhàn)能力的提升［32］。而在2022年，美國“卡爾·文森”號在南海航行期間，美國最先進的航母艦載機F-35C在甲板降落時發(fā)生事故，這是F-35C戰(zhàn)機首次在海上執(zhí)行任務(wù)時發(fā)生事故，美國未來的軍事部署可能會受影響［33］。另一方面，拜登政府投入南海地區(qū)的軍事資源被分散。美國的全球性戰(zhàn)略布局決定了其不能僅聚焦于南海地區(qū)。俄烏戰(zhàn)爭分散了拜登政府在南海地區(qū)的軍事部署，美國投入到南海地區(qū)的資源相應(yīng)減少，短期內(nèi)拜登政府將軍力部署轉(zhuǎn)向南海地區(qū)的計劃難以實現(xiàn)。

第三，東盟國家不愿在南海問題上“選邊站”。盡管拜登政府在南海問題上表明了支持東盟國家的立場，然而大多數(shù)東盟國家保持動態(tài)平衡的中立立場。一方面，大多數(shù)東盟國家不放棄與美國的安全合作，但希望保持戰(zhàn)略自主權(quán)，以避免卷入中美戰(zhàn)略競爭。另一方面，東盟國家與中國的利益關(guān)聯(lián)緊密，如果東盟國家對中國采取激進態(tài)度，將導(dǎo)致雙方關(guān)系惡化。2022年10月，越南領(lǐng)導(dǎo)人阮富仲訪華時對中方表示，不容許任何國家在越南建立軍事基地，不參加任何軍事聯(lián)盟，不使用武力對付任何國家［34］。2023年1月4日，菲律賓總統(tǒng)費迪南德·馬科斯訪華時表示，期待兩國“繼續(xù)通過友好協(xié)商妥善處理海上問題”，菲方愿重啟與中國的南海油氣聯(lián)合開發(fā)談判［35］，釋放出與中國合作的積極信號?？傮w而言，對大多數(shù)東盟國家而言，保持與美國的安全關(guān)系和同中國發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系都十分重要?；陂L遠考量，東盟國家仍會選擇在中美之間保持戰(zhàn)略平衡。

第四，域外國家介入南海問題缺乏合法性?！堵?lián)合國海洋法公約》作為一項具有多邊主義性質(zhì)的條約，對“航行自由”權(quán)利的行使邊界做出了明確的規(guī)定，美國忽視其中對“航行自由”權(quán)利的限制，本質(zhì)是侵犯他國利益。實際上，美國不是《聯(lián)合國海洋法公約》締約方，不具有對條約進行解釋的權(quán)力，有關(guān)“航行自由”和“以規(guī)則為基礎(chǔ)”所做出的解釋也缺乏正當(dāng)性。而且，商船和軍艦的“航行自由”不能混為一談。就其本質(zhì)而言，美國主張的“航行自由”原則服務(wù)于其海洋霸權(quán)，是單邊主義和違背全球化發(fā)展的體現(xiàn)。在此背景下，域外國家介入南海問題更加缺乏合法性和正當(dāng)性。除了配合拜登政府進行聯(lián)合軍演外，澳大利亞、日本等國家還通過派遣軍機進行抵近偵察和軍艦駛?cè)肽虾５姆绞?，助推拜登政府在南海威懾體系的構(gòu)建。然而，這些域外國家的實際介入力量有限，無法為拜登政府提供強有力的支持。

四、美國南海政策對中國的影響

拜登政府時期美國持續(xù)深度介入南海問題，不僅破壞了南海地區(qū)的和平穩(wěn)定，使南海地區(qū)呈現(xiàn)軍備競賽和影響外溢的態(tài)勢，增加了中國對南海問題的管控難度和行動成本，損害了中國在南海地區(qū)的國家主權(quán)和發(fā)展利益，妨礙中國與周邊國家的正常外交，對和平解決南海問題造成了干擾，嚴(yán)重阻礙了中美之間的政治互信和對話協(xié)商。

（一）加劇地區(qū)局勢動蕩，引發(fā)軍備競賽

拜登政府南海政策推動域內(nèi)國家持續(xù)升級軍備、調(diào)整軍事部署，使南海地區(qū)呈現(xiàn)軍備競賽的趨勢。拜登政府構(gòu)建起各種多邊聯(lián)盟機制，重點關(guān)注中國在南海地區(qū)的行動，建立了包括“美英澳三國同盟”“四邊安全機制”在內(nèi)的多邊機制和印太安全體系，并推動新的同盟體系向南海地區(qū)延伸，進一步強化其南海軍事化政策。拜登政府通過增派海岸警衛(wèi)隊人員和艦艇，加大對東盟國家的“經(jīng)濟援助”和“安全保障”，推動軍事部署向南海地區(qū)轉(zhuǎn)移。此外，美國積極扶持澳大利亞進行核潛艇建設(shè)，將南海地區(qū)置于核威懾體系之下，給亞太地區(qū)安全蒙上了核擴散的陰影，引發(fā)南海周邊國家對核擴散問題的憂慮，加大了南海地區(qū)軍事活動的頻次和強度。全球經(jīng)濟指標(biāo)（Trading Economics）網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，南海地區(qū)國家國防支出占GDP 比重呈現(xiàn)快速上漲的態(tài)勢［36］。拜登政府的南海政策引發(fā)南海地區(qū)的軍備競賽，加大南海地區(qū)軍事沖突的風(fēng)險，造成南海地區(qū)安全困境，導(dǎo)致南海地區(qū)局勢動蕩。

（二）增加中國的管控難度和行動成本

拜登政府南海政策擴大南海問題的溢出效應(yīng)，增加了中國對南海的管控難度和行動成本。拜登政府多次在國際場合渲染“中國威脅論”，挑動同盟及伙伴國與中國發(fā)生摩擦。隨著美國南海政策的調(diào)整，英國、法國、德國、印度、澳大利亞等南海域外國家都在積極介入南海，使南海域內(nèi)國家之間的主權(quán)問題擴大為全球?qū)用娴牡鼐壵尾┺摹Ｓ瞥隽恕陡偁帟r代的全球英國：安全、國防、發(fā)展和外交政策綜合評估》［37］報告，聲稱要重返印太，并派遣“伊麗莎白”號航母打擊群駛?cè)肽虾?。法國發(fā)表了《法國印太防務(wù)戰(zhàn)略報告》［38］，公開宣布與南太平洋國家建立南太平洋海岸警衛(wèi)隊。澳大利亞空軍司令奇普曼指出，澳大利亞空軍將無視澳中軍機在南?？沼虻摹敖讳h事件”，繼續(xù)在南海區(qū)域進行監(jiān)視活動［39］。與此同時，拜登政府積極推動“以臺制華”，努力與臺灣當(dāng)局建立更緊密的政治、軍事、經(jīng)濟、安全合作關(guān)系，還試圖與日本聯(lián)手推動南海、東海、臺?！叭Ｂ?lián)動”。南海地區(qū)軍事化程度的不斷加深可能引發(fā)更為嚴(yán)重的軍事沖突和摩擦。這增加了中國在南海維穩(wěn)維權(quán)的難度，也意味著中國在應(yīng)對南海問題上需要投入更多的行動成本。

（三）妨礙中國與周邊國家的經(jīng)濟合作與外交

1. 損害中國的主權(quán)和利益，干擾地區(qū)經(jīng)濟合作

拜登政府堅持其所謂“基于規(guī)則秩序”的準(zhǔn)則，在南海地區(qū)頻繁地實施“航行自由行動”，嚴(yán)重侵犯了中國在南海地區(qū)的主權(quán)和合法權(quán)益，破壞了地區(qū)發(fā)展的正常秩序。南海是全球最重要的海上貿(mào)易樞紐，也是我國發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要區(qū)域和推進“海上絲綢之路”的核心地帶，具有舉足輕重的地緣價值和不可替代的戰(zhàn)略意義。盡管“一帶一路”倡議獲得了東南亞國家的廣泛認(rèn)可和支持，但是由于南海爭端的長期性和復(fù)雜性，中國與東南亞國家之間在南海地區(qū)的經(jīng)濟合作仍然面臨著巨大的困難和挑戰(zhàn)。拜登政府對南海問題的介入，不利于我國推進海上互聯(lián)互通和發(fā)展藍色經(jīng)濟伙伴關(guān)系，不僅導(dǎo)致南海地區(qū)的安全環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，也阻礙了“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的推進。

2. 阻礙中國與周邊國家的正常外交

拜登政府的南海政策對中國的周邊外交構(gòu)成了挑戰(zhàn)，影響了中國與東盟國家的正常外交和戰(zhàn)略互信。拜登政府聲稱支持南海聲索國在南海主權(quán)爭端上的立場，為其提供軍事支持和安全保障，施加“選邊站”的壓力。在此背景下，南海域內(nèi)國家對南海問題的立場發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對我國的南海政策持有消極態(tài)度。菲律賓、越南和馬來西亞等域內(nèi)聲索國均展現(xiàn)出機會主義的態(tài)度，試圖從南海地區(qū)獲取更多的利益，采取建設(shè)島礁、加強海域管控、在爭議海域開發(fā)油氣資源等一系列行動，鞏固其非法主張和加快侵權(quán)步伐，阻礙和干擾中國在南海的維權(quán)執(zhí)法活動。2022年下半年，越南在南沙島礁擴建的基礎(chǔ)上，在南海的前哨基地進行了大規(guī)模的疏浚和垃圾填埋場擴建，表明其有意加強在有爭議水道的主權(quán)［40］。2022年12月15日，菲律賓國防部高級副部長福斯蒂諾將中國南海稱為“西菲律賓海”，并指責(zé)“中國數(shù)十艘船只集結(jié)南?！?，聲稱這些船只在南沙島礁區(qū)域活動破壞了南海地區(qū)穩(wěn)定的局面，“侵犯了菲律賓主權(quán)”［41］。拜登政府的南海政策給中國與東盟國家之間的外交關(guān)系造成了消極影響，阻礙了“南海行為準(zhǔn)則”的磋商談判進程，不利于南海爭端的和平解決。

（四）嚴(yán)重阻礙中美戰(zhàn)略互信

中美之間的分歧因南海問題被進一步放大，這嚴(yán)重阻礙了中美戰(zhàn)略互信。在亞太海上秩序中，“基于國際法的國際秩序”被中美兩國的官方強調(diào)，但是在具體的法律或規(guī)則上，雙方存在著明顯的分歧。實質(zhì)上，《聯(lián)合國海洋法公約》等現(xiàn)行國際法和規(guī)則在軍事安全領(lǐng)域的適用存在明顯的模糊性，無法為現(xiàn)階段和平時期的海空軍事行為提供明確的判斷依據(jù)，這導(dǎo)致中美之間的紛爭因南海問題被放大。同時，拜登政府對華采取強硬立場，推動美國的全球安全戰(zhàn)略向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移，在南海問題上實施“一體化威懾”戰(zhàn)略，試圖運用法律手段解構(gòu)中國在南海的合法權(quán)益，并加強與盟友的合作，推動“陣營化”戰(zhàn)略向南海地區(qū)的延伸。拜登政府的南海政策與全球化背景下的多邊主義相悖，這可能引發(fā)中美在南海問題上產(chǎn)生陣營化對立和更激烈的摩擦沖突，進而阻礙中美戰(zhàn)略互信，阻礙中美在氣候變化、能源安全等方面的全球治理合作。

五、中國的應(yīng)對之策

為了更好地應(yīng)對拜登政府的南海政策，我國應(yīng)堅定維護南海主權(quán)，掌握在南海問題上的主動權(quán)和話語權(quán)，通過加強綜合國力建設(shè)，提升在南海問題上的應(yīng)對能力，在區(qū)域多邊主義框架下深化與東盟國家的合作，通過構(gòu)建符合共同利益的海上互動規(guī)則，積極打造南海安全共同體。同時，我國應(yīng)積極推進中美對話協(xié)商，打造以海上合作、秩序建設(shè)為核心的全球海洋合作新格局。

（一）堅定維護南海主權(quán)，掌握主動權(quán)和話語權(quán)

在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋利益爭端上，我國應(yīng)堅定維護南海主權(quán)，維護南海地區(qū)的和平穩(wěn)定。中國在南海的主權(quán)具有歷史依據(jù)和法理依據(jù)，中國作為南海爭議的直接當(dāng)事國，在后疫情時代應(yīng)處理好全球海洋治理背景下的南海問題，為中國及周邊國家的安全和發(fā)展提供和平穩(wěn)定的環(huán)境，推動南海的可持續(xù)發(fā)展。一方面，我國應(yīng)積極完善與南海相關(guān)的區(qū)域海洋法規(guī)則，運用國際法維護中國在南海地區(qū)的主權(quán)。中國應(yīng)堅定維護以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，維護以《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則為基礎(chǔ)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，限制域外國家介入南海問題，以實際行動捍衛(wèi)《聯(lián)合國海洋法公約》的權(quán)威性和完整性，必要時可利用《反外國制裁法》進行反制威懾。同時，我國應(yīng)健全上位法牽引的國內(nèi)海洋治理法律體系，推動現(xiàn)有涉海法律法規(guī)相互兼容，通過綜合立法明確“海洋強國”的實施路徑，確立海洋治理的基本原則，為海洋政策及海洋立法提供法理依據(jù)。另一方面，我國應(yīng)針對美國關(guān)于南海問題發(fā)表的不實言論進行反擊，駁斥美方對中國的“污名化”言論和抹黑中國的行為，維護我國的國際形象和國際聲譽。揭露美國違背國際法規(guī)則、濫用國際法謀求霸權(quán)的行徑，揭示域外國家對南海權(quán)益的侵害和挑動地區(qū)緊張局勢的戰(zhàn)略意圖，表明我國在南海的合法地位與和平處理南海爭端的態(tài)度。在國際場域中化被動為主動，掌握南海問題的主動權(quán)和話語權(quán)，為管控南海分歧和構(gòu)建公正合理的區(qū)域海洋秩序創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境，并爭取更廣泛的國際支持。

（二）加強綜合國力建設(shè)，采取軍事反制行動

我國應(yīng)增強綜合國力，提升在南海問題上的應(yīng)對能力。提升綜合國力是應(yīng)對美國在南海進行“戰(zhàn)略競爭”的關(guān)鍵，強大的綜合國力是中國應(yīng)對美國“一體化威懾”的堅實基礎(chǔ)，其中軍事實力是對美國南海政策進行“反威懾”的關(guān)鍵。一方面，我國應(yīng)加快推進海洋強國建設(shè)和加強?？哲娛铝α?，利用強大的威懾力回應(yīng)美國在南海地區(qū)的軍事部署和軍事行動，并針對海上干擾等侵權(quán)行為采取有效的反制措施。同時，我國在南海進行的軍事訓(xùn)練應(yīng)更加注重實操性和針對性，推進軍事信息化和智能化建設(shè)，積極探索新技術(shù)手段，降低我國南海維權(quán)的難度。另一方面，我國應(yīng)制定完備的戰(zhàn)略規(guī)劃和海上應(yīng)急預(yù)案，對美軍在南海的軍事行動保持高度警惕，持續(xù)追蹤美國南海航行和軍事演習(xí)，開展相應(yīng)的軍事演習(xí)項目。同時，我國加大海警在九段線附近水域的巡邏執(zhí)法力度，提升中國在南海的維權(quán)維穩(wěn)和風(fēng)險管控能力。

（三）深化與東盟國家合作，構(gòu)建海洋命運共同體

中國和東盟國家應(yīng)秉持“雙軌思路”，通過談判協(xié)商管控海上分歧和解決南海爭議，促進海上務(wù)實合作，加強海洋命運共同體建設(shè)。中國應(yīng)繼續(xù)鞏固與東盟國家的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，增強與東盟的經(jīng)濟合作和政治互信，充分尊重“東盟中心地位”，對沖美國針對南海構(gòu)建的多邊聯(lián)盟體系?！赌虾８鞣叫袨樾浴返挠行鋵嵑汀澳虾Ｐ袨闇?zhǔn)則”的協(xié)商談判是中國與東盟國家共同維護南海地區(qū)和平穩(wěn)定的重要舉措，為維護南海地區(qū)的和平穩(wěn)定、構(gòu)建共同認(rèn)可的行動規(guī)則和溝通落實機制，提供了良好的條件。我國應(yīng)堅持國際法和《南海各方行為宣言》的基本準(zhǔn)則，加快打造《南海各方行為宣言》的新版本，使其與《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法相一致，為解決分歧、促進合作提供制度支撐。在此基礎(chǔ)上，中國與東盟國家應(yīng)積極推動“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的實施，以期達成更深入的涉海合作，共同踐行海洋命運共同體的理念，加快推動海洋合作和加強分歧管控?，F(xiàn)階段中國和東盟在南海問題上的首要任務(wù)，是建立和完善沿岸國合作機制，通過現(xiàn)有的雙邊和多邊機制促進我國與東盟國家的安全磋商與交流，開展科研、環(huán)保、航道安全、資源開發(fā)等領(lǐng)域的南海務(wù)實合作，以深化海洋功能性合作、增進利益融合，逐步完善區(qū)域海洋治理體系。

（四）推進中美對話協(xié)商，完善雙邊多邊涉海對話機制

中國應(yīng)推動中美之間建立持久穩(wěn)定的對話協(xié)商和合作機制，構(gòu)建戰(zhàn)略互信，有效管控南海海上安全風(fēng)險。習(xí)近平主席［42］在“全球安全倡議”中指出，應(yīng)通過對話協(xié)商的和平方式解決國家間的分歧，這為南海的和平穩(wěn)定指明了方向。對話協(xié)商是解決南海爭端的關(guān)鍵，也是《南海各方行為宣言》的核心要義。在追求穩(wěn)定、繁榮、互惠與和平共處的過程中，中美兩國應(yīng)動態(tài)審視南海問題，建立具有約束力的危機管控機制，設(shè)置更多具有建設(shè)性的地區(qū)安全議題，以溝通增進互信，以協(xié)商促進安全，避免矛盾升級為沖突對抗。從美方而言，拜登政府應(yīng)摒棄海洋霸權(quán)主義和海洋零和博弈思維，尊重中國在南海的主權(quán)，采取談判協(xié)商以解決爭議、建立規(guī)則機制以解決爭端。從中方而言，我國應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，不斷完善雙邊涉海對話機制，推動中美務(wù)實對話，努力構(gòu)建充滿包容性、兼顧各方利益的南海治理方略。在對話協(xié)商中，我國應(yīng)聚焦于維護航道安全和解決區(qū)域海洋爭端，遵循“謀大勢、抓重點”的原則，把握南海問題的主導(dǎo)權(quán)，把大國地緣政治博弈轉(zhuǎn)變?yōu)槟虾栴}當(dāng)事國之間的對話協(xié)商。