世界銀行營商環(huán)境新評估體系: 影響機制、 改革路徑與中國對策

牛東芳 黃雅卉 黃梅波

一、 引 言

營商環(huán)境是影響市場主體準入、 生產(chǎn)經(jīng)營、 投資決策以及退出等過程中涉及的社會、 經(jīng)濟、 政治和法律因素的總和。 良好的營商環(huán)境本質(zhì)是通過法治化、 透明化和效率來降低制度性交易成本, 減少政府干預(yù)與市場流動之間的摩擦負效應(yīng)。 黨的二十大報告中強調(diào)要“完善產(chǎn)權(quán)保護、 市場準入、 公平競爭、 社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度”“營造市場化、 法治化、 國際化一流營商環(huán)境”。 當前, 全球經(jīng)濟下行壓力不斷增大, 地緣政治沖突呈多區(qū)域爆發(fā), 新一輪科技革命引發(fā)美歐對華極限對抗, “斷鏈脫鉤”“友岸外包”等戰(zhàn)略給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來極大不確定性, 風險快速堆積, 安全韌性受到威脅。在此背景下, 我國轉(zhuǎn)向適用擴大內(nèi)需、 全國統(tǒng)一大市場和高水平制度型對外開放政策以打通國內(nèi)國際雙循環(huán)。 在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局過程中, 優(yōu)化營商環(huán)境能夠展現(xiàn)國家治理能力和綜合競爭力, 消除妨礙要素流動的制度壁壘, 降低非生產(chǎn)性交易成本,提高外部投資吸引力和經(jīng)濟黏性, 對經(jīng)濟可持續(xù)性和社會整體福利提升產(chǎn)生重大影響。

世界銀行作為國際三大金融機構(gòu)之一, 對各經(jīng)濟體的營商環(huán)境評估結(jié)果具有全球公信力和指引性,是全球經(jīng)貿(mào)投資的重要指揮棒。 2001 年, 世界銀行設(shè)立全球營商環(huán)境評估項目組, 并在次年啟動全球營商環(huán)境評估項目, 2003 年開始每年定期公布《營商環(huán)境報告》(Doing Business, 簡稱為DB), 截至2019 年已連續(xù)發(fā)布17 期。 2022 年2 月, 世界銀行開啟了新一輪營商環(huán)境評估體系改革, 并于2022 年12 月發(fā)布了新的《營商環(huán)境評估體系》(Business Enabling Environment, 簡稱為BEE)項目概念說明, 啟動試評估工作。 21 世紀以來, 中國致力于改善營商環(huán)境, 同時積極對標世界銀行營商環(huán)境評估指標進行改革, 排名持續(xù)提高。 在新一輪評估改革背景下,需持續(xù)關(guān)注世界銀行營商環(huán)境新舊評估體系的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變, 探究改革動因和演變邏輯, 分析新評估體系的發(fā)展路向, 為下一階段我國進一步完善營商環(huán)境提供政策方案。

二、 世界銀行營商環(huán)境評估體系的影響機制與改革動因

自2003 年開始, 世界銀行每年公開發(fā)布一期《營商環(huán)境報告》, 評價指標由2003 年的5 項增加到2019 年的10 項(另外還有2 項觀察指標), 參加評價的經(jīng)濟體也由2003 年的133 個增加到2019 年的190 個。 《營商環(huán)境報告》已經(jīng)成為全球公共品, 對全球投資、 國際貿(mào)易和營商環(huán)境的改善產(chǎn)生了重大積極作用。

(一)世界銀行營商環(huán)境評估的國際影響機制

世界銀行營商環(huán)境評估通過話語權(quán)進行傳導(dǎo),并利用國際輿論來實現(xiàn)其影響機制。 由于長期使用傳統(tǒng)的貸款工具和援助工具介入各國發(fā)展, 世界銀行等國際組織在傳統(tǒng)國家主權(quán)領(lǐng)域的干預(yù)合法性日益遭受懷疑。 為順應(yīng)“華盛頓共識”提出的放松管制浪潮, 世界銀行設(shè)計并發(fā)布《營商環(huán)境報告》, 通過便利度評分和便利度排名影響國家的優(yōu)先事項、 公眾的看法和商業(yè)參與人的決策, 減少了傳統(tǒng)金融工具直接干預(yù)所帶來的負面影響。 疊加媒體宣傳, 世界銀行的營商環(huán)境排名備受輿論關(guān)注, 政府迫于外部經(jīng)濟預(yù)期以及內(nèi)部政治聲譽等壓力制定政策和改革措施, 以提升在世界銀行營商環(huán)境評估中的全球排名。 這些改革措施和成效也會被納入下一年的《營商環(huán)境報告》的評估過程中, 如此循環(huán)往復(fù), 刻畫了各經(jīng)濟體的營商環(huán)境改革路線圖(見圖1)。

圖1 世界銀行營商環(huán)境評估體系影響機制

盡管《營商環(huán)境報告》在形式上是非強制性的,但它通過發(fā)布營商環(huán)境便利度和排名對各國施加了競爭性的社會壓力, 這種社會壓力對商業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域的影響十分明顯。 為了提升營商環(huán)境便利度分數(shù)排名, 許多國家尤其是新興市場國家, 針對營商環(huán)境便利度推行相應(yīng)的改革措施。 自發(fā)布《營商環(huán)境報告2005》以來, 全球各經(jīng)濟體推出了3800 余項改革措施(見表1)。

表1 《營商環(huán)境報告2005》發(fā)布以來主要經(jīng)濟體的改革措施數(shù)量

(二)世界銀行營商環(huán)境評估體系改革的深層動因

世界銀行營商環(huán)境評估對各經(jīng)濟體經(jīng)濟監(jiān)管政策的反映結(jié)果并不全面和準確。 2020 年6 月, 世界銀行決定暫停下一期發(fā)布, 并啟動了一系列對報告及其方法的審查和審計。 2021 年9 月16 日, 世界銀行發(fā)表聲明, 決定停止發(fā)布《營商環(huán)境報告》, 并宣布將構(gòu)建新的評估體系來評估各經(jīng)濟體的商業(yè)和投資環(huán)境(世界銀行, 2021)。

1. 營商環(huán)境指標評估采用標準化場景, 難以全面反映各國營商環(huán)境多維情況

首先, 從適用性角度, 世界各經(jīng)濟體制度、 文化、 發(fā)展水平差異大, 國內(nèi)不同城市間的情況更加復(fù)雜, 世界銀行以一套評估標準來判斷190 個經(jīng)濟體的營商環(huán)境, 具有局限性。 舊版DB 評估體系的十個指標覆蓋范圍有限, 并不能衡量影響營商環(huán)境的全部因素。 例如, 它不能反映宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性、 金融體系的發(fā)展、 市場規(guī)模、 賄賂和腐敗的發(fā)生率和勞動力質(zhì)量等重要內(nèi)容。 其次, 舊版DB 評估體系選取衡量指標的核心考量因素是全球經(jīng)濟體數(shù)據(jù)的可比性, 為此設(shè)計了標準化案例場景, 假定企業(yè)位于該經(jīng)濟體最大的商業(yè)城市或第二大商業(yè)城市中, 而現(xiàn)實中一個國家不同城市的商業(yè)法規(guī)及其執(zhí)行情況各不相同。 國際勞工組織曾要求世界銀行取消排名或改變標準, 認為可能存在偏袒放松監(jiān)管環(huán)境的傾向, 無法公允地反映各國營商環(huán)境。

2. 單純依靠排名系統(tǒng)而簡化經(jīng)濟現(xiàn)實, 易造成過度炒作和數(shù)據(jù)違規(guī)

世界銀行關(guān)于數(shù)據(jù)違規(guī)的調(diào)查報告顯示, 2018年9 月, 沙特阿拉伯政府表達了對《營商環(huán)境報告2019》評估過程的異議, 認為《營商環(huán)境報告》團隊不認可沙特阿拉伯的多項改革舉措。 2019 年8 月,《營商環(huán)境報告2020》“最佳改革者”名單草案中約旦排名第一, 沙特阿拉伯排名第二。 2019 年9 月, 世界銀行《營商環(huán)境報告》評估團隊試圖修改數(shù)據(jù)使約旦排名下降, 在核實約旦的數(shù)據(jù)確實無誤之后, 又轉(zhuǎn)而修改沙特阿拉伯的數(shù)據(jù)使其超越約旦(Machen et al., 2021)。 諸如此類的違規(guī)行為使得《營商環(huán)境報告》受到各方質(zhì)疑, 公信力大為下降, 世界銀行迫切需要改革以恢復(fù)其“指揮棒”地位和全球影響力。

在充分認識到舊體系存在問題的基礎(chǔ)上, 世界銀行總結(jié)之前過度依賴排名系統(tǒng)的教訓(xùn), 把重心放在倡導(dǎo)全球經(jīng)濟體政策改革并提供具體建議和數(shù)據(jù)支持上, 以更為系統(tǒng)、 整體和全面地評估全球經(jīng)濟體營商環(huán)境。 2022 年12 月, 世界銀行正式發(fā)布BEE 新版概念說明書, 并將營商環(huán)境新評估體系項目名稱正式確定為Business Ready(簡稱為B-READY)。 2023 年1月, 世界銀行啟動新指標發(fā)布后的首輪評估工作,未來三年, 該項目將擴大到每年覆蓋全球約180 個經(jīng)濟體: 2023 年至2024 年覆蓋54 個經(jīng)濟體, 2024年至2025 年覆蓋120 個經(jīng)濟體, 2025 年至2026 年擴展到180 個經(jīng)濟體(World Bank Group, 2023a)。2023 年5 月, 世界銀行發(fā)布了B-READY 指南手冊和方法論手冊, 以作為對概念說明書的補充。 至此,世界銀行營商環(huán)境新評估體系的框架初步搭建完成,并將在2024 年發(fā)布涵蓋54 個經(jīng)濟體的第一版數(shù)據(jù)報告。

三、 世界銀行營商環(huán)境新評估體系的改革路徑

世界銀行營商環(huán)境新評估體系廣泛接納了世界銀行集團內(nèi)部專家以及世界銀行外部資深學(xué)者和從業(yè)人員的建議, 包括原DB 報告外部小組的審查意見。 項目設(shè)計過程中還公開協(xié)商征求了多國政府、私營部門和社會各界潛在用戶的意見。 新評估體系主要有三點關(guān)鍵變化: 一是評價內(nèi)容更加多元; 二是指標領(lǐng)域更加豐富; 三是評價范圍更加廣泛(吳漢洪等, 2023)。

(一)世界銀行營商環(huán)境評估改革的總體方案

B-READY 評估體系大體沿襲了DB 評估框架,對各指標的具體評估分別從監(jiān)管框架、 公共服務(wù)和效率三個維度入手。 在監(jiān)管框架層面, 關(guān)注企業(yè)在開辦、 經(jīng)營和破產(chǎn)的過程中必須遵守的規(guī)則、 法律法規(guī)的完備性和適用性等, 側(cè)重靜態(tài)的法定信息和數(shù)據(jù), 由專家咨詢收集。 在公共服務(wù)層面, 聚焦政府通過直接或間接方式提供的有助于企業(yè)合規(guī)經(jīng)營或能夠促進商業(yè)活動的服務(wù)和設(shè)施, 側(cè)重動態(tài)的實施情況和實際數(shù)據(jù), 由專家咨詢和企業(yè)調(diào)查獲得。在效率層面, 傾向于立法框架和公共服務(wù)在實踐中能夠產(chǎn)生的助力企業(yè)運營的有效性, 是本次改革的一項重大突破。 此外, 在多個指標中, 世界銀行都分別增加了數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、 環(huán)境可持續(xù)性和性別等衡量要素。 B-READY 評估體系通過對每個指標的監(jiān)管框架、 公共服務(wù)和效率三個維度的評價取平均值來生成評分。

(二)世界銀行營商環(huán)境新評估方法的優(yōu)化拓展

世界銀行營商環(huán)境新評估體系(B-READY)與舊評估體系(DB)相比, 在評估視角、 指標設(shè)計、 數(shù)據(jù)收集等方面實現(xiàn)了提升, 評估過程在便利開展業(yè)務(wù)與更廣泛的私營部門利益之間、 在監(jiān)管框架與公共服務(wù)之間、 在法律法規(guī)與實際執(zhí)行之間, 以及在數(shù)據(jù)的代表性與可比性之間尋求平衡。

1. 在評估視角方面, 由個體評估轉(zhuǎn)向關(guān)注全行業(yè)發(fā)展

B-READY 評估體系不再只關(guān)注單個企業(yè)的發(fā)展, 還增加了對影響整個行業(yè)部門發(fā)展的監(jiān)管框架與公共服務(wù)的評估。 DB 評估體系指標通常評估某一類型企業(yè)從事某一行為需要經(jīng)歷的流程、 耗費的時間和產(chǎn)生的費用, 而B-READY 評估體系除了評估辦事效率之外, 還要考察公平競爭環(huán)境、 員工保護水平、 環(huán)境可持續(xù)等非量化指標, 評估影響營商環(huán)境的多維集成系統(tǒng), 視角更為整體和全面。

2. 在指標設(shè)計方面, 評估要素范圍擴大

相較DB 評估體系, B-READY 評估體系中刪除了“保護中小投資者”指標, 增加了“雇傭勞工”和“促進市場競爭”兩個指標; 將“辦理建筑許可”和“登記財產(chǎn)”兩個指標合并為“獲取經(jīng)營場所”指標; 將“獲得電力”指標拓展為“公共服務(wù)設(shè)施”指標, 涵蓋水、 電、 網(wǎng)絡(luò)等。 另外, 在二級指標的設(shè)計上, DB評估體系從監(jiān)管框架和效率兩個維度進行評估, 而B-READY 評估體系則從監(jiān)管框架、 公共服務(wù)和效率三個維度進行評估, 同時又增設(shè)了“數(shù)字技術(shù)應(yīng)用”“環(huán)境可持續(xù)性”“性別”三項跨越指標的主題研究。

3. 在數(shù)據(jù)收集方面, 來源和科學(xué)性進一步提高

DB 評估體系中部分指標只收集監(jiān)管信息, 部分指標只收集實際執(zhí)行信息, 主要以發(fā)放問卷的方式進行專家咨詢, 指標均應(yīng)用標準化的案例情境。 這種方法雖然可以增強經(jīng)濟體之間的可比性, 但受調(diào)研對象范圍有較大局限性。 B-READY 評估體系采用專家咨詢和企業(yè)調(diào)查兩種數(shù)據(jù)收集方式, 并使用案頭研究(即閱讀法律/法規(guī)、 檢查公共網(wǎng)站上的功能等)和官方數(shù)據(jù)(來自登記處、 法院和其他機構(gòu)的行政統(tǒng)計數(shù)據(jù))兩種佐證機制來驗證通過專家咨詢方式收集的數(shù)據(jù)。 世界銀行還通過設(shè)置通用參數(shù),在各國或地區(qū)的數(shù)據(jù)可比性和特定經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)代表性之間實現(xiàn)平衡。

B-READY 評估體系在數(shù)據(jù)收集方面的關(guān)鍵創(chuàng)新是直接從企業(yè)獲取和使用數(shù)據(jù), 企業(yè)層面的數(shù)據(jù)主要通過擴大企業(yè)調(diào)查(Enterprise Survey, 簡稱ES)項目來獲取。 世界銀行將定期組織全球覆蓋的高質(zhì)量企業(yè)調(diào)查項目, 將B-READY 數(shù)據(jù)與豐富的企業(yè)數(shù)據(jù)(主要來自ES 問卷)相結(jié)合, 在企業(yè)層面和經(jīng)濟層面對監(jiān)管框架和公共服務(wù)維度進行更細致的分析。 B-READY 評估體系中專家咨詢得出的指標數(shù)據(jù)每年更新, 企業(yè)調(diào)查獲得的指標數(shù)據(jù)將以三年為一個周期進行更新。

(三)世界銀行營商環(huán)境新評估體系的要素創(chuàng)新

世界銀行營商環(huán)境新評估體系綜合了近十年來聯(lián)合國發(fā)展要求、 價值理念以及發(fā)達國家的高水平制度規(guī)則, 新增市場競爭指標, 并重點評估“數(shù)字技術(shù)應(yīng)用”“性別”“環(huán)境可持續(xù)性”的全過程實施效果。 這些要素既是機制創(chuàng)新, 但也給發(fā)展中國家增添了改革成本。

1. 新增市場競爭指標, 發(fā)展中國家評估面臨挑戰(zhàn)

世界銀行營商環(huán)境評估新增了市場競爭指標,世界銀行長期研究認為, 公平的競爭政策對營商環(huán)境和企業(yè)生存發(fā)展至關(guān)重要。 此外, 世界銀行還特別關(guān)注國有企業(yè)的競爭中立問題: 一方面, 國有企業(yè)是大多數(shù)國家重要的經(jīng)濟參與方; 另一方面, 國有企業(yè)在責任豁免方面可能存在地位優(yōu)勢, 并通過不當優(yōu)勢獲益, 扭曲市場競爭(OECD, 2018)。 根據(jù)測算, 壟斷會提高商品和服務(wù)20%的價格, 最終損害消費者利益①World Bank Group. Markets and competition policy[EB/OL]. [2023-10-14]. https: / /www. worldbank. org/en/topic/competition-policy.。 因此, 市場競爭指標評估的核心在于反不正當競爭法和反壟斷法是否有效, 強制壟斷解體, 降低中小企業(yè)進入市場的壁壘, 激勵企業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新并提高服務(wù)質(zhì)量, 達到保護消費者權(quán)益的效果(World Bank Group, 2023b)。 世界銀行新評估體系通過監(jiān)管框架維度評估與鼓勵競爭、 激勵創(chuàng)新、 保護知識產(chǎn)權(quán)等相關(guān)的法律法規(guī)質(zhì)量, 參考世界銀行項目組曾經(jīng)參與的項目, 可對該指標的具體評估維度進行研判(見表2)。 許多發(fā)展中國家的市場并非有效競爭的健康市場, 法律監(jiān)管實質(zhì)缺位而無法確保市場參與者在公平環(huán)境中獲得充分競爭。此外, 發(fā)展中國家可能面臨知識產(chǎn)權(quán)立法缺失或標準不高, 或有規(guī)則而弱司法、 弱執(zhí)法導(dǎo)致法律實施的效果不佳。 因此, 該指標是發(fā)展中國家在新一輪評估中最不可預(yù)估的評分風險。

表2 B-READY 評估體系促進市場競爭指標的評估維度研判

2. 新增數(shù)字技術(shù)應(yīng)用要素, 重點評估數(shù)字服務(wù)可用性

近年來, 世界銀行致力于推動經(jīng)濟、 社會和政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型, 涵蓋寬帶接入和使用、 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 數(shù)字保障措施等重點領(lǐng)域(World Bank Group, 2023c)。 B-READY 評估體系把數(shù)字技術(shù)應(yīng)用作為一個跨領(lǐng)域的衡量要素, 其評估核心重在公共數(shù)字服務(wù)的可用程度, 淡化單一的硬件維度評估,主要包括在線公共服務(wù)可用性、 信息可得性、 電子數(shù)據(jù)的存儲以及數(shù)據(jù)互操作性, 更關(guān)注數(shù)字技術(shù)是否為企業(yè)帶來便利。 例如, 公司注冊電子系統(tǒng)、 房地產(chǎn)交易在線門戶網(wǎng)站、 電子納稅申報系統(tǒng)等, 確保導(dǎo)航界面清晰易懂, 同時需要提供在線聊天、 電子郵件支持或電話支持以及時解決用戶問題, 提供無障礙瀏覽和輔助技術(shù)支持以便利殘障人士。 此外, 還應(yīng)采用數(shù)據(jù)備份和云存儲以防止數(shù)據(jù)丟失, 在存儲、備份、 加密、 存取過程中實施系統(tǒng)化管理制度, 加強數(shù)據(jù)隱私保護, 并推廣統(tǒng)一身份的驗證系統(tǒng), 以便公民能夠在不同服務(wù)系統(tǒng)中使用相同的身份認證, 提高數(shù)據(jù)互操作性(見表3)。

表3 B-READY 評估體系數(shù)字技術(shù)應(yīng)用評估要點

3. 增加環(huán)境可持續(xù)性要素評估, 落實聯(lián)合國2030 可持續(xù)發(fā)展議程

世界銀行作為聯(lián)合國的專門金融機構(gòu), 其行為模式和價值取向體現(xiàn)了聯(lián)合國意志。 2015 年9 月,聯(lián)合國193 個成員國在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會上正式通過《2030 可持續(xù)發(fā)展議程》, 確立了17 個可持續(xù)發(fā)展目標, 核心宗旨是在2030 年以多維方式綜合解決社會、 經(jīng)濟和環(huán)境的耦合發(fā)展問題, 全球轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展模式。 然而, 由于地緣沖突、 經(jīng)濟下行壓力、 氣候危機以及新冠疫情等影響, 2030 可持續(xù)發(fā)展議程的完成進度異常艱巨。 因此, 世界銀行在本次營商環(huán)境評估改革中將環(huán)境要素貫穿十項指標, 并明確將碳邊境稅、 碳定價等機制在各國的適用情況納入評估。 增加環(huán)境可持續(xù)性要素雖然能夠提高各國環(huán)保要求, 實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展, 但各國存在發(fā)展的代際差異與不平等, 碳排放量歷史不均, 過高的環(huán)境評估標準對發(fā)展中國家、 新興市場以及不發(fā)達國家中資源型國家的平等發(fā)展權(quán)來說是巨大挑戰(zhàn)(見表4)。

表4 B-READY 評估體系環(huán)境可持續(xù)性評估要點

4. 突出性別平等要素, 推動構(gòu)建包容性營商環(huán)境

世界銀行長期倡導(dǎo)性別平等, 在促進經(jīng)濟增長、減貧、 緩解沖突中發(fā)揮重要作用。 然而, 截至2021年底, 全球大約24 億勞動年齡婦女無法獲得平等就業(yè)機會, 178 個國家存在性別平等參與就業(yè)法律障礙,86 個國家的婦女受到勞動限制, 95 個國家的婦女不能獲得同工同酬, 全球男性和女性終生預(yù)期收入存在172 萬億美元的巨大差距(World Bank Group,2022a)。 2022 年1 月, 世界銀行開啟對全球主要經(jīng)濟體及利益相關(guān)方的性別平等戰(zhàn)略非正式對話,2023 年7 月進入正式磋商階段。 為進一步落實2024—2030 性別戰(zhàn)略, 世界銀行營商環(huán)境評估改革中多個指標都增加了性別要素, 其核心是反對性別歧視, 提高女性就業(yè)及高管占比, 提供無差別就業(yè)行政許可、 基礎(chǔ)設(shè)施使用和金融支持, 促進營商環(huán)境走向包容性, 最終實現(xiàn)具有發(fā)展韌性的經(jīng)濟和社會目標(見表5)。

表5 B-READY 評估體系性別評估要點

四、 世界銀行營商環(huán)境評估體系改革的主要趨勢及中國的應(yīng)對

改革開放以來, 中國致力于改善營商環(huán)境, 加速推進營商環(huán)境措施改革, 為招商引資和國內(nèi)外企業(yè)共享發(fā)展成果發(fā)揮了重要作用。 2013 年以來, 我國營商環(huán)境制度成效全面凸顯, 全球排名大幅提升。世界銀行新評估體系施行在即, 我國營商環(huán)境建設(shè)應(yīng)深度跟蹤世界銀行評估新趨勢, 迎接高質(zhì)量制度供給的新挑戰(zhàn)。

(一)世界銀行營商環(huán)境評估體系改革的主要趨勢

世界銀行營商環(huán)境評估體系從DB 到B-READY的變化體現(xiàn)了評估方法和評估邏輯正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。

從評估方法來看, B-READY 的營商環(huán)境評估體系從個別企業(yè)開展業(yè)務(wù)的角度, 拓展到了整個私營部門發(fā)展的角度, 由于個別企業(yè)的成本、 社會效益和理想標準之間存在差異, 因此需要用不同的指標涵蓋不同的維度, 并相應(yīng)地進行細化評分。B-READY 評估體系不僅關(guān)注企業(yè)面臨的監(jiān)管負擔,還關(guān)注規(guī)章制度的實施質(zhì)量以及企業(yè)生命周期內(nèi)相關(guān)公共服務(wù)的提供水平。 這種平衡的評估方法要求政府在改善營商環(huán)境時采用更加可持續(xù)性、 以企業(yè)主體感受為導(dǎo)向的積極的視角。 B-READY 評估體系收集的不僅是法定信息, 還包括事實測量信息。 相較于以往的基準測試, B-READY 評估體系從專家咨詢和企業(yè)層面的調(diào)查中獲取數(shù)據(jù)是一項重大創(chuàng)新, 它考慮到企業(yè)自身對商業(yè)監(jiān)管環(huán)境的第一手信息和體驗。B-READY 評估體系試圖在各個經(jīng)濟體之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)的可比性, 通過專家咨詢來衡量大多數(shù)企業(yè)面臨的營商環(huán)境, 同時通過企業(yè)層面的樣本調(diào)查來解決數(shù)據(jù)的平衡問題。

從評估邏輯來看, 聚焦私營部門可持續(xù)發(fā)展是B-READY 評估體系未來的主基調(diào)。 私營部門是解決就業(yè)的主要來源, 也是全球各國擺脫貧困的重要途徑, 尤其是最不發(fā)達國家和受沖突影響的國家。但私營部門的發(fā)展受到當?shù)亟?jīng)濟增長水平、 公共政策與法律法規(guī)健全有效、 市場參與者機會平等以及經(jīng)濟韌性的多方影響。 B-READY 評估體系試圖通過評分排名創(chuàng)造有利的營商環(huán)境條件, 鼓勵新興企業(yè)創(chuàng)立, 促進現(xiàn)有企業(yè)經(jīng)濟效益提高, 增加良好的就業(yè)機會。 具體而言, 世界銀行每個選定的衡量指標和評估維度都與私營部門發(fā)展密切相關(guān)。 例如,在“國際貿(mào)易”指標中進一步強調(diào)企業(yè)能否進入全球市場取決于各國自身公平的法律監(jiān)管框架和高水平公共服務(wù)質(zhì)量; 為促進各國建立有效的爭端解決系統(tǒng), B-READY 評估體系將狹義的“執(zhí)行合同”拓展為廣泛的“解決商業(yè)糾紛”指標; B-READY 評估體系還新增“促進市場競爭”指標, 旨在給私營部門提供充分競爭的市場和公平公正的競爭環(huán)境。

(二)應(yīng)對世界銀行營商環(huán)境新評估體系的中國策略

近年來, 我國推出了一系列營商環(huán)境改革的重大舉措。 2013 年至2017 年, 中國在世界銀行營商環(huán)境評估體系中的評分快速提升, 排名上升了18位。 2017 年至2019 年, 中國從第78 位躍升至第31位, 兩年內(nèi)營商環(huán)境排名上升了47 位(見圖2)。 由此, 中國連續(xù)兩年被世界銀行評選為全球營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟體之一, 獲得國際社會的充分肯定(世界銀行, 2020)。 B-READY 評估體系計劃于2024 年發(fā)布第一版報告, 對全球各經(jīng)濟體營商環(huán)境建設(shè)的影響還不得而知。 但可以預(yù)見的是,B-READY 評估體系將對中國營商環(huán)境改革與發(fā)展提出更多挑戰(zhàn), 中國應(yīng)從以下幾個方面作出應(yīng)對。

圖2 2005—2019 年中國營商環(huán)境排名

1. 高水平對標世界銀行新評估體系指標和要素

面對B-READY 評估體系衡量指標, 中國要繼續(xù)查缺補漏, 重點關(guān)注新增維度。 從營商環(huán)境的內(nèi)容來看, DB 評估體系中, 中國與國際一流營商環(huán)境相比依然存在差距, 在獲得信貸、 納稅、 跨境貿(mào)易和辦理破產(chǎn)等政府服務(wù)和法律法規(guī)制定領(lǐng)域仍落后于其他先進經(jīng)濟體, 有待進一步改善(見圖3)。B-READY 評估體系在衡量原有指標的基礎(chǔ)上, 在每個指標中增加了“數(shù)字技術(shù)應(yīng)用”“環(huán)境可持續(xù)性”“性別”這三項衡量維度。 中國的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于全球領(lǐng)先地位, 但世界銀行營商環(huán)境評估更加側(cè)重數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的可用性, 我國政府需進一步完善公共數(shù)據(jù)共享機制、 中小企業(yè)數(shù)字服務(wù)可獲得性以及簡化數(shù)字操作。 此外, 新評估體系將“獲得信貸”改為“獲取金融服務(wù)”, 我國未來在營商環(huán)境改革中要側(cè)重電子支付便利度、 獲得可持續(xù)融資便利度、 不同性別的金融產(chǎn)品可獲得性等政策保障。 在“國際貿(mào)易”措施改革中, 我國還需提升對數(shù)字貿(mào)易、 環(huán)境可持續(xù)貿(mào)易以及貿(mào)易協(xié)定中女性參與度的政策傾斜。 對于已經(jīng)出臺的改革措施, 要提高執(zhí)行力, 并借鑒新西蘭、 新加坡等營商環(huán)境排名靠前經(jīng)濟體的先進經(jīng)驗。

圖3 2017—2019 年中國營商環(huán)境指標排名

從營商環(huán)境評估的樣本城市選擇角度來看, BREADY 評估體系選取的樣本城市將盡可能覆蓋國家內(nèi)部, 不再局限于主要的商業(yè)城市。 2018 年和2019年, 國家發(fā)展和改革委員會已經(jīng)分別對全國多個城市開展了營商環(huán)境試評價, 2020 年繼續(xù)在80 個地級以上城市和18 個國家級新區(qū)開展營商環(huán)境評價并發(fā)布了《中國營商環(huán)境報告2020》, 這也是中國營商環(huán)境評價領(lǐng)域的首部國家報告(國家發(fā)展和改革委員會, 2020)。 營商環(huán)境試評價中北京和上海分列一、 二位, 其他城市較之有明顯差距。 在新評估體系框架下, 應(yīng)在全國有效推廣北京和上海營商環(huán)境改革的成功經(jīng)驗, 進一步改善其他城市的營商環(huán)境。

2. 大力促進市場公平競爭

世界銀行將“促進市場競爭”作為新增指標, 關(guān)注競爭政策的執(zhí)行、 知識產(chǎn)權(quán)、 創(chuàng)新政策和法規(guī)等細分領(lǐng)域。 我國未來在促進市場競爭時, 要加強對提交并購審查的交易進行實質(zhì)性經(jīng)濟評估, 關(guān)注對市場競爭的影響。 但是, 并購帶來的經(jīng)營者集中問題對于創(chuàng)新影響存在競爭外生與競爭內(nèi)生兩種評估模式, 前者將創(chuàng)新作為競爭的外在因素獨立評估,后者將創(chuàng)新作為特定競爭維度納入競爭機制一并分析(韓偉, 2022)。 理論界對此仍存在分歧, 評估模式難以統(tǒng)一。 為了促進市場公平競爭, 避免反壟斷法律功能缺位, 中國運用競爭內(nèi)生評估模式更為穩(wěn)妥。 新指標還要求“競爭管理部門有足夠的權(quán)力和資源來調(diào)查、 執(zhí)行和實施制裁”, 而中國的反壟斷制裁整體威懾力度仍有待強化, 如現(xiàn)行的沒收違法所得制度在實踐中難以適用, 以金錢罰款為核心的制裁手段在數(shù)字經(jīng)濟時代也有其局限性(王健,2022)。 中國應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化反壟斷制裁制度, 提升反壟斷監(jiān)管的權(quán)威性, 積極對標B-READY 評估體系要求, 大力促進市場公平競爭。

3. 加快數(shù)字營商環(huán)境建設(shè)

B-READY 評估體系新增了“數(shù)字技術(shù)應(yīng)用”這一維度, 標志著推動數(shù)字營商環(huán)境發(fā)展將成為全球共識。數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為整合全球資源要素、 升級全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、 改變?nèi)蚋偁幐窬值年P(guān)鍵力量(石勇, 2022)。2022 年1 月, 國務(wù)院印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》, 指出“十三五”時期數(shù)字政府建設(shè)成效顯著: 一體化政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管效能大幅度提升, “一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”等服務(wù)管理新模式廣泛普及, 數(shù)字營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化, 在線政務(wù)服務(wù)水平躍居全球領(lǐng)先行列。 然而, 對標高標準數(shù)字營商環(huán)境,仍存在局限性。 B-READY 評估體系對數(shù)字營商環(huán)境平臺提出了更高的要求, 當前中國在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域傾向于較為保守的實際操作方法, 更加注重個人信息隱私保護以及國家數(shù)據(jù)安全。 在新評估體系下, 企業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動將成為世界銀行重點關(guān)注要素。 BREADY 評估體系鼓勵各經(jīng)濟體監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型, 鼓勵運用大數(shù)據(jù)、 人工智能新技術(shù)等數(shù)字技術(shù), 然而傳統(tǒng)監(jiān)管模式依然在中國占據(jù)主流。 針對上述問題, 中國應(yīng)加快建立數(shù)據(jù)治理體系, 推動數(shù)據(jù)跨境流動進程,同時加快數(shù)字監(jiān)管技術(shù)的運用與推廣, 積極參與國際數(shù)字標準制定, 擴大話語權(quán)和影響力。

4. 克服世界銀行評估體系的局限性

世界銀行營商環(huán)境評估是其自身價值觀的體現(xiàn),無法全面刻畫各國的真實情況, 指標本身存在內(nèi)生的局限性, 一些評估內(nèi)容含有明顯的西方價值取向,例如機構(gòu)獨立性、 針對國有企業(yè)的中立性審查等(韓偉, 2022)。 世界銀行營商環(huán)境評估體系體現(xiàn)了西方經(jīng)濟學(xué)理論, 在中國實踐中可能出現(xiàn)扭曲和異化(程金華, 2021)。 此外, 該評估體系沒有考慮差異化發(fā)展的各經(jīng)濟體在金融安全、 外部需求、 國家安全和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等方面的需求。 近年來, 已有研究結(jié)合中國國情構(gòu)建了中國特色營商環(huán)境評價指標體系, 中國未來仍應(yīng)探索構(gòu)建自身的營商環(huán)境評估話語體系, 避免為了短期提升排名而采取極端化改革。 在深入推進“放管服”進程中應(yīng)從實際出發(fā),通過掌握世界銀行營商環(huán)境評估體系指標方法論,找到自身與國際標準存在的差距, “擇其善者而從之”。 對于評估體系的局限性, 我國還需進一步加強與世界銀行的合作交流, 分享中國營商環(huán)境改革成效與經(jīng)驗, 共同探討各國營商環(huán)境的時空異質(zhì)性,推動評估體系持續(xù)完善。