鄉(xiāng)村振興背景下村民自治組織的作用機(jī)制研究

羅 艷

（貴州師范大學(xué)歷史與政治學(xué)院）

村民自治自20 世紀(jì)80 年代產(chǎn)生以來，已經(jīng)走過了40 多個(gè)年頭。學(xué)界關(guān)于村民自治有關(guān)問題的研究從未停止過。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為鄉(xiāng)村的發(fā)展繪出了藍(lán)圖、指明了方向。其中，治理有效作為一種全新的公共事務(wù)管理要求，無疑是為村民自治帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也對村民自治組織的作用發(fā)揮提出了更高的要求。在此背景下，研究如何最大限度發(fā)揮村民自治組織的作用，實(shí)現(xiàn)治理有效的具體要求，是本文力求解決的問題。

一、村民自治組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主要作用

隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村問題更需關(guān)注、主體利益更加多元，鄉(xiāng)村治理的提出加快了鄉(xiāng)村問題的解決，而村民自治組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

（一）夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的群眾基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興離不開廣大群眾，鄉(xiāng)村治理工作的開展，也需要廣大人民群眾的支持和參與，而村民自治組織作為鄉(xiāng)村建設(shè)的“領(lǐng)頭人”，其密切聯(lián)系群眾的獨(dú)特優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村治理夯實(shí)了群眾基礎(chǔ)。村民通過村民大會(huì)選舉產(chǎn)生村民自治組織的成員，并代表村民行使權(quán)利，對村民負(fù)責(zé)，服務(wù)村民，是連接政府與村民的橋梁，其成員利用村民大會(huì)和上門走訪的形式，全面了解村民的真實(shí)想法和利益訴求，關(guān)注村民最直接最迫切的問題，并由此展開工作，切實(shí)從村民的需求出發(fā)，為村民解決難題，有利于取得村民的支持和認(rèn)可。

（二）確保鄉(xiāng)村政策的有效執(zhí)行

鄉(xiāng)村政策從制定執(zhí)行到推廣創(chuàng)新，再到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而解決問題、落實(shí)政策，這些過程的實(shí)現(xiàn)都離不開村民自治組織和人民群眾的積極參與和改革實(shí)踐。村民自治組織因地制宜，將相關(guān)政策不斷細(xì)化，并帶領(lǐng)群眾貫徹落實(shí)，可達(dá)到鄉(xiāng)村政策執(zhí)行精準(zhǔn)有效。村民自治組織認(rèn)真領(lǐng)會(huì)并貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，再結(jié)合本地的實(shí)際情況，由村民大會(huì)做出正確的決策，使村民自治組織和全體村民自覺自愿地接受并執(zhí)行村規(guī)民約，可確保鄉(xiāng)村政策的有效執(zhí)行。

（三）促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的“政社”溝通

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，政府和社會(huì)之間的溝通就顯得尤為重要，村民自治組織在“政社”溝通中無疑是很重要的一環(huán)。村民自治組織通過內(nèi)部的管理結(jié)構(gòu)改革，對一些重要的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，并積極指導(dǎo)村民進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，這符合“政社”溝通的要求。一方面，村民自治組織對基層政府負(fù)責(zé)，執(zhí)行基層政府所下達(dá)的任務(wù)；另一方面，村民自治組織代表村民行使權(quán)利，并帶領(lǐng)村民進(jìn)行本村建設(shè)。村民自治組織在促進(jìn)“政社”溝通的同時(shí)，還與其他社會(huì)組織有機(jī)結(jié)合，在共同服務(wù)村民時(shí)相得益彰。

（四）優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的效果評估

效果評估對治理有效有著重要的意義，而村民自治組織在效果評估中具有重要作用。在村民自治組織的帶領(lǐng)下，村民建設(shè)美好家園的積極性提高了，廣大村民投身于讓農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、讓農(nóng)民更富、讓農(nóng)村更美的偉大建設(shè)之中。此外，村民自治組織在政策的傳達(dá)以及農(nóng)民關(guān)系的調(diào)節(jié)之中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，不僅能促進(jìn)政令暢通和民心相通，還能帶領(lǐng)廣大村民構(gòu)建參事會(huì)、理事會(huì)、駐村工作隊(duì)、監(jiān)委會(huì)等多方參與的治理機(jī)制，打造共建、共治、共商、共享的治理格局，老百姓的獲得感和幸福感全面提升。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中村民自治組織的作用機(jī)制

村民自治組織作為鄉(xiāng)村治理的先鋒隊(duì)，在鄉(xiāng)村治理的推進(jìn)過程中起著重要作用。村民自治組織采用縱向溝通、橫向協(xié)調(diào)、宣傳教育、群眾工作等工作機(jī)制，帶領(lǐng)村民營造共治共享、共美共強(qiáng)的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境。

（一）縱向溝通機(jī)制

縱向溝通機(jī)制指的是村民自治組織對民意進(jìn)行征集和上報(bào)，以村民自治組織溝通群眾，并將群眾意見建議上報(bào)到基層政府為內(nèi)核。村民自治組織利用村民代表大會(huì)、上門走訪和意見征集等形式將老百姓的意見、建議、訴求、感受等收集起來，進(jìn)行匯總，提煉出最真實(shí)的民意，并向上級政府進(jìn)行匯報(bào)，從而使上級政府所制定的政策、開展的項(xiàng)目更加符合老百姓的需求和愿望。同時(shí)，也有利于老百姓對上級政府所制定的政策、項(xiàng)目進(jìn)行理解和支持，并積極配合政策落實(shí)、推進(jìn)項(xiàng)目開展。

（二）橫向協(xié)調(diào)機(jī)制

橫向協(xié)調(diào)機(jī)制指的是村民自治組織利用走訪溝通的形式，密切聯(lián)系群眾，協(xié)調(diào)各方利益，使得農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，并帶領(lǐng)村民共同發(fā)展的工作方法。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中，村民自治組織承擔(dān)著協(xié)調(diào)村民與村民之間、村民自治組織與其他社會(huì)組織之間關(guān)系的責(zé)任。每一個(gè)鄉(xiāng)村都是一個(gè)特定的區(qū)域，在這個(gè)范圍內(nèi)存在著地緣和血緣等錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，兩個(gè)家庭之間的矛盾往往會(huì)上升到兩個(gè)家族、兩個(gè)村子甚至幾個(gè)家族、幾個(gè)村子的矛盾。這就需要村民自治組織履行其調(diào)解村民糾紛、維護(hù)社會(huì)安定的職責(zé)。

（三）宣傳教育機(jī)制

宣傳教育是做好鄉(xiāng)村治理工作的關(guān)鍵一步，是指村民自治組織將上級政府部門的政策和項(xiàng)目對群眾進(jìn)行宣傳，從而使得群眾了解并配合落實(shí)。一方面，村民自治組織通過宣傳教育機(jī)制，加深村民對相關(guān)政策理解程度，為廣大村民創(chuàng)造更高層次的交流和學(xué)習(xí)平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)政策的上下聯(lián)動(dòng)。對于已經(jīng)接受了宣傳，但思想上還沒有轉(zhuǎn)變的群眾，可以及時(shí)教育、及時(shí)管理。另一方面，對政策中不夠具體的、不夠明確的內(nèi)容可以廣集民意，及時(shí)反饋，確保政策合理有效，便民利民，從根本上贏得民心，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（四）群眾工作機(jī)制

群眾工作指的是村民自治組織與老百姓進(jìn)行溝通交流，使得老百姓了解鄉(xiāng)村振興的政策和項(xiàng)目，從而達(dá)到治理有效的要求，是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。村民自治組織利用“村民說事”等載體定期召開村民代表大會(huì)，向村民通報(bào)工作，同時(shí)掌握村民的愿望和利益訴求，與村民進(jìn)行面對面、心連心的溝通交流，使得民心相通，并共同致力于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的偉大實(shí)踐?？傊?，村民自治組織開展群眾工作意義重大，它不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村政策的落實(shí)情況和項(xiàng)目的開展效果，還關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的繁榮穩(wěn)定。

三、村民自治組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用困境

部分村民自治組織在開展工作過程中，面臨著公信力不足、執(zhí)行力弱化、服務(wù)意識(shí)和能力明顯不足等作用困境。

（一）部分村民自治組織的公信力不足

目前，部分村民自治組織的公信力存在不足，影響著村民自治組織的發(fā)展完善。從村民自治組織自身來看，一方面，部分村民自治組織存在著缺少與村民的溝通，或者說與村民的溝通不到位的情況，導(dǎo)致村民對村民自治組織信任不足，不配合村民自治組織開展工作。另一方面，部分村民自治組織的群眾工作存在著形式化的問題，存在少數(shù)人醞釀決策，“一言堂”“暗箱操作”等不正之風(fēng)，民主渠道不夠暢通，開放的平臺(tái)不夠多，現(xiàn)有透明公開的民主載體運(yùn)行不夠規(guī)范，個(gè)別干部缺乏民主開放意識(shí)，錯(cuò)誤地將群眾賦予的權(quán)利視為己有。

（二）部分村民自治組織的執(zhí)行力弱化

以村民自治組織為代表的政策執(zhí)行主體，存在著對相關(guān)政策的理解不到位、宣傳不到位、落實(shí)不到位等問題，甚至出現(xiàn)虛假執(zhí)行、敷衍執(zhí)行、盲目執(zhí)行、替換執(zhí)行和附加執(zhí)行的情況。一方面，由于部分村民自治組織內(nèi)部成員的文化素質(zhì)偏低，辦事能力不夠強(qiáng)，對上級政府所制定的政策理解不到位，導(dǎo)致政策無法有效落實(shí)。另一方面，村民自治組織中個(gè)別成員有腐敗行為，在政策的實(shí)施過程中謀取私利，導(dǎo)致政策無法真正地惠民利民。

（三）部分村民自治組織存在行政化趨向

目前，部分村民自治組織存在行政化趨向，民主性、自治性的優(yōu)勢發(fā)揮不足，重管理、輕服務(wù)以及重集中、輕民主的現(xiàn)象制約了村民自治組織的發(fā)展。村民自治組織行政化的管理方式和行政化的村務(wù)開展形式，往往會(huì)使村民的話語權(quán)受到制約。因此，村民自治組織的內(nèi)部行政化傾向不僅不能滿足基層群眾自治的要求，更阻礙了鄉(xiāng)村的發(fā)展，村民們不能及時(shí)地表達(dá)出自身的想法和愿望，積極性下降，甚至導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策、項(xiàng)目實(shí)施困難。

四、村民自治組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用強(qiáng)化

當(dāng)前，我國農(nóng)村改革與發(fā)展正經(jīng)歷著一個(gè)既特殊又關(guān)鍵的歷史時(shí)期。村民自治組織作為農(nóng)村“領(lǐng)頭羊”，必須進(jìn)一步完善組織體系，提升治理水平，早日實(shí)現(xiàn)治理有效的目標(biāo)。

（一）提高村民自治組織的人員素質(zhì)

提升人員素質(zhì)決定著村民自治組織能否在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中切實(shí)發(fā)揮作用。首先，加大對組織內(nèi)現(xiàn)有人員的教育培訓(xùn)力度，提高基層自治組織內(nèi)部人員的綜合素質(zhì)。基層自治組織內(nèi)部成員要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)、知識(shí)技能學(xué)習(xí)等，為提高基層組織服務(wù)水平打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，提高基層自治組織的干部隊(duì)伍選用標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)高水平的基層干部隊(duì)伍，確?；鶎幼灾谓M織的成員在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮模范帶頭作用。最后，村民自治組織應(yīng)積極引入新型人才，促進(jìn)人才的有效循環(huán)。這要求村民自治組織注重吸納人才，培養(yǎng)儲(chǔ)備干部，確保村民自治組織保持活力。

（二）確保村民自治組織的性質(zhì)純潔

目前，部分村民自治組織存在行政化趨向，影響了村民自治組織的作用發(fā)揮。為改變這種現(xiàn)狀，保證村民自治組織的純潔性，一方面，要改革行政化的管理模式。針對部分村民自治組織所存在的民主發(fā)揚(yáng)不足的現(xiàn)象，應(yīng)采取有效措施，積極發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主精神，多走訪、多調(diào)查、多思考。另一方面，要改革官僚化的組織結(jié)構(gòu)。有些村民自治組織內(nèi)部封建家長制思想觀念尚有殘余，官僚化傾向時(shí)有發(fā)生，必須予以杜絕。發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，摒棄官僚主義，杜絕腐敗現(xiàn)象滋生，是村民自治組織發(fā)展建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三）推進(jìn)服務(wù)型村民自治組織建設(shè)

服務(wù)型村民自治組織建設(shè)關(guān)系著村民自治組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中能否高效地發(fā)揮作用，提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)效果。一是要提高村民自治組織內(nèi)部成員的服務(wù)意識(shí)。村民自治組織要想實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，必須將服務(wù)群眾的理念貫穿始終。二是要加強(qiáng)村民自治組織服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，為服務(wù)意識(shí)較強(qiáng)的黨員、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、大學(xué)生、青年知識(shí)分子提供機(jī)會(huì)，使其融入鄉(xiāng)村的管理與服務(wù)實(shí)踐中，使得組織內(nèi)部成員的素質(zhì)水平高、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)。三是要制訂合理的規(guī)章制度，定期召開會(huì)議，學(xué)習(xí)中央文件精神，響應(yīng)政府政策要求，致力于將組織建設(shè)成為服務(wù)型村民自治組織。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為村民自治的探索帶來了新契機(jī)。作為參與主體，村民自治組織不能關(guān)起門來搞建設(shè)，而是要致力于構(gòu)建多層次、多種類的村民自治實(shí)現(xiàn)形式體系，讓多個(gè)主體共同參與到村民自治中來，形成各方聯(lián)動(dòng)的良好局面。如此，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興與有效治理。