健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系

李振志

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院）

鄉(xiāng)村振興重在治理有效。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理效能，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大時(shí)代命題?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》明確提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系”，特別強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能”“提升鄉(xiāng)村治理效能”“加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)”。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，如何破題，至關(guān)重要，在新發(fā)展階段需要重點(diǎn)把握好3個(gè)主要問題。

一、正確理解黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系

治理體系一般由治理的基本機(jī)制和組織的治理兩個(gè)主要組成部分構(gòu)成。治理體系基本具備3個(gè)核心功能：治理體系在維護(hù)其成員的安全方面發(fā)揮著至關(guān)重要的功能；治理體系發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)功能；治理體系發(fā)揮著一種至關(guān)重要的公民—政治功能。準(zhǔn)確理解黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，要把握好3個(gè)主要方面。

（一）鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)成和核心功能

黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，其治理的基本機(jī)制是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理中各行為體的主要“運(yùn)行規(guī)則”，即鄉(xiāng)村各行為體之間的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)活動(dòng)框架的規(guī)則、規(guī)范和原則。其組織的治理，即管理鄉(xiāng)村治理體系而創(chuàng)建的物質(zhì)單位，包括農(nóng)村基層黨組織、村民委員會(huì)、村民監(jiān)督委員會(huì)等。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)中發(fā)揮著治理體系的核心功能。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，就是要在新時(shí)代新征程中繼續(xù)“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。

（二）鄉(xiāng)村治理的雙元格局和黨組織定位

我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)治理是靠政權(quán)建制（正式的制度）和民風(fēng)民俗（非正式的約束）進(jìn)行管理。正式的制度和非正式的約束之間的張力，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的“雙元格局”。從我國(guó)的政治運(yùn)行系統(tǒng)和國(guó)家權(quán)力組織機(jī)構(gòu)上分析，政府治理機(jī)構(gòu)最基層的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)。村民委員會(huì)屬于自治組織，與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和上級(jí)的權(quán)責(zé)互動(dòng)，從數(shù)量和質(zhì)量上都明顯弱于農(nóng)村黨支部。新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理，當(dāng)國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村秩序難以在現(xiàn)有機(jī)制內(nèi)有序互動(dòng)時(shí)，黨組織的非正式溝通就能起到超越制度的重要作用。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，要順應(yīng)鄉(xiāng)村治理的“雙元格局”，強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

（三）黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能

辦好農(nóng)村的事情，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨。習(xí)近平總書記在2022年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織體系，把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織體系，要把夯實(shí)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作作為固本之策，確保黨的基層組織是黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。農(nóng)村基層黨的建設(shè)，著力點(diǎn)就是要使自身成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，充分發(fā)揮自身的政治功能和制度優(yōu)勢(shì)。黨的建設(shè)歷來是為黨的中心工作服務(wù)的。新時(shí)代黨在農(nóng)村的中心工作就是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)村基層黨組織建設(shè)也要納入黨在農(nóng)村的中心工作，充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能。

二、健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系的必要性

黨的十八大以來，伴隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，農(nóng)村改革不斷向縱深推進(jìn)。隨著城鄉(xiāng)利益格局的深刻調(diào)整，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，農(nóng)民思想觀念的深刻變化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程開始加速推進(jìn)。這些前所未有的機(jī)遇和變化，為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來巨大活力，同時(shí)也出現(xiàn)了一些突出矛盾和嚴(yán)重問題，對(duì)農(nóng)村黨建和鄉(xiāng)村自治、法治、德治都提出一些亟須解決的難題。

（一）農(nóng)村黨組織的組織力方面

“農(nóng)村工作千頭萬(wàn)緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵?！敝挥屑訌?qiáng)農(nóng)村基層黨的建設(shè)，提升其組織力，強(qiáng)化其政治功能，黨在農(nóng)村的全部工作才會(huì)有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理才能見實(shí)效。現(xiàn)階段，一些農(nóng)村基層黨組織也存在一些問題：個(gè)別基層黨組織軟弱渙散、邊緣化，難以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用；少數(shù)基層黨員干部自律意識(shí)不強(qiáng)，廉政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄，農(nóng)村基層“微腐敗”滋生蔓延的土壤沒有徹底鏟除；個(gè)別農(nóng)村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用弱化，少數(shù)基層黨員干部“假作為、不作為”；個(gè)別基層黨組織形式主義嚴(yán)重，習(xí)慣于“上傳下達(dá)”，滿足于“照抄照搬”，開展黨建工作方法單一，出工不出力，不能有效解決群眾實(shí)際困難。這些問題一定程度上制約著黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

（二）鄉(xiāng)村基層自治方面

經(jīng)過40多年的探索與實(shí)踐，鄉(xiāng)村自治取得了很大進(jìn)步，但也存在一些需要解決的現(xiàn)實(shí)難題。一是鄉(xiāng)村利益格局的深刻變化與社會(huì)結(jié)構(gòu)的局部失衡。二是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)滯后與限權(quán)問責(zé)的呼聲漸高。三是鄉(xiāng)村群體事件的增量頻發(fā)與基層治理的制度不足、制度錯(cuò)位。村民自治是基于個(gè)人權(quán)利的自治，是群眾自治，不是個(gè)人自治，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)自治、集體行動(dòng)。鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的阻力與障礙，主要集中在3個(gè)方面。一是歷史上缺乏民主自治的傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的鄉(xiāng)村自治還有一定的期望落差。二是農(nóng)村既得利益者的利益障礙與鄉(xiāng)村自治組織指導(dǎo)方面還缺乏經(jīng)驗(yàn)。三是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治在思想理論創(chuàng)新方面跟不上，實(shí)踐立法工作滯后。這些問題的存在，有其深層次的原因，在很大程度上制約著鄉(xiāng)村自治的發(fā)展。

（三）法治鄉(xiāng)村方面

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過70多年的鄉(xiāng)村治理，自覺守法已逐漸成為新常態(tài)。但長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致廣大村民法律意識(shí)淡薄，比較常見的表現(xiàn)：一是不知法，不懂得通過法律途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益；二是不懂法，侵犯了他人權(quán)益，自己還不知道是違法行為；三是對(duì)法律一知半解，過度維權(quán)，擾亂公共秩序。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)引起的主體結(jié)構(gòu)失衡，還進(jìn)一步導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理中農(nóng)村政治生態(tài)的失序，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了“宗族勢(shì)力把持村務(wù)、村官變村霸的不良現(xiàn)象”。甚至在暴利的驅(qū)使下，一些地方出現(xiàn)了“整村參與實(shí)施詐騙、造假、涉毒等違法犯罪的病態(tài)現(xiàn)象”。這也反映出鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中的法治淡薄與法治缺失：一是法治權(quán)威的信仰缺失；二是現(xiàn)有法治規(guī)范在鄉(xiāng)村社會(huì)的不適應(yīng)。

（四）鄉(xiāng)村道德規(guī)范方面

經(jīng)過45年的改革開放，廣大鄉(xiāng)村發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式日益變革、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)日益分化、農(nóng)民思想觀念日益多元等特點(diǎn)。急劇的社會(huì)變遷也讓延續(xù)數(shù)千年的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文明走向衰落。過度的物質(zhì)追求讓“傳統(tǒng)的社會(huì)價(jià)值體系受到嚴(yán)重沖擊，攀比、賭博、迷信以及低俗娛樂等不良風(fēng)氣開始充斥于一些鄉(xiāng)村社會(huì)”。一些居民職業(yè)道德、家庭美德、社會(huì)公德、網(wǎng)絡(luò)道德、感恩意識(shí)淡化，甚至漠視他人利益、集體利益、國(guó)家利益，迫切需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村德治建設(shè)，完善鄉(xiāng)村的道德規(guī)范約束機(jī)制。今年中央一號(hào)文件提出“加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)“注重家庭家教家風(fēng)建設(shè)”，旨在提升廣大鄉(xiāng)村居民的科學(xué)文化素養(yǎng)、精神風(fēng)貌，培育良好的鄉(xiāng)風(fēng)、家風(fēng)、民風(fēng)，綜合提高鄉(xiāng)村治理的德治水平。

三、全面加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系

習(xí)近平總書記在2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，讓農(nóng)村既充滿活力又穩(wěn)定有序。要加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，加強(qiáng)法治教育，推進(jìn)移風(fēng)易俗，引導(dǎo)農(nóng)民辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，自覺遵守村規(guī)民約”，為新時(shí)代新征程健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)提供了根本遵循。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，必須堅(jiān)持黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，以自治為基“消化矛盾”，以法治為本“定分止?fàn)帯保缘轮螢橄取按猴L(fēng)化雨”。

（一）加強(qiáng)新時(shí)代農(nóng)村基層黨組織建設(shè)

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，科學(xué)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，要重點(diǎn)把握3個(gè)方面。一是壯大農(nóng)村基層黨組織、優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)功能。要強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，創(chuàng)新組織設(shè)置和活動(dòng)方式，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記。二是提升農(nóng)村基層黨組織的社會(huì)治理能力，鞏固農(nóng)村基層黨組織的合法性資源。要把今年中央一號(hào)文件提出的“開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題整治，持續(xù)開展市縣巡察，推動(dòng)基層紀(jì)檢監(jiān)察組織和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有效銜接”這一要求落實(shí)到位，強(qiáng)化對(duì)村干部全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督。三是強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能。落實(shí)黨建責(zé)任制，強(qiáng)化縣級(jí)黨委抓鄉(xiāng)促村責(zé)任，深入推進(jìn)抓黨建促鄉(xiāng)村振興工作。穩(wěn)妥有序開展不合格黨員處置工作，著力引導(dǎo)農(nóng)村黨員發(fā)揮先鋒模范作用。

（二）依法深化新時(shí)代村民自治實(shí)踐

從“村民自治”到“五個(gè)民主”，再到黨的十九大提出“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，我國(guó)村民自治經(jīng)歷了40多年的實(shí)踐探索，在依法實(shí)現(xiàn)村民自治方面成績(jī)斐然。2018年2月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，要依法深化新時(shí)代村民自治實(shí)踐的基本措施。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確指出，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效。黨組織要通過加強(qiáng)宣傳和研究工作、建章立制工作、鄉(xiāng)村自治示范工作、農(nóng)村干部培訓(xùn)工作，強(qiáng)化“民主協(xié)商”，夯實(shí)鄉(xiāng)村自治的社會(huì)基礎(chǔ)與工作基礎(chǔ)。

（三）全面推進(jìn)法治鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村建設(shè)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對(duì)全面推進(jìn)法治鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村建設(shè)作出以下部署：堅(jiān)持法治為本，樹立依法治理理念，強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位。要結(jié)合今年中央一號(hào)文件精神，深入開展“民主法治示范村（社區(qū)）”創(chuàng)建，深化黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)，推進(jìn)全國(guó)鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治教育和法律服務(wù)。完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制。推進(jìn)鄉(xiāng)村數(shù)字賦能，完善鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)平臺(tái)，探索以網(wǎng)格化管理為抓手、以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的農(nóng)村“雪亮工程”建設(shè)。堅(jiān)持農(nóng)村掃黑除惡常態(tài)化，依法嚴(yán)厲打擊各種違法犯罪行為。完善推廣“三清兩建”“接訴即辦”等務(wù)實(shí)管用的鄉(xiāng)村治理方式。

（四）綜合提升新時(shí)代鄉(xiāng)村德治水平

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，要堅(jiān)持德治為先，要以德治為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村由表及里、形神兼?zhèn)涞娜嫣嵘?。德治以倫理道德?guī)范為準(zhǔn)則，是社會(huì)輿論與自覺修養(yǎng)相結(jié)合的“軟治理”。無論是法治還是自治，通過德治來體現(xiàn)和引導(dǎo)，能有效破解鄉(xiāng)村治理中法律手段太硬、說服教育太軟、行政措施太難等長(zhǎng)期存在的難題。在加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治、法治的同時(shí)，要加強(qiáng)精神文明建設(shè)，實(shí)施鄉(xiāng)村德治工程，充分發(fā)揮道德引領(lǐng)、規(guī)范、約束的內(nèi)在作用，把以規(guī)立德作為凈化鄉(xiāng)村社會(huì)風(fēng)氣的治本之策，突出村規(guī)民約的觀念引導(dǎo)和行為約束作用，發(fā)動(dòng)群眾積極參與“文明村”“文明戶”的創(chuàng)建與評(píng)議活動(dòng)，不斷豐富鄉(xiāng)村文化生活，使風(fēng)清氣正、向善向上的輿論導(dǎo)向推動(dòng)自我教化，推動(dòng)各地因地制宜制定移風(fēng)易俗規(guī)范，形成良好的村風(fēng)民俗，使社會(huì)主義核心價(jià)值觀的大主題在鄉(xiāng)村文明創(chuàng)建與評(píng)議的小活動(dòng)中落地生根。