加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 夯實(shí)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)根基

賈小虎

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)資本的重要組成部分，屬于農(nóng)業(yè)資本存量，是影響農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至國民經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素之一。改革開放以來，幾乎每份以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件都對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有所論述。特別是從“十二五”至今，中央一號文件關(guān)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容持續(xù)擴(kuò)展、力度不斷加大。與之對應(yīng)的是，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展顯著，取得了矚目的發(fā)展成就。以第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資為例，相應(yīng)投資規(guī)模從2006年的518億元增加到2021年的14275億元，增長了26.6倍，投資規(guī)模顯著擴(kuò)大。但就目前來看，單純的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增加已不能完全應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化乃至中國式現(xiàn)代化的推進(jìn)要求。面對百年未有之大變局，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既要適應(yīng)新的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，也要適應(yīng)新的生態(tài)發(fā)展目標(biāo)，還要適應(yīng)多變國際形勢的沖擊等。從這個(gè)角度來看，今年中央一號文件對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出的新要求實(shí)際上是基于當(dāng)前面臨的一些新挑戰(zhàn)。

第一，在“十四五”乃至更長時(shí)期，國際政治經(jīng)濟(jì)形勢、國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全球氣候變化等各種因素相互疊加，使我國耕地保護(hù)面臨的形勢更加嚴(yán)峻。在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，近年來每年減少的耕地面積均高于增加的耕地面積，導(dǎo)致我國耕地面積呈剛性遞減趨勢。截至2021年年底，全國耕地面積為19.18億畝。從第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)看，第二次調(diào)查以來的10年間，全國耕地減少了1.13億畝，年均減少面積略有擴(kuò)大，主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土綠化。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中占用的多是優(yōu)質(zhì)耕地，而補(bǔ)充的耕地往往質(zhì)量較差，導(dǎo)致耕地整體質(zhì)量下降。同時(shí)，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，無論是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，都需要土地提供支撐，由此可能導(dǎo)致農(nóng)村新型建設(shè)用地需求的增長進(jìn)一步擠壓耕地空間。從耕地質(zhì)量角度看，當(dāng)前存在明顯的“低”與“污”兩個(gè)問題?！暗汀敝饕侵父氐幕A(chǔ)地力低，“污”即耕地土壤的污染問題?！?021中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，全國耕地質(zhì)量平均等級為4.76等，較2014年提升了0.35個(gè)等級，耕地地力年均提升0.7%。其中，一至三等的耕地面積為6.32億畝，占耕地總面積的 31.24%，四至十等的中低等耕地面積占耕地總面積的68.76%，表明全國耕地以中低等耕地為主，耕地土壤地力有限。此外，在鄉(xiāng)村振興背景下，一些地方將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興作為主要抓手，大面積發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益；或以全域旅游理念為引領(lǐng)，在縣域范圍內(nèi)大力發(fā)展旅游業(yè)。然而，這兩種產(chǎn)業(yè)選擇方向都容易導(dǎo)致耕地的“非糧化”趨勢。

糧食生產(chǎn)根本在耕地。在對耕地保護(hù)的部署方面，今年中央一號文件明確，要加強(qiáng)耕地保護(hù)和用途管控，嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，探索建立耕地種植用途管控機(jī)制，加大撂荒耕地利用力度。

第二，受自然因素、技術(shù)因素、制度因素的影響，我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程尚存在一些問題。從自然因素來看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方向及規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容，受地形坡度、水資源情況及土地結(jié)構(gòu)類型的影響較大。比如，在“梯田”環(huán)境中，僅能夠通過“截水”等少數(shù)工程措施優(yōu)化水資源分配，服務(wù)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的方法較為有限。從技術(shù)因素來看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一個(gè)年度任務(wù)，各地每年都有新建設(shè)任務(wù)，除前期項(xiàng)目區(qū)選址、可行性摸查、地形測量和后期項(xiàng)目實(shí)施招投標(biāo)、施工、驗(yàn)收等，留給項(xiàng)目開展規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)間往往不足，同時(shí)面臨地形測量精度不夠等問題，且規(guī)劃設(shè)計(jì)涉及諸多環(huán)節(jié)，很難做到科學(xué)全面。如果后期施工中遇到復(fù)雜施工點(diǎn)，無法按計(jì)劃完成施工，就只能先行開展技術(shù)性設(shè)計(jì)變更，對施工效率及進(jìn)度造成影響。從制度因素來看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目通過驗(yàn)收后，建設(shè)單位會與項(xiàng)目所在地村委會及村民小組簽訂三方管護(hù)協(xié)議，將建成的基礎(chǔ)設(shè)施全部移交村民管護(hù)。這種管護(hù)方式雖然明確了管護(hù)主體，但由于沒有安排專項(xiàng)管護(hù)資金用于設(shè)施維修，村委會及村民小組雖有管護(hù)之責(zé)，卻無配套資金可用，最終影響整個(gè)項(xiàng)目效益的發(fā)揮。

黨的十八大以來，各地區(qū)各部門高質(zhì)量推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。截至2022年年底，全國累計(jì)建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能，19.18億畝耕地超過一半是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。今年中央一號文件明確，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新建和改造提升年度任務(wù)，重點(diǎn)補(bǔ)上土壤改良、農(nóng)田灌排設(shè)施等短板，統(tǒng)籌推進(jìn)高效節(jié)水灌溉，健全長效管護(hù)機(jī)制。制訂逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的實(shí)施方案。

第三，在投資建設(shè)與后期管護(hù)環(huán)節(jié)，農(nóng)田水利建設(shè)均存在治理失靈問題。一些地區(qū)在農(nóng)田水利設(shè)施供給實(shí)踐中存在著諸如“集體水利廢弛、小微水利遍地”“灌溉工程成擺設(shè)”“被遺忘的抗旱井”等現(xiàn)象。從目前灌溉水利的基本狀況來講，灌溉水利設(shè)備與農(nóng)業(yè)進(jìn)展情況脫節(jié)，灌溉水利設(shè)備對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支撐不足，很難適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。比如，部分區(qū)域耕地灌溉仍以老式灌溉手段為主，使用老式澆灌裝備會造成水資源的嚴(yán)重?fù)p耗，不利于農(nóng)業(yè)的順利平穩(wěn)進(jìn)步。從投資建設(shè)來看，盡管政府逐步增加在小型水利項(xiàng)目方面的投資，但是資金仍然較為短缺。此外，長期投資水利制度亟待完善，資金短缺已成為各地興修水利的主要障礙。由于計(jì)劃和單位規(guī)模較小，所以一般采用先傳達(dá)命令再施行補(bǔ)貼的方案，使得部分項(xiàng)目呈報(bào)很高效。水利建設(shè)在引進(jìn)資金方面沒有充分利用社會上各類資金資源以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的支持，影響了農(nóng)民參與小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)意愿。從后期管護(hù)來看，農(nóng)村稅制改革撤銷了“兩工”制度后，村民進(jìn)行修筑投資需通過“一事一議”來實(shí)現(xiàn)，而基層團(tuán)隊(duì)和村民在落實(shí)“一事一議”方面經(jīng)驗(yàn)匱乏，導(dǎo)致相關(guān)工作難以順利推進(jìn)。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，村民渙散的管理形式與小規(guī)模灌溉設(shè)備全體利用和節(jié)約用水之間的沖突加劇，水費(fèi)很難按成本收取，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)部門的管治經(jīng)費(fèi)欠缺，不足以支持水利工程運(yùn)行。除此之外，村民用水協(xié)會組織治理規(guī)模有限。這些都是造成農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)職責(zé)不夠清晰的關(guān)鍵原因。

糧食生產(chǎn)命脈在水利。在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，今年中央一號文件明確，扎實(shí)推進(jìn)重大水利工程建設(shè)，加快大中型灌區(qū)建設(shè)和現(xiàn)代化改造，加強(qiáng)田間地頭渠系與灌區(qū)骨干工程連接等農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)黃河流域農(nóng)業(yè)深度節(jié)水控水，在干旱半干旱地區(qū)發(fā)展高效節(jié)水旱作農(nóng)業(yè)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。

第四，我國是世界上受自然災(zāi)害影響嚴(yán)重的國家之一，習(xí)近平總書記一直高度重視防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)工作。雖然我國減災(zāi)抗災(zāi)措施最突出的優(yōu)勢是能夠充分發(fā)揮國家權(quán)力的效力，集中調(diào)配資源，集中力量減災(zāi)抗災(zāi)，應(yīng)急機(jī)制反應(yīng)較為迅速，但從農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作來看，一些農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)投入產(chǎn)出效率不高，存在防災(zāi)減災(zāi)資源未得到高效利用的現(xiàn)象。主要有下列表現(xiàn)。一是救災(zāi)資金到位周期長。由于程序和長鏈條的審批機(jī)制，從資金批復(fù)到下?lián)苤芷谳^長，易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)災(zāi)害的救援滯后，進(jìn)而可能延誤農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最佳時(shí)機(jī)。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)資金投入不足。目前農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)資金主要用于災(zāi)害損失減少和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)的資金投入還有待進(jìn)一步加大。三是中央和地方權(quán)責(zé)失衡，縣鄉(xiāng)應(yīng)急指揮技術(shù)系統(tǒng)尚未成熟。對于農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助政策，地方政府缺乏自主權(quán)，未發(fā)揮主觀能動性，基層工作人員主要職責(zé)以監(jiān)測和上報(bào)為主，未充分利用和發(fā)揮地方政府基本職能。四是農(nóng)民抗災(zāi)救災(zāi)意識和能力不強(qiáng)。農(nóng)民缺乏實(shí)施自我保障措施的意識、動力和能力，不注重自我抗災(zāi)救災(zāi)，對政府抗災(zāi)救災(zāi)具有較大依賴性，對于救災(zāi)資金使用存在不合理現(xiàn)象。五是社會組織力量利用不夠充分。目前抗災(zāi)救災(zāi)還是政府主導(dǎo)為主、非政府組織參與為輔的局面，且非政府組織的參與不夠獨(dú)立，處于被動地位。

在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)方面，今年中央一號文件進(jìn)一步明確，研究開展新一輪農(nóng)業(yè)氣候資源普查和農(nóng)業(yè)氣候區(qū)劃工作，加強(qiáng)旱澇災(zāi)害防御體系建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)防災(zāi)救災(zāi)保障，提升重點(diǎn)區(qū)域森林草原火災(zāi)綜合防控水平。