生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理機制創(chuàng)新研究
——以武陵山片區(qū)為例

賈先文，李 周

（1.湖南文理學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖南 常德 415000；2.中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732）

一、問題提出

實現(xiàn)人與自然和諧共生的關(guān)鍵在生態(tài)脆弱地區(qū)。我國是世界生態(tài)脆弱區(qū)分布面積大、脆弱生態(tài)類型多、生態(tài)脆弱性比較明顯的國家之一，其脆弱生態(tài)類型有山地生態(tài)脆弱區(qū)、干旱生態(tài)脆弱區(qū)、石灰?guī)r山地生態(tài)脆弱區(qū)和青藏高原生態(tài)脆弱區(qū)等等。生態(tài)脆弱區(qū)大多跨越省際行政邊界，《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》中確定的八大生態(tài)脆弱區(qū)基本分布在跨省交界地帶，學(xué)者根據(jù)已有研究成果識別出的18 個生態(tài)脆弱區(qū)也大多分布在省際行政交界區(qū)[1]，14 個連片特困地區(qū)大都在省際生態(tài)脆弱區(qū)。這些地區(qū)生態(tài)脆弱、經(jīng)濟落后、貧困人口多等問題交織疊加，是環(huán)境監(jiān)管相對薄弱的區(qū)域。武陵山片區(qū)作為典型的生態(tài)脆弱地區(qū)，集交通不便、生態(tài)脆弱、經(jīng)濟落后、民族復(fù)雜、跨省級行政區(qū)導(dǎo)致的管理困難等于一體，是重要的生態(tài)功能區(qū)，這就決定了治理這些地區(qū)的復(fù)雜性，采用單一治理模式是無法實現(xiàn)其治理目標(biāo)的，而環(huán)境污染的第三方治理是其重要的治理模式。

所謂“環(huán)境污染第三方治理”是指“排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理的新模式”[2]，旨在以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為污染治理導(dǎo)向，推動建立排污者付費、第三方治理與排污許可證制度相結(jié)合的污染治理新機制。這種新機制有助于營造有利的市場和政策環(huán)境，改進政府管理和服務(wù)，引導(dǎo)社會資本積極參與，健全第三方治理市場，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理效率和專業(yè)化水平?！碍h(huán)境污染第三方治理”首次從國家政策層面提出是在黨的十八屆三中全會上，后續(xù)不斷從制度上加以完善。2014 年12 月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，2016 年5 月國家發(fā)改委公布《環(huán)境污染第三方治理合同（示范文本）》，2017 年8月環(huán)保部出臺《關(guān)于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》，此后各省也相繼出臺了一系列關(guān)于環(huán)境污染第三方治理的政策。2020 年3 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出“積極推行環(huán)境污染第三方治理，開展園區(qū)污染防治第三方治理示范，探索統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一治理的一體化服務(wù)模式”[3]，可見黨和政府高度重視環(huán)境污染第三方治理。學(xué)界也就環(huán)境污染第三方治理開展了探索與研究，分析環(huán)境污染第三方治理的緣由和價值，認為其作為多元治理手段可協(xié)同提高環(huán)境治理效果[4]和治理能力[5]，克服內(nèi)部治理與外部治理不足[6]；揭示環(huán)境污染第三方治理的法律缺陷[7]、監(jiān)管問題和責(zé)任困境[8]；提出強化法律法規(guī)制度建設(shè)[9]、完善權(quán)責(zé)機制[10]、加強監(jiān)管[11]等政策建議。

國內(nèi)外較為豐碩的相關(guān)研究成果，為本文寫作奠定了基礎(chǔ)，但已有成果大多集中在對環(huán)境污染第三方治理發(fā)展進程、立法現(xiàn)狀、發(fā)展障礙、理論依據(jù)以及相關(guān)對策等方面，對某一區(qū)域尤其是生態(tài)脆弱區(qū)聚焦研究不夠，比如，對武陵山片區(qū)這一類集經(jīng)濟落后、生態(tài)脆弱、少數(shù)民族聚集和多省交界的特殊區(qū)域的生態(tài)環(huán)境第三方治理的研究幾乎為空白。本研究的目的，就是在生態(tài)系統(tǒng)對外界擾動敏感、時空波動性強、生態(tài)價值與生態(tài)功能明顯、資源環(huán)境承載力超載以及民族文化鮮明的省際區(qū)域，根據(jù)其生態(tài)脆弱的實際情況，將民族傳統(tǒng)生態(tài)文化元素嵌入到環(huán)境污染第三方治理模式中，破除治理難題，提高治理效能，構(gòu)建環(huán)境污染第三方治理新機制。

二、生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境治理的特殊性

生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境治理有其特殊性。從武陵山片區(qū)來看，其生態(tài)價值顯著與環(huán)境破壞嚴重并存、經(jīng)濟韌性差與生態(tài)脆弱同在，生態(tài)風(fēng)險較大，對于這一區(qū)域的治理，傳統(tǒng)治理模式難以奏效，須引入和創(chuàng)新治理模式，而國家推行的環(huán)境污染第三方治理模式因其優(yōu)勢巨大，可在一定程度上防范這些特殊區(qū)域的生態(tài)風(fēng)險。

（一）生態(tài)價值顯著與環(huán)境破壞嚴重并存

一方面，武陵山片區(qū)資源豐富，生態(tài)經(jīng)濟價值和功能價值顯著，擁有煙草、茶葉、蔬菜、水果、藥材和畜禽等特色農(nóng)產(chǎn)品基地和特色農(nóng)牧資源，有毛冠鹿、豪豬、紅隼、大鯢、紅嘴相思鳥、紅腹錦雞等珍稀野生動物，生物呈現(xiàn)多樣性。此外，這一地區(qū)黃金、汞、重晶石、錳、大理石、鋁土、硅石等礦產(chǎn)資源儲量大，片區(qū)旅游資源豐富，擁有世界自然文化遺產(chǎn)3 個、國家地質(zhì)公園4 個、國家級自然保護區(qū)13 個、國家森林公園15 個、國家級風(fēng)景名勝區(qū)7 個等[12]，張家界、鳳凰等一些旅游景點聞名海外。武陵山片區(qū)地處亞熱帶森林系統(tǒng)核心區(qū)，擁有常綠闊葉林水源涵養(yǎng)三級功能區(qū)、三峽水庫水源涵養(yǎng)三級功能區(qū)，具有重大水源涵養(yǎng)和水土保持功能，屬國家重點生物多樣性功能保護區(qū)，也是長江流域的生態(tài)屏障。

另一方面，由于生態(tài)價值顯著和地方經(jīng)濟發(fā)展落后，各地加大了對上述資源的開發(fā)利用，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞，亟待構(gòu)建新的治理機制。資源無序開發(fā)導(dǎo)致環(huán)境污染嚴重，比如，地處湘渝黔三?。ㄊ校┙唤鐓^(qū)的花垣縣、松桃苗族自治縣和秀山土家族苗族自治縣，是我國錳儲藏量最為集中的地區(qū)，號稱“錳三角”。在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，21 世紀初各地以“發(fā)錳（猛）財，錳（猛）發(fā)財”為目標(biāo)，該區(qū)域出現(xiàn)了近千家大大小小的涉礦企業(yè)和選礦作坊。由于生態(tài)治理的外部性和“集體行動困境”，電解錳冶煉廠排出的六價鉻等廢水、尾渣滲透水，嚴重污染了三省市交匯處的清水江流域，給當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活造成嚴重影響，甚至危及居民的生存。時至今日，錳渣污染還沒有完全消除，且治理成本奇高，各地方政府拿不出足夠的資金進行環(huán)境治理。這種情況下，應(yīng)大力推行環(huán)境污染第三方治理，完善治理機制，徹底破除排污者治污模式，提高治理效能。

（二）經(jīng)濟韌性差與生態(tài)脆弱同在

盡管武陵山片區(qū)已順利脫貧，但受地理位置、氣候、地勢地形以及發(fā)展基礎(chǔ)差等因素的影響，其經(jīng)濟發(fā)展仍然滯后，經(jīng)濟韌性不足。首先，農(nóng)業(yè)發(fā)展先天不足。武陵山片區(qū)平均海拔1 000 米，95%以上土地是山地、丘陵，地勢起伏大，地貌呈熔巖發(fā)育狀態(tài)，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，地形切割明顯，適耕土地稀缺，大多零星分布于陡坡、槽谷之中，土地承載力弱，農(nóng)業(yè)不發(fā)達，“靠天吃飯”現(xiàn)象沒有根本改善，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，農(nóng)業(yè)發(fā)展很難取得突破性發(fā)展。其次，工業(yè)發(fā)展滯后。近年來在國家的大力支持下武陵山片區(qū)雖有較大發(fā)展，但其交通網(wǎng)絡(luò)、供電、供水、醫(yī)療衛(wèi)生等條件先天性不足，工業(yè)基礎(chǔ)差，工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對緩慢。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，工業(yè)占比偏低，結(jié)構(gòu)不優(yōu)，產(chǎn)業(yè)趨同，分工不合理，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，無法形成高端產(chǎn)業(yè)價值鏈。再次，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸難以突破。如前所述，這一區(qū)域旅游資源豐富，但是旅游開發(fā)層次低，旅游產(chǎn)品單一，協(xié)調(diào)發(fā)展不夠，區(qū)域同質(zhì)化競爭嚴重，旅游企業(yè)規(guī)模不大，也實力不強，旅游產(chǎn)業(yè)集群程度不高。

武陵山片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展韌性不足與其生態(tài)環(huán)境脆弱性相關(guān)。武陵山片區(qū)生態(tài)脆弱，既有自然因素諸如地理位置、經(jīng)濟水平、土壤地質(zhì)等，也有人為因素諸如生態(tài)保護意識欠缺和人為破壞等。武陵山片區(qū)集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，跨省面積大、少數(shù)民族聚集、山高坡陡，土地資源貧乏，環(huán)境承載力低，加上暴雨洪澇和干旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害、地震災(zāi)害等自然災(zāi)害頻發(fā)，有時多災(zāi)型共存，災(zāi)害風(fēng)險性高、致?lián)p性強。此外，受制于文化知識水平，很多居民不得不依靠傳統(tǒng)謀生方式維持生計，亂砍濫伐對環(huán)境影響較大。

由此可見，經(jīng)濟韌性不足和生態(tài)脆弱是武陵山片區(qū)相對貧困的重要原因，因此，大力推進區(qū)域開發(fā)、促進經(jīng)濟發(fā)展和民生改善是武陵山片區(qū)各級政府的重要使命。但是按照傳統(tǒng)方式實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，勢必造成生態(tài)環(huán)境承載力的進一步弱化、生態(tài)脆弱性進一步加劇、經(jīng)濟韌性進一步惡化的局面，從而形成生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟韌性不足—相對貧困—經(jīng)濟亟待發(fā)展—環(huán)境承載力弱化—生態(tài)環(huán)境脆弱性加劇、經(jīng)濟韌性不足的惡性循環(huán)。擺脫這一困境須跳出“自己治理自己”的思路，大力推進環(huán)境污染第三方治理及其機制的創(chuàng)新。

（三）民族生態(tài)文化約束與國家環(huán)境管制并用

受民族生態(tài)文化約束，武陵山片區(qū)在一定程度上實現(xiàn)了人與自然和諧相處?！皬膮f(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系來看，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”[13]。武陵山片區(qū)是我國內(nèi)陸跨省交界地區(qū)面積最大、人口最多的少數(shù)民族聚居區(qū)，有土家族、苗族、侗族等30 多個少數(shù)民族，人口1 800萬，大約占總?cè)丝诘?1%[14]。武陵山片區(qū)的人民在長期的生產(chǎn)生活實踐中，形成了自己獨特的民族生態(tài)文化，促進了他們與自然的和諧相處。尊重、敬畏自然是其獨特民族傳統(tǒng)文化的重要組成部分，“神山”“圣水”“神樹”“圣地”等民間信仰使當(dāng)?shù)鼐用裼兴次罚纬闪藰闼氐沫h(huán)境保護理念。比如，侗族傳統(tǒng)文化中就有環(huán)境保護的理念和習(xí)俗，侗族諺語“無山就無樹，無樹就無水，無水就無田，無田不養(yǎng)人”，彰顯了侗族人與自然和諧共生的理念；侗族每年的民族傳統(tǒng)節(jié)日都會舉辦祭祀“樹神”的活動，通過制定民間制度（“侗款”），并將其刻錄在顯眼位置，警示和喚起居民的生態(tài)環(huán)境保護意識[15]。這些“民規(guī)族約”以族群成員的人際互動與代際傳遞等方式進行自我約束、自我管理，雖然是“軟法”，但其在熟人社會發(fā)揮著較為顯著的約束作用，在一定程度上保護了脆弱的生態(tài)，為民族生存與發(fā)展打下了基礎(chǔ)，也為實現(xiàn)跨行政區(qū)環(huán)境污染第三方治理創(chuàng)造了條件。

與此同時，國家也出臺了一系列法律法規(guī)保護武陵山片區(qū)的生態(tài)環(huán)境，主要有三個層面的法律法規(guī)：一是國家層面的全國性法律法規(guī)。《憲法》、《環(huán)境保護法》、相關(guān)自然資源保護法和污染防治法及其他法律、國務(wù)院及其部門規(guī)章，對生態(tài)環(huán)境保護作出了明確規(guī)定。二是區(qū)域性制度。如“錳三角”所在三省（市）的重慶秀山、貴州松桃、湖南花垣聯(lián)合制定了《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》《湖南、貴州、重慶三省（市）交界地區(qū)錳污染整治方案》，重慶秀山、貴州松桃、湖南保靖及花垣四縣人大頒布了《關(guān)于加強“錳三角”區(qū)域及花垣河（松桃河）流域生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)人大監(jiān)督的決定》，提出建立四縣流域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合監(jiān)督協(xié)同機制及人大聯(lián)席會議制度，保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境。三是片區(qū)內(nèi)各行政區(qū)、各級人大制定的生態(tài)環(huán)境保護的地方性法規(guī)和規(guī)章制度。這些法律法規(guī)和行政區(qū)間的協(xié)議為跨行政區(qū)推行環(huán)境污染第三方治理奠定了基礎(chǔ)。

三、生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理困境

以政府為主導(dǎo)的污染治理模式已不適應(yīng)新形勢下出現(xiàn)的各種環(huán)境問題，需構(gòu)建融合生態(tài)、資金、技術(shù)、市場等多要素為一體的第三方參與機制[16]，利用第三方的專業(yè)技術(shù)，推動政府、企業(yè)等多方參與，提高我國環(huán)境污染治理效能[17]。就目前來看，我國環(huán)境污染第三方治理存在著法律不健全、監(jiān)管制度和評價標(biāo)準(zhǔn)不明確、市場準(zhǔn)入與退出機制不完善、責(zé)任邊界不明確等問題。提高生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境治理效能，必須結(jié)合生態(tài)脆弱民族地區(qū)實際，找準(zhǔn)生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理的主要癥結(jié)，對癥治理。

（一）環(huán)境污染第三方治理市場不健全

環(huán)境污染第三方治理市場不健全主要表現(xiàn)在三個方面：一是環(huán)境污染第三方治理企業(yè)缺乏競爭力。受供需“雙疲軟”影響，第三方治污企業(yè)發(fā)育不夠，難擔(dān)治污重任。一方面，由于武陵山片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，占主導(dǎo)地位的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和產(chǎn)品成長性差，關(guān)聯(lián)度小，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，經(jīng)濟效益不高，技術(shù)含量、附加值、消費彈性低，企業(yè)對環(huán)境污染第三方治理需求相對較弱，第三方治理企業(yè)成長缺乏動力。另一方面，受經(jīng)濟、技術(shù)制約，加之各行政區(qū)的培育力度不夠，武陵山片區(qū)環(huán)境污染第三方治理企業(yè)整體上規(guī)模偏小、專業(yè)化與規(guī)范化的水平不高，產(chǎn)業(yè)集群程度不高，抗風(fēng)險能力弱，難以擔(dān)負起區(qū)域治污的重任。

二是環(huán)境污染第三方治理市場價格機制與競爭機制沒有形成。武陵山片區(qū)等生態(tài)脆弱民族地區(qū)市場不發(fā)達，企業(yè)實力相對較弱，有意愿從事環(huán)保的企業(yè)缺乏研發(fā)能力，技術(shù)、資金實力和管理水平難以達到污染治理的要求；在信息不對稱、競爭不充分的市場條件下，一些本無實力的企業(yè)以較低的成本進入這一市場，他們不顧自身的技術(shù)水平和服務(wù)能力的限制，脫離實際地壓低價格，導(dǎo)致整個環(huán)境治理行業(yè)無序競爭，造成服務(wù)質(zhì)量跟不上，治理效果不盡人意，嚴重損害環(huán)保企業(yè)形象，也遏制了環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。同時，由于各行政區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡和地方保護主義的影響，片區(qū)內(nèi)的各級政府協(xié)同聯(lián)動不夠，加之監(jiān)督不到位，導(dǎo)致市場配置資源的基礎(chǔ)性作用未得到充分體現(xiàn)，價格機制和競爭機制無法正常發(fā)揮作用，阻礙了第三方市場的有序運轉(zhuǎn)。

三是環(huán)境污染第三方治理準(zhǔn)入和退出機制不完善。在國家取消環(huán)境污染治理企業(yè)的資質(zhì)審批許可制度后，一些企業(yè)為了獲取利益，不顧自身實力，盲目進入環(huán)境污染第三方治理行業(yè)，給排污者選擇治理主體帶來了困難，治理上存在風(fēng)險。加之環(huán)境污染第三方治理制度推行時間不長，評價標(biāo)準(zhǔn)、評估機制和評估細則尚未建立和完善，失信企業(yè)的懲罰機制和退出機制不健全，不成熟的治污企業(yè)過多進入，致使低價競爭、治理效果不盡如人意的企業(yè)無法及時退出，導(dǎo)致其繼續(xù)“帶病”參與第三方治理，反過來造成了主體意識與守約意識缺位和治理不力，形成惡性循環(huán)。

（二）多主體協(xié)同缺乏與全過程參與不夠

環(huán)境污染第三方治理作為一種新型的治污模式，旨在實現(xiàn)治理主體多元化，推進政府引導(dǎo)、企業(yè)自律、社會資本參與和市場機制運作于一體的多中心治理機制的建立，但在這一模式運行中，存在諸如主體參與不夠和主體責(zé)任不明等問題。雖然《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》規(guī)定了排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，但治污的法律責(zé)任可否隨著排污的購買方與治污的第三方的合同文書而實現(xiàn)轉(zhuǎn)移讓渡，仍然不明確，各主體尤其是排污企業(yè)與治污企業(yè)間的責(zé)任邊界不清、責(zé)任分配不合理、分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)不明確，由此出現(xiàn)了“排污企業(yè)擔(dān)責(zé)說”“治污企業(yè)擔(dān)責(zé)說”以及“多因素考量說”[18]，但究竟誰負主責(zé)，各自的權(quán)責(zé)如何細分，這些界定不明確，影響了排污企業(yè)與治污企業(yè)的積極性，影響生態(tài)環(huán)境的多主體協(xié)同治理，降低了第三方治理的成效，也造成了司法實踐困難，成為困擾環(huán)境污染第三方治理的一大難題。武陵山片區(qū)居民作為環(huán)境治理和監(jiān)督主體，也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。生態(tài)脆弱民族地區(qū)居民受教育程度較低，生態(tài)環(huán)境保護意識不強，很難深刻認識到生態(tài)環(huán)境保護的巨大價值，加上熟人社會使他們放松了對本地排污和治污企業(yè)的監(jiān)督，無形中放縱他們上市經(jīng)營，導(dǎo)致機會主義現(xiàn)象發(fā)生。

環(huán)境污染第三方治理全過程參與不充分。理論上說，第三方僅參與事后的污染治理還不夠，需要加強源頭管控[19]。雖然《環(huán)境保護法》規(guī)定了建設(shè)項目中應(yīng)有防治污染的設(shè)施，防污設(shè)施應(yīng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，由于現(xiàn)行政策并未規(guī)定必須實施第三方治理，只是規(guī)定“對因污染物超過排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制要求，被環(huán)境保護主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理污染的企業(yè)”實施限期第三方治理，也就是說只對出現(xiàn)了超標(biāo)排放、排污不達標(biāo)、又不開展自行治理的，才強制推行第三方治理，因此排污企業(yè)大多不會在施工時就讓第三方治理提前介入，而治污企業(yè)是在污染事件發(fā)生后才介入治理而非從源頭治理。事后治理對環(huán)境韌性較差、生態(tài)脆弱、環(huán)境承載力較弱的民族生態(tài)脆弱地區(qū)影響較大，即便采用第三方治理模式，污染發(fā)生后的治理和修復(fù)也較困難，阻礙了區(qū)域生態(tài)功能區(qū)作用的發(fā)揮。

（三）環(huán)境污染第三方治理監(jiān)管不完善

加強監(jiān)管是實現(xiàn)環(huán)境污染第三方治理低成本投入、高效率產(chǎn)出的前提。由于技術(shù)、信息等因素，治污者與排污者相互監(jiān)督存在困難，難以避免相互隱瞞甚至“合謀”[20]的風(fēng)險，而政府與公眾監(jiān)督也存在不足，生態(tài)脆弱民族地區(qū)尤其如此。一方面，就武陵山區(qū)而言，地勢地形復(fù)雜，交通不便，污染的隱蔽性較強，容易發(fā)生機會主義現(xiàn)象且難以察覺，加大了政府日常監(jiān)管的難度；加上落后地區(qū)的監(jiān)測力量不足，監(jiān)管手段有限，監(jiān)管程序和監(jiān)管制度不完善，造成監(jiān)管難以到位。若地方政府直接或間接參與環(huán)境污染第三方治理行動，既充當(dāng)運動員又充當(dāng)裁判員，監(jiān)管效果更難保障。另外，武陵山片區(qū)的跨域性，行政壁壘、地方保護主義難免對第三方治理監(jiān)管產(chǎn)生不利影響。

另一方面，環(huán)境污染第三方治理公眾參與監(jiān)督較為困難。武陵山片區(qū)為少數(shù)民族聚居區(qū)，區(qū)域內(nèi)聯(lián)系較為密切，但與外界聯(lián)系相對較少；這些地區(qū)遠離省級經(jīng)濟和行政中心，對外開放程度相對較低，同時居民受教育程度不高，監(jiān)督能力有限，無法對環(huán)境污染第三方治理的治污企業(yè)和排污企業(yè)進行監(jiān)督；加之熟人社會的現(xiàn)狀，大家“睜一只眼閉一只眼”，甚至出現(xiàn)“放他一馬”的現(xiàn)象，在一定程度上使公眾監(jiān)督形同虛設(shè)。另外，環(huán)境污染治理的專業(yè)性強，公眾監(jiān)督比較艱難。

四、構(gòu)筑適應(yīng)生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理機制

生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境保護具有特殊性，需要引入新的治理模式。環(huán)境污染第三方治理是多方參與的專業(yè)化治理方式，可在一定程度上破解治理難題，提高治理效率。鑒于生態(tài)脆弱民族地區(qū)的特點和歷史文化傳統(tǒng)，應(yīng)構(gòu)建新的環(huán)境污染第三方治理機制，提升環(huán)境治理效能。

（一）壯大本土企業(yè)與建立跨域統(tǒng)一市場相結(jié)合機制

針對生態(tài)脆弱民族地區(qū)企業(yè)發(fā)育程度不高、實力相對較弱的現(xiàn)實，應(yīng)多措并舉，建立和完善機制，培育和壯大本土環(huán)境污染第三方治理企業(yè)，開放市場，建立跨域統(tǒng)一大市場，推動市場有序競爭。

一是建立健全市場主體培育機制，壯大本土企業(yè)的環(huán)境污染第三方治理實力。鼓勵生態(tài)脆弱民族地區(qū)各行政區(qū)的相關(guān)大型企業(yè)參與第三方治理，對符合條件的治污企業(yè)給予稅費減免，加大中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度；以中央財政投入為主、地方財政以及社會資金為輔，各行政區(qū)聯(lián)合設(shè)立生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)?；穑l(fā)揮資金的杠桿作用，支持和引導(dǎo)更多資金投入到環(huán)境污染第三方治理中來；通過政策引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)的政府和企事業(yè)單位對生態(tài)脆弱民族地區(qū)第三方治理企業(yè)進行對口支援，扶持一批本土品牌企業(yè)；強化金融支持力度，解決資金瓶頸問題，促進生態(tài)脆弱民族地區(qū)第三方治理企業(yè)快速成長。

二是強化聯(lián)動機制，構(gòu)建跨域一體化大市場。破除行政壁壘，加強對外開放，建立統(tǒng)一的環(huán)境污染治理第三方市場，引入更多優(yōu)質(zhì)治污企業(yè)進入生態(tài)脆弱民族地區(qū)。為打破市場壁壘、搭建供需橋梁、加強監(jiān)督引導(dǎo)，應(yīng)構(gòu)筑區(qū)域性的生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理服務(wù)平臺，建立環(huán)境污染第三方治理企業(yè)檔案庫和排污企業(yè)業(yè)務(wù)需求庫，形成供需超市，便于排污企業(yè)選擇治理主體；大力推行線上服務(wù)，通過數(shù)字化促進區(qū)域市場一體化，構(gòu)建跨域一體的生態(tài)環(huán)境市場化治理新格局。為防止出現(xiàn)跨界治理的“囚徒困境”，應(yīng)創(chuàng)新機制，促進生態(tài)脆弱民族地區(qū)各級政府協(xié)同合作，將區(qū)域內(nèi)水資源、空氣與土壤防治以及流域生態(tài)保護等公開招標(biāo)委托給第三方，并評估確定各行政區(qū)政府、企業(yè)承擔(dān)的治理費用。

三是完善治理機制，營造環(huán)境污染第三方治理公平競爭環(huán)境。生態(tài)脆弱民族地區(qū)各行政區(qū)政府應(yīng)積極開展跨域合作，在生態(tài)環(huán)境部門的支持下，各省級環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會開展協(xié)同聯(lián)動，強化行業(yè)自律，推行跨域一站式服務(wù)，破解第三方治理的各種難題。加強監(jiān)管，嚴格招投標(biāo)流程，創(chuàng)造公平有序的競爭環(huán)境。建立生態(tài)脆弱民族地區(qū)環(huán)境污染第三方治理企業(yè)信用評級制度，根據(jù)信用評級授予其相應(yīng)資質(zhì)，作為排污者選擇治污企業(yè)的重要依據(jù)；建立信用檔案，根據(jù)治污企業(yè)強制退出機制和排污企業(yè)嚴格懲罰機制建立失信名單，維護公平公正的市場環(huán)境。

（二）構(gòu)建傳統(tǒng)生態(tài)文化與現(xiàn)代生態(tài)文明融合共生機制

作為民族智慧結(jié)晶和民族生存之道的傳統(tǒng)生態(tài)文化，是現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)的重要資源和基礎(chǔ)。因此，在環(huán)境污染第三方治理中，重視和傳承生態(tài)脆弱民族地區(qū)的生態(tài)文化，將民族文化融入現(xiàn)代技術(shù)和現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)中，促進生態(tài)環(huán)境的治理和改善。

創(chuàng)設(shè)機制，發(fā)揮少數(shù)民族文化在環(huán)境污染第三方治理中的作用。建立和完善弘揚傳統(tǒng)文化的相關(guān)制度，繼承與發(fā)展少數(shù)民族世代相傳的人與自然和諧共生理念與智慧，發(fā)揮熟人社會輿論和鄉(xiāng)規(guī)民約等的監(jiān)督作用，保護和治理環(huán)境。充分發(fā)揮區(qū)域多民族優(yōu)勢，引導(dǎo)和運用少數(shù)民族的宗教禁忌、神靈崇拜、尊重自然等傳統(tǒng)民俗文化，挖掘少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文化的獨特價值，將其轉(zhuǎn)化為建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)文明的意識及行動，納入現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)中，規(guī)范和約束居民的生產(chǎn)生活實踐，最大限度地引導(dǎo)居民綠色生產(chǎn)、綠色消費，提升居民的環(huán)境保護意識和使命感，保護脆弱生態(tài)和生物多樣性。

創(chuàng)新機制，發(fā)揮少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文化與現(xiàn)代生態(tài)文明融合的協(xié)同效應(yīng)。少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文化是其生態(tài)倫理智慧的結(jié)晶，也是其長期與脆弱的自然生態(tài)和諧相處的生存之道，是現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)的重要資源。在新時代，我國生態(tài)環(huán)境治理矛盾錯綜復(fù)雜，需要順應(yīng)自然、尊重傳統(tǒng)，強化居民、社區(qū)組織等多主體參與，提高環(huán)境污染第三方治理的多元協(xié)同效應(yīng)，將少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文化嵌入到現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境保護中，利用環(huán)境污染第三方治理的技術(shù)優(yōu)勢，建立新型生態(tài)文化體系，提升少數(shù)民族生態(tài)文化的軟實力，提高生態(tài)環(huán)境第三方治理效能。

（三）強化多主體參與和全過程治理一體推進機制

實現(xiàn)政府引導(dǎo)、企業(yè)自律、社會資本參與及市場化運作的環(huán)境污染第三方治理機制，須強化全過程治理，充分發(fā)揮多中心協(xié)同效應(yīng)和全過程整體效應(yīng)，這是提升環(huán)境污染第三方治理效能的必由之路。一是堅持政府全過程主導(dǎo)。政府組織專家、企業(yè)和公眾代表，有效規(guī)劃區(qū)域環(huán)境污染第三方治理，利用法律、行政和經(jīng)濟等手段，統(tǒng)籌推進第三方治污企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、預(yù)防、治理、評估、修復(fù)等全過程，引導(dǎo)、規(guī)劃、監(jiān)督、規(guī)范治污企業(yè)和排污企業(yè)加強自我管理、自我監(jiān)督和自我約束。為實現(xiàn)生態(tài)脆弱民族地區(qū)跨域治理目標(biāo)，可由第三方與區(qū)域簽訂跨域治理總協(xié)議，明確第三方對區(qū)域治理的總體責(zé)任，由此框定各地政府的職責(zé)。二是堅持企業(yè)全過程參與。在環(huán)境污染第三方治理中，不管是排污企業(yè)還是治污企業(yè)，應(yīng)全程參與生態(tài)環(huán)境治理。利用經(jīng)濟手段，全程發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，在區(qū)域水、大氣、土壤生態(tài)防護中大力培育可持續(xù)可復(fù)制的商業(yè)模式；根據(jù)污染物種類、數(shù)量、濃度等指標(biāo)，確定排污者承擔(dān)的治理費用，推進專業(yè)化治理。排污企業(yè)應(yīng)開展全過程的自查自糾，按期付費；治污企業(yè)應(yīng)及時與排污企業(yè)溝通，嚴格按照合同，利用技術(shù)優(yōu)勢，開展專業(yè)性預(yù)防和治理，向政府報告污染防治情況及整改建議，實行治污信息全程公開，接受政府和社會監(jiān)督。三是堅持公眾全過程配合。利用公眾聯(lián)系的廣泛性等優(yōu)勢，引導(dǎo)他們參與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、預(yù)防、治理、評估、修復(fù)等，鼓勵他們接受企業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，開展有效監(jiān)督；引導(dǎo)公眾熟悉生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)政策和法律法規(guī)，向政府表達環(huán)境治理訴求，反饋治理效果，從而提升環(huán)境污染第三方治理的效能。