我國海外人才培養(yǎng)與引進的歷史演進、面臨挑戰(zhàn)及趨勢展望

馬 潔

(西安外國語大學(xué) 黨政辦公室,陜西 西安 710128)

人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源。習(xí)近平總書記在2021年9月中央人才工作會議上強調(diào),“深入實施新時代人才強國戰(zhàn)略,全方位培養(yǎng)、引進、用好人才,加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地”[1]。黨的二十大報告對人才工作給予高度重視,把教育、科技、人才工作一體部署,提出“必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力”[2]。海外人才是建設(shè)世界人才中心的重要組成部分,實現(xiàn)聚天下英才而用之的戰(zhàn)略思想,需要我們制定更加積極、開放、有效的人才政策,海外人才培養(yǎng)與引進工作至關(guān)重要。

1 我國海外人才培養(yǎng)與引進的歷史進程

從1872年中國首次派幼童赴美求學(xué)至今,我國海外人才培養(yǎng)與引進已走過150余年歷程,可分為五個階段:

1.1 萌芽起步階段:新中國成立前的海外人才培養(yǎng)與引進(1840～1949年)

受鴉片戰(zhàn)爭和“西學(xué)東漸”影響,自19世紀70年代起,清政府為辦“洋務(wù)”開始成批派遣學(xué)生出國深造,20世紀初因推行“新政”而派遣得更多[3]。同時,廣大知識分子為了尋求救國救民的真理,紛紛到國外學(xué)習(xí),先后形成赴日留學(xué)、歐美留學(xué)熱潮,他們歸國后極大地推動了民主革命運動。民國時期,留學(xué)生群體對社會發(fā)展起到了重要的推進作用。這一時期的海外人才培養(yǎng)與引進主要呈現(xiàn)出零散、自發(fā)、無序的狀態(tài),有模仿西方的特征。

1.2 初步發(fā)展階段:新中國時期的海外人才培養(yǎng)與引進(1949～1976年)

從新中國成立到改革開放前,中國留學(xué)生大多是公派留學(xué),并且所有的留學(xué)生幾乎都是自動回國。這一時期又可分為初步階段(1949～1965年)和停滯階段(1966～1976年)。1949年底,政務(wù)院成立“辦理留學(xué)生回國事務(wù)委員會”[4],想方設(shè)法滿足在外留學(xué)生的回國愿望,并解決回國后工作問題。黨和國家在重重困難之下,“堅定實施重點向蘇聯(lián)和東歐各社會主義國家大量派遣留學(xué)人員的重大方略”[5],在國家的政治動員和外交努力下,20世紀50年代前后有3 000多名海外留學(xué)生和學(xué)者回國,同時有大約20 000名蘇聯(lián)和東歐地區(qū)的專家來華工作。自1966年起,“文化大革命”期間,海外人才引進基本處于停滯狀態(tài)。在新中國成立初的這20余年間,海外人才培養(yǎng)與引進體現(xiàn)出較強的行政主導(dǎo)和計劃經(jīng)濟特征。

1.3 恢復(fù)發(fā)展階段:改革開放后的海外人才培養(yǎng)與引進(1977～2000年)

該階段的海外人才培養(yǎng)與引進可分為恢復(fù)階段(1977～1989年)和發(fā)展階段(1990～2000年)。1977年鄧小平發(fā)表“尊重知識、尊重人才”重要講話,為新時期中國的人才政策指明了政治方向,奠定了理論基礎(chǔ)。1978年國家恢復(fù)外專局的工作,開放了公費留學(xué)的大門。1981年開始自費留學(xué),留學(xué)生規(guī)模逐年擴大。1983年鄧小平發(fā)表“利用外國智力和擴大對外開放”的重要講話,中國開始恢復(fù)吸引海外人才。隨后,國務(wù)院制定了《關(guān)于引進國外人才工作的暫行規(guī)定》,正式確定將外國人才引進作為長期的對外開放政策。1985年建立中國國際人才交流協(xié)會和基金會,實行人才來去自由的引才方針。1988年國家教委成立“中國留學(xué)服務(wù)中心”,海外人才培養(yǎng)與引進的模式基本確定。

20世紀90年代初,黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制,逐步發(fā)展和豐富了吸引海外人才的政策體系。這一時期,海外人才培養(yǎng)與引進呈現(xiàn)以下特點:一是基本形成了吸引海外人才的完整人才譜系和引才政策。二是逐步實現(xiàn)了從單純資助項目向多元資助模式的轉(zhuǎn)變,人才的吸引力也從個體擴充到群體,“國家杰出青年科學(xué)基金”“百千萬人才工程”“春暉計劃”“教育部長江學(xué)者獎勵計劃”等重大人才項目陸續(xù)實施。三是逐步采取更加靈活的方式吸引人才,部分引進人才的權(quán)力回歸用人單位。這一時期,海外人才培養(yǎng)與引進強調(diào)民族情感,更加偏重于引進自然科學(xué)、工業(yè)工程領(lǐng)域的專家學(xué)者,但海外人才培養(yǎng)與引進的政策體系尚未形成完全合力。

1.4 規(guī)范完善階段:21世紀初的海外人才培養(yǎng)與引進(2001～2007年)

2001年底我國加入世貿(mào)組織,中國經(jīng)濟與世界接軌,人才流失問題也變得尤為突出。面對激烈的國際人才競爭,中國進一步健全了相關(guān)政策體系。一是首次提出人才強國戰(zhàn)略,2002年頒布《2002-2005年國家人才隊伍建設(shè)規(guī)劃綱要》,提出“實施人才強國戰(zhàn)略”。2003年中央制定《關(guān)于進一步加強人才工作的決定》,強調(diào)“加大引進海外高層次人才的力度”。二是開始區(qū)分人才類型,進一步實施差異化的專項政策。三是關(guān)注人才的后顧之憂,進一步解決吸引人才的實際問題。出臺了《關(guān)于鼓勵海外留學(xué)人員以多種形式為國服務(wù)的若干意見》《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國工作綠色通道的意見》。這一時期,在“以人為本”理念下,除了提高物質(zhì)待遇,在科研資助、政治待遇和其他方面都給予海外人才更大的支持。從1949年到2007年,我國海外人才培養(yǎng)與引進工作逐漸從只針對公派出國留學(xué)人員為主的管理政策,向多元化引進方式的服務(wù)政策轉(zhuǎn)變。

1.5 創(chuàng)新升級階段:新時代的海外人才培養(yǎng)與引進(2008年至今)

2008年國際金融危機對全球政治經(jīng)濟格局產(chǎn)生了長期而深遠的影響,全球高層次人才流動更加多元化,人才雙向流動開始變得活躍。中國抓住新一輪發(fā)展機遇,全力吸引海外高層次人才,實現(xiàn)國家人才戰(zhàn)略的整體升華。一是將引進海外高層次人才提升到國家戰(zhàn)略層面,2008年出臺海外高層次人才引進計劃,尤其是《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》的頒布,推動我國加快向自主創(chuàng)新的人才政策戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。在高度關(guān)注引進海外人才的同時,國家也同樣重視國內(nèi)人才的培養(yǎng),于2012年制定了立足國內(nèi)的《國家高層次人才特殊支持計劃管理辦法》。二是海外人才引進政策體系不斷創(chuàng)新,制定了一系列具有差異化的專項計劃,海外人才引進力度持續(xù)加大。地方人才引進政策也更具特色化和創(chuàng)新性,江蘇、上海等憑借自身經(jīng)濟優(yōu)勢走在了全國前列。三是海外人才培養(yǎng)與引進模式趨于多元化,形成了全職型引進和“海鷗型”引進、“智力資本+產(chǎn)業(yè)資本”引進、領(lǐng)軍型人才引進和團隊型引進等模式。引才載體也是創(chuàng)新頻頻,依托“留創(chuàng)園”“人才特區(qū)”等引進海外人才回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。我國海外人才培養(yǎng)和引進規(guī)模迅速擴大,呈現(xiàn)出系統(tǒng)推進的特征,人才政策體系在不斷完善中創(chuàng)新和升級。

2 我國海外人才培養(yǎng)與引進面臨的挑戰(zhàn)

當前,“新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾,全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈深度調(diào)整,國際力量對比發(fā)生重大變化,世界格局正在重塑,國家之間尤其是傳統(tǒng)強國與新興大國間的競爭博弈進一步加劇”[6],保護主義的明顯上升、部分發(fā)達國家與我國日趨緊張的競爭關(guān)系使“走出去”的人才培養(yǎng)路徑受阻,同時也使我國海外人才引進面臨新的挑戰(zhàn)。

2.1 世界格局變化導(dǎo)致西方發(fā)達國家對我國的海外人才培養(yǎng)與引進出現(xiàn)了多次預(yù)防和警惕

長期以來,一些西方發(fā)達國家以“維護國家安全”“保護知識產(chǎn)權(quán)”為借口,在高科技領(lǐng)域堅持排外,對高精尖領(lǐng)域的技術(shù)出口實行嚴格管制,不允許外國留學(xué)生學(xué)習(xí)相關(guān)專業(yè),外籍科學(xué)家在西方科研界的發(fā)展也存在著眾所周知的“天花板”。近年來,美國政府又加大在半導(dǎo)體、航空航天、遙感等尖端技術(shù)領(lǐng)域設(shè)置禁區(qū),包括中國在內(nèi)的非美裔科學(xué)家都被限制進入核心部門。雖然以美國為首的五眼聯(lián)盟國家一定程度上放寬了對STEM領(lǐng)域留學(xué)的限制,鼓勵國際學(xué)生前往留學(xué),但對一些敏感的STEM領(lǐng)域仍進行了限制[7]。

2.2 我國國際影響力的顯著提升使美國等西方不友好國家對我國的人才培養(yǎng)與引進開始施壓

風(fēng)云變幻70多年,中國從一個貧困落后的國家已然躍升成為當今世界第二大經(jīng)濟體,綜合國力的快速增強令世人震撼。中國積極推動區(qū)域和全球貿(mào)易合作,美國等西方不友好國家開始擔心中國國際影響力的不斷提升可能對其在全球貿(mào)易中的優(yōu)勢地位造成沖擊,因此也開始限制中國在國際交往中的發(fā)展空間,以保護自身的經(jīng)濟利益。2017年以來,美國政府試圖通過移民政策調(diào)整來化解國內(nèi)困境,這對中美正常的學(xué)術(shù)交流活動產(chǎn)生了諸多負面影響。近年來,美國政府對中國等新興國家的戒備之心日益增強,頻頻以“維護國家安全”為由,阻擾中國學(xué)者赴美學(xué)術(shù)交流。在美國強推“脫鉤斷鏈”、中美關(guān)系加速惡化,以及新冠疫情沖擊的新形勢下,“海外人才引進新的機會窗口被打開”[8]。

2.3 文化環(huán)境的不適應(yīng)影響了國際人才引進的積極性

改革開放以來,中國海外人才培養(yǎng)與引進事業(yè)蓬勃發(fā)展,從中央到地方再到高校和企業(yè),紛紛出臺政策,給予海外人才較好的薪酬和生活待遇,積極為海外人才創(chuàng)設(shè)良好“硬環(huán)境”,但在人才使用的“軟環(huán)境”方面則改善較少。隨著中國國際地位的提升,海外人才對中國大國地位、國際義務(wù)和國際責任的關(guān)注也在增加,這要求我們“運用全景式視角縱覽海外人才引進的各環(huán)節(jié)”[9],構(gòu)建海外人才培養(yǎng)與引進的立體化政策體系。海外人才長期在國外工作和學(xué)習(xí),回國后對國內(nèi)的評價體制、科研環(huán)境和學(xué)術(shù)氛圍還不夠適應(yīng),對子女入托(入學(xué))、政府項目申請、特殊支持、生活保障等方面的訴求還未完全解決,人才引進后的團隊組建、“海歸”與“本土”人才的融合等仍存在不少困難。這表明,人才成長的文化“軟”環(huán)境還存在諸多制約因素。如果沒有更好的配套措施,沒有好的本土人才的融入配合和團隊的協(xié)同創(chuàng)新,那么人才的創(chuàng)新能力將會隨之遞減。強化對人才的“磁吸效應(yīng)”,構(gòu)建更有吸引力和全球競爭力的人才制度是時代要求,我們要“堅持不拼重金拼環(huán)境,系統(tǒng)化、精準化解決人才實際需求”[10],著力優(yōu)化宜居宜業(yè)環(huán)境,不斷強化政策落實。

3 我國海外人才培養(yǎng)與引進的前景展望

當今世界正歷經(jīng)百年未有之大變局,在大國博弈加劇的情境下,國際人才作用愈發(fā)顯現(xiàn)。在我國面臨國際人才競爭的新機遇與挑戰(zhàn)時,既要有中央層面的宏觀把握,又要有在省級政府和高校等中觀和微觀主體上的落實機制,才能使海外人才培養(yǎng)與引進更有力度,更好服務(wù)人才強國戰(zhàn)略。

3.1 堅定海外人才培養(yǎng)與引進政策不動搖

新一輪科技革命對人才戰(zhàn)略提出新要求。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出,“加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地,促進人才區(qū)域合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展,著力形成人才國際競爭的比較優(yōu)勢”,這充分說明,我國在新時期對人才的重視達到一個新的高度,中國要成為世界重要的人才創(chuàng)新高地,必須廣納天下英才,更加重視對海外人才的培養(yǎng)與引進。“十四五”期間,我國應(yīng)以更加開放包容的胸懷參與國際競爭,堅定不移地實施海外人才培養(yǎng)與引進政策。要圍繞建設(shè)創(chuàng)新型國家,繼續(xù)擴大高水平對外開放,對標國際先進水平,加大引才平臺建設(shè),在全球范圍內(nèi)吸引一流的頂尖人才和STEM領(lǐng)域高層次人才來華發(fā)展,確保海外引才政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性。

3.2 改善海外人才培養(yǎng)與引進的方法策略

戰(zhàn)略科學(xué)家一直以來都是各國人才競爭的重要目標。近年來,我國人才引進計劃在日益復(fù)雜的大國博弈中受到?jīng)_擊,對海外華裔科學(xué)家?guī)聿焕绊?。我們要在堅持開放的引才政策不變的基礎(chǔ)上,適時改善海外人才培養(yǎng)與引進的方法策略,以積極應(yīng)對全球激烈的人才競爭。一是國家層面,統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略科學(xué)家的引進與使用,加大一流頂尖人才和高水平高成熟度的創(chuàng)新團隊的引進力度。二是省市級層面,加強人才政策橫向聯(lián)動,運用市場機制拓寬引才渠道。國際人才競爭力是政府和市場雙重合力的結(jié)果。要關(guān)注地區(qū)引才均衡發(fā)展,加大中西部地區(qū)海外人才引進支持力度,建立基于差異化發(fā)展的人才共享機制,避免人才爭搶;要積極發(fā)揮“獵頭公司”的市場作用,發(fā)揮行業(yè)專業(yè)協(xié)會、各級聯(lián)誼平臺的功能,利用市場和社會力量精準引才。三是高校層面,推動教育高水平對外開放,吸引更多科技人才來華交流。直面國內(nèi)“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域,在跨境辦學(xué)、科研合作、公派留學(xué)方面與世界一流大學(xué)精準對接。要積極開拓與“五眼聯(lián)盟”國家之外的其他發(fā)達國家和對華友好國家在優(yōu)勢學(xué)科領(lǐng)域的國際合作,面向“一帶一路”國家精準投放來華留學(xué)獎學(xué)金名額,儲備科技后備人才。

3.3 完善國內(nèi)支持服務(wù)海外人才的保障體系

2021年全球人才競爭力指數(shù)(GTCI)顯示,中國“吸引人才”和“保留人才”兩項指標分別排在全球第78和70位,由此可以看出,我國對海外人才來華工作生活還缺少完善的服務(wù)管理體系。海外人才培養(yǎng)與引進的核心在“用”,重點在“留”,必須真正建立起高效的人才保障體系。一是要運用大數(shù)據(jù)精準研判人才需求。可借鑒美國擇優(yōu)簽證政策、澳大利亞技術(shù)選拔系統(tǒng)等人才服務(wù)理念,以完善的海外人才信息庫建設(shè)加強政府對人才遴選的主動性,實現(xiàn)在全球搜尋的高端人才智能匹配。二是探索形成與國際接軌的海外人才服務(wù)機制。多部門協(xié)作為海外人才提供便捷的移民簽證、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、家屬安置、子女入學(xué)等精準服務(wù),提升來華留學(xué)管理服務(wù)水平,完善合作辦學(xué)制度,健全學(xué)位互認體系,為海外人才創(chuàng)造適宜的學(xué)習(xí)生活環(huán)境。三是要構(gòu)建寬松和諧的文化環(huán)境。要改進學(xué)術(shù)管理制度,重點改革科研管理辦法,建立與國際接軌的小同行人才評價機制,加強人文關(guān)懷和情感互融,更加重視融洽性、包容性、團隊性等柔性文化特質(zhì),營造崇尚科學(xué)的科研學(xué)術(shù)氛圍。

3.4 加大國內(nèi)高科技領(lǐng)域人才自主培養(yǎng)力度

在全球科技競爭日趨激烈的背景下,面對西方不友好國家的技術(shù)封鎖,我國應(yīng)在注重海外引才的同時,更應(yīng)加快人才“本土”培養(yǎng)的力度。面對高精尖領(lǐng)域的“卡脖子”問題,加快在核心技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)創(chuàng)新能力,自主培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才。一方面,要立足本國,加強世界科技中心建設(shè)。“雙一流”建設(shè)高校應(yīng)突出優(yōu)勢學(xué)科,面向全球招聘和引進一流頂尖人才,提升“本土”培養(yǎng)人才的質(zhì)量和能力,開拓師生國際視野。另一方面,要深刻領(lǐng)悟“雙循環(huán)”新發(fā)展格局對世界重要人才中心建設(shè)的內(nèi)涵要義,依托沿海省市國際示范區(qū),在合作辦學(xué)、優(yōu)質(zhì)資源引入、海外引才配套政策等方面進行試點,促進區(qū)域國際資源相聯(lián)互通,不斷提升國內(nèi)培養(yǎng)國際化人才的能力。