大型河道治理工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作探討
——以山東省小清河防洪綜合治理工程為例

李亞慧 李 莉 李 明

(山東省水利勘測設(shè)計院有限公司，山東 濟南 250013)

小清河干流全長229km，自西向東流經(jīng)濟南、淄博、濱州、東營、濰坊5市的12個縣、市、區(qū)，控制流域面積10433km2，占山東省全省的1/15，GDP占山東省全省的1/7。2018年、2019年連續(xù)兩年，山東省受“溫比亞”“利奇馬”臺風(fēng)侵襲，小清河流域連降暴雨，多處河道出現(xiàn)險情，孝婦河、杏花河等多條支流決口、漫溢，分洪道內(nèi)澇水積聚，流域內(nèi)多個村莊及企業(yè)遭遇洪澇災(zāi)害，累計受災(zāi)人口1280萬，直接經(jīng)濟損失621億。相關(guān)部門高度重視，2019年9月，把小清河防洪綜合治理工程列為重點水利工程“頭號工程”，作為應(yīng)急防汛工程實施，要求以“根治水患、防治干旱”為目標(biāo)，對小清河流域防洪除澇能力進(jìn)行達(dá)標(biāo)治理，保障群眾生命財產(chǎn)安全，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供堅實防洪基礎(chǔ)。

征地移民安置工作作為大型河道治理工程的重要一環(huán)，其土地補償、移民安置、專業(yè)項目處理等直接制約著整個工程的實施，因此做好大型河道治理工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作十分必要。在此背景下，本文以山東省小清河防洪綜合治理工程為例，對大型河道治理工程征地移民特點及安置規(guī)劃設(shè)計工作重點進(jìn)行了初步探討，為后續(xù)大型線性水利工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作提供借鑒和思考。

1 大型河道治理工程征地移民特點

1.1 工程涉及范圍廣，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，移民安置意愿多樣

大型河道流域面積廣、涉及行政區(qū)域多，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，進(jìn)行綜合治理，征地移民安置意愿多樣。

小清河防洪綜合治理工程治理范圍綿延300多km，主要涉及濟南市歷城區(qū)、高新區(qū)、章丘區(qū)，淄博市的高青縣和桓臺縣，濱州市的鄒平市、博興縣，東營市廣饒縣、農(nóng)高區(qū)和濰坊市的壽光市等5市10縣(市、區(qū))。這5市10縣(市、區(qū))涵蓋山東省中、東部地區(qū)，縱觀2018年10縣(市、區(qū))各國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均可支配收入相關(guān)數(shù)據(jù)(見圖1～圖2)，各縣(市、區(qū))社會經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平不一，存在一定差距。各區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平、人民群眾的文化水平、社會認(rèn)知的不同，必然會導(dǎo)致工程沿線征地移民生產(chǎn)、生活安置意愿的多樣化[1]。通過對本工程征地移民安置意愿調(diào)查發(fā)現(xiàn)：越是社會經(jīng)濟發(fā)展水平高、城市化程度高的地區(qū)移民越傾向于選擇以一次性貨幣補償、社會保障、二三產(chǎn)業(yè)安置為主的無土安置方式和貨幣化安置的搬遷安置方式；社會經(jīng)濟發(fā)展水平低、仍是傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的移民對有土安置、后靠分散安置等方式接受度較高。

圖1 小清河防洪綜合治理工程影響各縣(市、區(qū))2018年國內(nèi)生產(chǎn)總值

圖2 小清河防洪綜合治理工程影響各縣(市、區(qū))2018年城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民可支配收入

1.2 工程征收土地面積大，土地性質(zhì)及權(quán)屬復(fù)雜

大型河道治理工程建設(shè)內(nèi)容主要包括河道擴挖疏浚、修建堤防及新建、重建、改建建筑物工程等，建設(shè)內(nèi)容較多，必然整體征地面積較大；同時大型河道沿岸涉及行政區(qū)域多，歷次整治往往存在出現(xiàn)問題整治一段、未進(jìn)行統(tǒng)一整治等問題，尤其是歷次整治時沿線各地土地確權(quán)情況各不相同，土地權(quán)屬界限不清，歷史遺留問題多，沿岸土地性質(zhì)及權(quán)屬較為復(fù)雜。

小清河防洪綜合治理工程共影響土地21168畝，其中永久用地12666畝、臨時用地8502畝，永久用地面積大。工程永久用地土地性質(zhì)及權(quán)屬較為復(fù)雜(見圖3)。工程永久用地涵蓋集體土地和國有土地，國有土地占有一定的比例。征收范圍內(nèi)集體土地占比65.5%，占比較大，其中農(nóng)用地占絕大多數(shù)，說明工程建設(shè)必然會造成沿線村莊群眾生產(chǎn)資源一定的喪失，對沿線村民生產(chǎn)、生活造成一定影響，在具體規(guī)劃設(shè)計時，除了進(jìn)行正常土地補償和安置補助，還要著重考慮村民生產(chǎn)、生活安置問題；征收范圍內(nèi)國有土地占比34.5%，以農(nóng)用地、建設(shè)用地為主，仍占據(jù)征收土地較多一部分，尤其還存在較多的國有農(nóng)用地，說明征收的國有土地權(quán)屬較為復(fù)雜，在具體進(jìn)行土地補償安置時要厘清國有土地權(quán)屬，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范按照不同權(quán)屬分門別類地進(jìn)行補償安置。

圖3 小清河防洪綜合治理工程永久用地情況

1.3 工程影響專業(yè)項目種類多，與其他工程存在交叉影響，處理難度大

大型河道工程涉及區(qū)域多，沿線往往穿越多個城集鎮(zhèn)人口密集區(qū)，涉及的專業(yè)項目種類多、產(chǎn)權(quán)部門多，同時與各個區(qū)域其他規(guī)劃項目存在交叉影響，處理難度大。

小清河防洪綜合治理工程共涉及專業(yè)項目540余處，主要包括電力工程、通信工程、管道工程、水文測站等專項設(shè)施。尤其是管道工程多為地下隱蔽工程，包括供水、污水、天然氣、供油等多種管道，涉及多個行業(yè)產(chǎn)權(quán)單位，實物調(diào)查難度大，處理難度較大。同時，本工程影響范圍與交通部門建設(shè)的小清河復(fù)航工程影響范圍存在部分重疊，兩項工程工期也存在部分重疊，本工程影響的部分專業(yè)項目與復(fù)航工程存在交叉影響(見圖4)，在進(jìn)行專業(yè)項目處理時又增加了難度。

圖4 小清河防洪綜合治理工程影響專業(yè)項目

2 大型河道治理工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作重點

2.1 因地制宜，規(guī)劃多元化的生產(chǎn)、生活安置方式供移民選擇

針對社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，移民生產(chǎn)、生活安置意愿多樣的問題，在具體規(guī)劃設(shè)計時，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，充分征求當(dāng)?shù)卣?、移民群眾的安置意愿，?guī)劃多元化的生產(chǎn)、生活安置方式供移民選擇，這樣既兼顧了國家有關(guān)大中型水利水電工程的征地移民政策，也與當(dāng)?shù)卣哌M(jìn)行了有效對接[2]。

a.生產(chǎn)安置方式選擇。對社會經(jīng)濟水平高、位于城市規(guī)劃區(qū)的移民，由于本身土地資源較為短缺，再加上工程影響更沒有剩余土地可調(diào)整，同時移民收入主要來自到城市務(wù)工從事二、三產(chǎn)業(yè)收入，生產(chǎn)資料的獲取已經(jīng)擺脫了對土地的依賴，所以一次性貨幣補償、二三產(chǎn)業(yè)安置輔之以社會保障安置的無土生產(chǎn)安置方式更適合這些地區(qū)的移民。對社會經(jīng)濟水平相對不高、仍處于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的移民來說，各村土地資源較為豐富，線性工程對各村土地影響相對較小，同時移民依靠土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入仍是其收入來源的一部分，所以農(nóng)業(yè)安置等有土安置方式能夠得到移民的認(rèn)可。

b.生活安置方式的選擇。對社會經(jīng)濟水平高、位于城市規(guī)劃區(qū)的搬遷移民，因為處于城市開發(fā)地區(qū)，往往沒有剩余集體建設(shè)用地(宅基地)指標(biāo)，再通過劃撥宅基地進(jìn)行后靠分散安置已經(jīng)不現(xiàn)實，加上周邊地區(qū)已經(jīng)開發(fā)，當(dāng)?shù)卣阎贫▽嵤┝讼鄬Τ墒斓募w土地上住宅征收拆遷安置補償辦法，采用貨幣化安置、補償價格參照同地段安置房屋市場評估價格確定的搬遷安置方式更適合，小清河防洪綜合治理工程濟南歷城區(qū)搬遷移民采用了這種安置方式。對于社會經(jīng)濟水平相對不高、仍處于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的搬遷移民來說，離城市較遠(yuǎn)，村內(nèi)仍有剩余集體建設(shè)用地(宅基地)指標(biāo)，工程影響搬遷的移民不愿意割裂社會關(guān)系進(jìn)入城市安置，所以后靠分散安置更適合這類搬遷移民，小清河防洪綜合治理工程鄒平市、廣饒縣、農(nóng)高區(qū)等搬遷移民采用了這種安置方式。

2.2 多渠道查證，厘清土地權(quán)屬，分門別類確定補償標(biāo)準(zhǔn)

針對大型河道治理工程土地性質(zhì)及權(quán)屬復(fù)雜問題，在規(guī)劃設(shè)計時更需多渠道查證，收集各自然資源部門的土地利用現(xiàn)狀圖，沿線地方人民政府水利(務(wù))局和河道管理部門的確權(quán)發(fā)證資料等，厘清土地權(quán)屬歷史，查證土地確權(quán)和歷史補償情況，以確定不同的補償標(biāo)準(zhǔn)、處理方式。

小清河防洪綜合治理工程征收國有土地多且權(quán)屬復(fù)雜，經(jīng)多渠道查證，根據(jù)地類和權(quán)屬單位不同將征收國有土地分為三類，確定了不同補償標(biāo)準(zhǔn)。

a.所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)完全分離的農(nóng)用地。這部分國有土地主要是所有權(quán)在小清河管理部門、經(jīng)營權(quán)仍掌握在沿線村民手中的農(nóng)用地，產(chǎn)生的主要原因是1993年小清河干線和分洪道進(jìn)行了確權(quán)，并由國土部門給小清河管理部門頒發(fā)了國有土地證，但是沿線部分縣區(qū)對已確權(quán)的土地未進(jìn)行補償，期間此段小清河未再進(jìn)行過系統(tǒng)治理，村民長期掌握實際的經(jīng)營權(quán)；在征地規(guī)劃設(shè)計工作中，針對這一部分已確權(quán)發(fā)證但未補償?shù)膰修r(nóng)用地的土地進(jìn)行了補償，補償標(biāo)準(zhǔn)按征地區(qū)片綜合地價確定，但不再考慮耕地占用稅等有關(guān)稅費。

b.收回國有土地使用權(quán)的農(nóng)用地、建設(shè)用地。這部分土地主要是已確定給單位或個人使用的國有農(nóng)用地、建設(shè)用地。根據(jù)相關(guān)規(guī)定：“為實施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的，由有關(guān)人民政府自然資源主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。”在征地規(guī)劃設(shè)計工作中，針對這部分收回國有土地使用權(quán)的農(nóng)用地、建設(shè)用地要按評估進(jìn)行補償。

c.機關(guān)、公路、鐵路、電力、南水北調(diào)、膠東調(diào)水工程等國有建設(shè)用地。這部分土地主要包括南水北調(diào)、膠東調(diào)水工程等部分水工建筑用地及部分機關(guān)、公路、鐵路、電力等工程現(xiàn)狀用地，這部分土地不再進(jìn)行補償。

2.3 健全協(xié)調(diào)溝通機制，構(gòu)建專業(yè)項目處理合作共贏模式

針對大型河道治理工程影響專業(yè)項目種類多，與其他工程存在交叉影響，處理難度大等問題，健全協(xié)調(diào)溝通機制、構(gòu)建合作共贏模式進(jìn)行專業(yè)項目處理。

小清河防洪綜合治理工程專業(yè)項目處理方式如下：

a.在可研初設(shè)規(guī)劃設(shè)計時，查明本工程影響的所有專業(yè)項目，確定各專項處理方式。首先由當(dāng)?shù)卣M織協(xié)調(diào)項目建設(shè)主管單位、設(shè)計單位、各專業(yè)項目產(chǎn)權(quán)單位組成專業(yè)項目聯(lián)合調(diào)查組，聯(lián)合調(diào)查工程影響范圍內(nèi)各專業(yè)項目現(xiàn)狀情況，并由各方對調(diào)查成果共同進(jìn)行蓋章確認(rèn)；然后由各專項產(chǎn)權(quán)單位委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位編制遷移方案，并確定遷移投資；最后由設(shè)計單位對遷建方案和投資進(jìn)行核實、審查，對合理的復(fù)建方案納入工程概(估)算投資。

b.具體實施時，對于與小清河復(fù)航工程存在交叉影響的專業(yè)項目，在兩個工程項目法人、各地方政府的協(xié)調(diào)下，首先各方共同確定工程交叉影響的各類專項；然后經(jīng)與復(fù)航工程溝通，防洪工程把本工程涉及的交叉影響專業(yè)項目遷建方案及投資提交給復(fù)航工程，由復(fù)航工程負(fù)責(zé)具體遷建實施。

專業(yè)項目處理協(xié)調(diào)溝通機制的健全，實現(xiàn)了業(yè)主、設(shè)計部門、專業(yè)項目產(chǎn)權(quán)單位以及其他工程的合作共贏，既保證了專業(yè)項目調(diào)查成果的真實性、全面性、準(zhǔn)確性，又提供了科學(xué)、經(jīng)濟、合理的復(fù)建方案，同時在實施的過程中盡可能減少與其他工程的沖突，保證了工程實施的效率。

3 結(jié) 語

本文結(jié)合山東省小清河防洪綜合治理工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作，從土地補償、移民安置、專業(yè)項目處理等技術(shù)層面總結(jié)了大型河道治理工程征地移民特點和安置規(guī)劃設(shè)計工作的重點。目前在相關(guān)政策的大力扶持下，我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時期，河道防洪減災(zāi)、水資源配置等大型線性水利工程越來越多，這些工程往往還結(jié)合地方航運、景觀、市政等其他工程綜合實施，如何做好大型線性水利工程征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作，推動征地移民安置規(guī)劃前期工作高質(zhì)量發(fā)展，仍需進(jìn)一步深入探討研究。