深化農(nóng)村改革賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益

宋洪遠(yuǎn)

全面深化農(nóng)村改革是加快農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的根本動力，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是促進(jìn)農(nóng)民增收的有效途徑。黨的二十大報(bào)告提出，要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。2023 年中央一號文件就做好全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村作出具體安排。貫徹落實(shí)黨的二十大精神，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，要繼續(xù)深化農(nóng)村改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn) 權(quán)益。

做好第二輪土地承包到期后再延長30 年試點(diǎn)工作

保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，是充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)益、鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2008 年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。2017 年，黨的十九大進(jìn)一步明確了保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30 年。2018 年中央一號文件提出，落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的政策，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長30 年的政策，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”。2019 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》明確了“長久不變”的政策內(nèi)涵和第二輪土地承包到期后延包的基本原則。2020 年中央一號文件提出開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上研究制定延包的具體辦法。2021 年中央一號文件提出有序開展延期試點(diǎn)，2022 年中央一號文件將試點(diǎn)單位由村組擴(kuò)展到整縣。

2023 年做好延期工作，要做好以下四方面工作。一是持續(xù)做好承包地確權(quán)登記工作。要在基本完成承包地確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上，健全承包合同確權(quán)登記制度，做好與不動產(chǎn)登記工作的銜接，充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)益。二是研究制定第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見。深入開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點(diǎn)，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。三是穩(wěn)定土地承包關(guān)系。承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。避免承包地頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷細(xì)分。四是完善落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置政策體系。充分發(fā)揮所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各自功能和整體效用，維護(hù)農(nóng)戶承包地各項(xiàng)權(quán)能。健全土地承包權(quán)資源有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，健全農(nóng)村土地承包相關(guān)法律政策，完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度。

穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展大局，是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。2013 年中央一號文件提出，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。改革和完善農(nóng)村宅基地制度，依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。2018 年中央一號文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。自宅基地制度改革試點(diǎn)啟動以來，各地加大閑置宅基地盤活力度，穩(wěn)步探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，截至2018 年底，試點(diǎn)地區(qū)共騰退零星、閑置宅基地14 萬戶、8.4 萬畝。各地在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，積極配合開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，同期辦理農(nóng)房抵押貸款5.8 萬宗、111 億元。

從當(dāng)前全國農(nóng)村宅基地試點(diǎn)工作開展情況看，宅基地改革影響因素錯綜復(fù)雜，2023 年深化改革要穩(wěn)慎推進(jìn)，不能急躁冒進(jìn)。一是繼續(xù)抓好新一輪宅基地改革試點(diǎn)，總結(jié)形成一批確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)的制度成果。妥善化解宅基地歷史遺留問題，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式。二是切實(shí)摸清宅基地底數(shù)，扎實(shí)做好房地一體的宅基地確權(quán)登記頒證等基礎(chǔ)工作，為穩(wěn)慎推進(jìn)改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是提升宅基地管理水平，制定農(nóng)村宅基地管理辦法，指導(dǎo)各地制修訂宅基地管理規(guī)章制度。加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，建設(shè)全國農(nóng)村宅基地管理信息平臺。四是完善農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策。五是保障農(nóng)民住宅建設(shè)用地合理需求，充分保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益。

深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。黨的十八屆三中全會提出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。2014 年12 月印發(fā)的試點(diǎn)意見要求，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，開始著手推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作。2015 年6 月集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革在15 個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）正式啟動，2016 年9 月擴(kuò)大到33 個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。

隨著試點(diǎn)工作開展，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革效果初顯，初步建立了土地入市工作制度和規(guī)則體系。截至2018 年末，全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的地塊達(dá)到1萬多宗，面積規(guī)模達(dá)到9 萬多畝，總計(jì)得到257 億元價款，為國家增收了28.6 億元調(diào)節(jié)金；試點(diǎn)地區(qū)共獲得入市收益178.1 億元；集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228 宗，貸款金額達(dá)38.6 億元。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的開展，推動了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和政策體系的完善。2019 年8月，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》正式確立農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度。2020 年4 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，要求建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。2021 年中央一號文件要求，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。2022 年中央一號文件要求，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。推動開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資。

從全國試點(diǎn)的情況看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中還存在土地確權(quán)不到位、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布零散、實(shí)現(xiàn)與國有土地同價同權(quán)還面臨法律障礙、土地流轉(zhuǎn)收益分配有待優(yōu)化等問題。2023 年繼續(xù)深化推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，需要處理好以下幾個問題。一是深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。深入探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。允許農(nóng)村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。二是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益管理。探索兼顧國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益的土地增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制，建立公平合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。三是完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的服務(wù)體系。完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度，依法合規(guī)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資，實(shí)現(xiàn)已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權(quán)。

鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是我國全面深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，是賦予農(nóng)民更加充分財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重要途徑。2010 年中央一號文件提出，鼓勵有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。黨的十八大以來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程不斷加快。2013 年中央一號文件提出，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源管理，鼓勵具備條件的地方推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。2016 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出總體安排。黨的十九大明確要求，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

根據(jù)黨中央、國務(wù)院的總體部署，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門先后組織開展了5 批改革試點(diǎn)，覆蓋全國所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)），農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了階段性成就。截至2021 年底，全國核實(shí)集體資產(chǎn)7.7 萬億元，集體土地等資源65.5 億畝，村村有了一本“明白賬”；確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員約9 億人，全國建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織96 萬個（其中村級57萬個），全部完成注冊登記，領(lǐng)到《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書》，初步構(gòu)建起歸屬清晰、權(quán)能完善、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，為集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場經(jīng)營活動提供了保障。

當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革還存在改革不平衡不充分、改革工作不規(guī)范、集體資產(chǎn)經(jīng)營管理水平不高、政策支持力度有待加強(qiáng)、法律制度不健全等問題，鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要重點(diǎn)抓好以下五個方面的工作。一是持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。在完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革工作的基礎(chǔ)上，探索完善集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，擴(kuò)大集體收益分配權(quán)抵押擔(dān)保、有償退出等試點(diǎn)，完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能，激發(fā)農(nóng)村資源發(fā)展活力。二是積極探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。鼓勵各地因地制宜探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)使用權(quán)入股等新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與工商資本合作，整合集體土地等資源性資產(chǎn)和閑置農(nóng)房等，發(fā)展新型商業(yè)模式，積極探索盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源的方式方法。開展扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)，推動集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升。三是不斷提升農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理效能。用好全國農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺，健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體系。擴(kuò)大發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范，推動貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升，推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗(yàn)。四是深入推進(jìn)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。開展全國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)依法流轉(zhuǎn)。五是扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法工作。深入開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法理論研究，指導(dǎo)有條件的地方先行開展相關(guān)立法探索。修訂《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會計(jì)制度》，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范有序運(yùn)行提供制度保障。

深入推進(jìn)農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)示范

農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)是農(nóng)村改革的“國家實(shí)驗(yàn)室”。2010 年9 月，中央啟動新形勢下的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作，建立了農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作聯(lián)席會議制度；同年10 月，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作運(yùn)行管理辦法》，完善了試驗(yàn)區(qū)工作制度體系。2011 年以來，中央先后批準(zhǔn)建立了58 個試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)了226 批次改革試驗(yàn)任務(wù)，為深化農(nóng)村改革提供豐富的實(shí)踐樣本。

黨的十八大以來，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)繼續(xù)發(fā)揮改革先行軍作用，積極探索創(chuàng)新，為農(nóng)村改革頂層設(shè)計(jì)提供了有力支撐。比如創(chuàng)新農(nóng)村土地優(yōu)化配置體制機(jī)制、探索農(nóng)村“三變”改革，創(chuàng)新完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)明晰產(chǎn)權(quán)和運(yùn)營管理的規(guī)范路徑，創(chuàng)新改進(jìn)涉農(nóng)財(cái)政資金使用方式，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，探索健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，探索推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等，維護(hù)了農(nóng)民土地權(quán)益，盤活了農(nóng)村資源資產(chǎn)，促進(jìn)了各類經(jīng)營主體共同發(fā)展，賦予了農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，提高了財(cái)政支農(nóng)效力，推動了農(nóng)村長治久安，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

為加快推動農(nóng)村改革擴(kuò)面、提速、集成，探索創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村全面振興的機(jī)制，破除束縛農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的體制機(jī)制障礙，要進(jìn)一步加強(qiáng)改革試驗(yàn)工作，加快推進(jìn)農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)試驗(yàn)：一是深化拓展改革試驗(yàn)內(nèi)容，強(qiáng)化改革政策集成，推動試驗(yàn)區(qū)從開展單項(xiàng)試驗(yàn)向?qū)嵤┚C合改革試驗(yàn)轉(zhuǎn)變；二是強(qiáng)化試驗(yàn)成果的提煉和轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)農(nóng)村改革成果利用，推介農(nóng)村改革典型案例，發(fā)揮農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)示范帶動作用；三是完善改革試驗(yàn)區(qū)工作，探索將試驗(yàn)任務(wù)由批準(zhǔn)制改為備案制，鼓勵試驗(yàn)區(qū)根據(jù)各地實(shí)際提出改革試驗(yàn)方案，適度擴(kuò)大改革試驗(yàn)范圍，加大政策支持力度。