加強(qiáng)事業(yè)單位非稅收收入管理初探

張麗

摘要：近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事業(yè)單位非稅收收入占財(cái)政收入比例也不斷增加；非稅收收入在緩解財(cái)政資金供需矛盾的同時(shí)，也暴露了一些非稅收收入管理上的問(wèn)題。本文首先分析了事業(yè)單位非稅收收入的現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 非稅收收入 管理

一、加強(qiáng)非稅收入規(guī)范化管理的意義

首先從宏觀層面來(lái)看，加強(qiáng)非稅收收入規(guī)范化管理是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政框架的重要內(nèi)容。近年來(lái)政府部門(mén)進(jìn)行了涵蓋部門(mén)預(yù)算、財(cái)政預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等一系列的財(cái)政改革，當(dāng)然也包括事業(yè)單位預(yù)算與財(cái)政收支改革。其目的就是改革政府收入分配方式，從財(cái)政體制上構(gòu)建適合于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的公共財(cái)政框架。

其次，從微觀層次上看，加強(qiáng)事業(yè)單位非稅收收入是規(guī)范事業(yè)單位財(cái)政收支的客戶要求。非稅收收入是事業(yè)單位財(cái)政收入的部分來(lái)源，也是部門(mén)預(yù)算的重要考慮因素，將事業(yè)單位非稅收收入納入規(guī)范化管理是在政府財(cái)政收入集中征收與管理的統(tǒng)一改革戰(zhàn)略下的進(jìn)一步要求。

二、我國(guó)非稅收入管理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)非稅收入管理的現(xiàn)狀

1、非稅收入的概念和范圍伴隨著公共財(cái)政框架的建立逐步清晰

除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行職能的社會(huì)團(tuán)體以及其他團(tuán)體組織，依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政性資金。

2、推動(dòng)非稅收入管理法規(guī)和制度建設(shè)

近年來(lái)，財(cái)政部先后制訂發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》、《行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金票據(jù)管理規(guī)定》、《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》等，許多省市也制訂了許多地方性法規(guī)，使非稅收入管理逐步實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化、制度化。

3、建立了非稅收入管理部門(mén)及審批制度

我國(guó)部分省市已經(jīng)成立了非稅收入管理局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)非稅收入的征收管理工作，保證權(quán)責(zé)分明，易于管理。在審批收費(fèi)基金項(xiàng)目時(shí)，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正和依法審批的原則，提高收費(fèi)審批的透明度。

4、實(shí)行“票款分離”

“票款分離”是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要舉措。

（二）非稅收入管理存在的問(wèn)題

1、非稅收入增長(zhǎng)過(guò)大

改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資金的需求，地方的財(cái)政需求不斷增加，但是由于地方財(cái)權(quán)限制較大、財(cái)力增長(zhǎng)緩慢，各級(jí)政府的財(cái)政收支矛盾也日益增大，單靠預(yù)算內(nèi)收入已無(wú)法滿足改革和建設(shè)的需要，這就迫使事業(yè)單位增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，造成我國(guó)非稅收入數(shù)額不斷增長(zhǎng)。

2、收費(fèi)主體多元化、管理部門(mén)冗雜

現(xiàn)行地方收費(fèi)主體主要有地方“科教文衛(wèi)體”等事業(yè)單位， 每個(gè)單位都有收費(fèi)名目， 而且一個(gè)部門(mén)收取多種費(fèi)， 同時(shí)管理上職權(quán)分散， 亂收費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。一方面是越權(quán)收費(fèi)、自我創(chuàng)收現(xiàn)象明顯。為了滿足單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要和某些單位工作人員自我利益的需求，一些單位擅自越權(quán)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍；有的甚至自我創(chuàng)收，將一些服務(wù)性的項(xiàng)目轉(zhuǎn)變成收費(fèi)性項(xiàng)目。另一方面是亂用收費(fèi)權(quán)利擅自減免收費(fèi)項(xiàng)目或者標(biāo)準(zhǔn)，主要表現(xiàn)為維持人情關(guān)系上的關(guān)系往來(lái)象征性的減免收費(fèi)。

3、非稅收入尚未完全納入預(yù)算管理

雖然財(cái)政部門(mén)按照相關(guān)規(guī)定建立了綜合財(cái)政預(yù)算制度，但預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象依然存在，大量非稅資金并未實(shí)際納入預(yù)算管理，甚至國(guó)家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的一部分非稅收入，但有相當(dāng)一部分仍游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，并未繳入國(guó)庫(kù)。

4、管理制度、法律法規(guī)還不完善

非稅收入作為國(guó)家的財(cái)政收入重要組成部分至今沒(méi)有全國(guó)性的法律法規(guī)，反觀不少地方都根據(jù)自身的情況制訂了相應(yīng)的地方性法規(guī)或者是政府性規(guī)章。但是因?yàn)楦鞯厍闆r差距較大，而且在認(rèn)識(shí)上還有出入，權(quán)威性也不夠，各地散見(jiàn)于各種法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)范難以起到應(yīng)有的約束和規(guī)范作用。

5、非稅收入的監(jiān)管體系不健全

首先是監(jiān)管方式單一，這是一大弊病。近年來(lái)雖然在事業(yè)單位非稅收收入監(jiān)管上進(jìn)行過(guò)幾次轉(zhuǎn)變，但是在具體監(jiān)管實(shí)務(wù)中主要采用事后監(jiān)督的形式，由于這種單一的監(jiān)督方式弱化了事前審批和事中審查的作用，往往難以起到及時(shí)有效地監(jiān)管效果。其次，在事業(yè)單位非稅收收入報(bào)表審核的實(shí)施過(guò)程中審核標(biāo)準(zhǔn)單一，主要注重合法性審查而忽視了合理性審查從而難以掌握其動(dòng)態(tài)情況。

三、加強(qiáng)非稅收入規(guī)范化管理的相關(guān)建議

（一）高度重視非稅收入管理，更新非稅收入理念

首先，充分認(rèn)識(shí)到非稅收收入在國(guó)家稅收中的地位和作用。非稅收收入同稅收收入一樣是國(guó)家財(cái)政收入的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)將規(guī)范非稅收收入與稅收收入放在同等重要的地位。其次，事業(yè)單位各層級(jí)之間、各部門(mén)之間、事業(yè)單位與其他公共部門(mén)之間應(yīng)該協(xié)調(diào)組織間關(guān)系，加強(qiáng)公共部門(mén)的大局觀和整體意識(shí)。妥善處理好整體利益與局部利益、部門(mén)利益和個(gè)人利益之間的關(guān)系；進(jìn)而積極參與非稅收收入的規(guī)范化管理之中。

（二）建立和完善規(guī)范化的非稅收入征收管理體系

1、成立專(zhuān)門(mén)管理非稅收入的公共機(jī)構(gòu)，承擔(dān)事業(yè)單位非稅收入征管主體職責(zé)

在規(guī)范事業(yè)單位非稅收收入的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)全面推進(jìn)非稅收收入的問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)。首先，成立綜合性的事業(yè)單位非稅收收入征管機(jī)構(gòu)，既負(fù)責(zé)事業(yè)單位非稅收收入的征收與管理工作，也負(fù)責(zé)事業(yè)單位非稅收收入的監(jiān)督與協(xié)調(diào)。其次，逐步加強(qiáng)征管機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限與責(zé)任范圍。將事業(yè)單位的非稅收收入的征管權(quán)限統(tǒng)一收攏至征管機(jī)構(gòu)，實(shí)行全面的權(quán)責(zé)機(jī)制，確保事業(yè)單位的非稅收收入統(tǒng)一征收、合理征收、合法征收。

2、加快法規(guī)制度建設(shè)，完善現(xiàn)有條例規(guī)則

一方面要加快法規(guī)的立法進(jìn)程，制定統(tǒng)一的全國(guó)性法律法規(guī)如《政府非稅收入征管法》，就政府非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類(lèi)、立項(xiàng)、征收、管理以及支出規(guī)范等作出明確的規(guī)定，并爭(zhēng)取在今后《預(yù)算法》的修訂中增加有關(guān)政府非稅收入的內(nèi)容。另一方面，要按照政府非稅收入管理的需要，對(duì)現(xiàn)行的非稅收入管理?xiàng)l例制度進(jìn)行清理、修正和補(bǔ)充。endprint

3、完善征管機(jī)制，規(guī)范執(zhí)收行為

（1）科學(xué)論證，對(duì)非稅收入實(shí)施分類(lèi)規(guī)范管理

在目前的情況下，我國(guó)的事業(yè)單位非稅收收入項(xiàng)目和類(lèi)別仍然十分龐雜，缺乏科學(xué)分類(lèi)。因此，應(yīng)當(dāng)參考政府非稅收收入的征收管理辦法，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上實(shí)施分類(lèi)規(guī)范管理。一方面要嚴(yán)格打擊擅自越權(quán)收費(fèi)、亂設(shè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、自我創(chuàng)收等違規(guī)征收行為；另一方面，嚴(yán)格按照相應(yīng)法規(guī)、規(guī)章的要求行使收費(fèi)權(quán)利，不該收的項(xiàng)目堅(jiān)決不收，不該放的費(fèi)用堅(jiān)決不放。同時(shí)，嚴(yán)格行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的減免審批，要繼續(xù)深化稅費(fèi)改革，將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)改為稅收，以削減非稅收入規(guī)模。

（2）推進(jìn)收繳管理改革

進(jìn)一步統(tǒng)一財(cái)政專(zhuān)戶管理，由事業(yè)單位非稅收入征管機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)非稅收入?yún)R繳結(jié)算專(zhuān)戶，取消單位收入過(guò)渡賬戶，從賬戶管理上堵塞執(zhí)收單位轉(zhuǎn)移截留非稅收入和私設(shè)“小金庫(kù)”、賬外賬的漏洞。

（3）建立收入考核機(jī)制，促進(jìn)收支脫鉤管理

一是建立對(duì)執(zhí)收單位部門(mén)的考核；二是保持現(xiàn)行財(cái)政管理體制相對(duì)不變的前提下，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，劃分政府非稅收入級(jí)次，完善非稅收入管理體制。

4、完善非稅收入的監(jiān)督機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)非稅收入的健康、高效的監(jiān)管，必須形成一套完善的監(jiān)管機(jī)制和體系，而這只有通過(guò)建立起職能明確、權(quán)責(zé)平衡、相互監(jiān)督、相互制衡的部門(mén)監(jiān)管組織體系才能實(shí)現(xiàn)。

（1）明確監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)

所采取的做法是將非稅收入監(jiān)管的職能分配于多個(gè)職責(zé)不同的職能機(jī)構(gòu)，從而建立一個(gè)包括論證、監(jiān)控、審計(jì)和評(píng)價(jià)與糾偏在內(nèi)的監(jiān)管控制體系。有效的監(jiān)管運(yùn)作必須使得各權(quán)力部門(mén)之間分工明確的同時(shí)，相互制衡。

（2）落實(shí)國(guó)庫(kù)集中收付制度，改進(jìn)監(jiān)管方法，提高監(jiān)管效率

事業(yè)單位非稅收收入規(guī)范化改革應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中收付制度的落實(shí)力度。國(guó)庫(kù)集中收付制度，是規(guī)范公共財(cái)政管理的基本制度，對(duì)于加強(qiáng)公共部門(mén)的預(yù)算管理、財(cái)政收支等都具有基本的約束和調(diào)控作用；對(duì)于事業(yè)單位的非稅收收入應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循這一制度，加大落實(shí)力度。同時(shí)加大對(duì)非稅收入的審計(jì)力度。審計(jì)監(jiān)督的作用不僅僅局限于對(duì)問(wèn)題的披露和查處，還在于對(duì)效率導(dǎo)向的指引，推進(jìn)依法、高效理財(cái)，促進(jìn)公共財(cái)政的建立和完善。

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