非法行醫(yī)行政處罰的法律適用問題探討

張國霞

建湖縣衛(wèi)生健康信息中心,江蘇 鹽城 224700

非法行醫(yī)是指未依法獲得相應(yīng)資質(zhì)的單位或個人進行診療活動的行為,通常也稱無證行醫(yī),以未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》行醫(yī)和非醫(yī)師行醫(yī)最為常見。非法行醫(yī)行為不僅嚴重擾亂醫(yī)療管理秩序,因行醫(yī)者缺乏相應(yīng)的醫(yī)療技能,行醫(yī)場所缺乏必備的醫(yī)療條件,極有可能危害就醫(yī)人員的身體健康和生命安全。無證行醫(yī)者不僅要受到行政處罰,造成他人傷害的還需承擔(dān)民事賠償責(zé)任,行為嚴重構(gòu)成犯罪的甚至?xí)蛔肪啃淌仑?zé)任。本文就日常遇到的非法行醫(yī)案件如何適用相關(guān)法律進行了探討,并結(jié)合自身實踐提出粗淺認識和建議。

1 非法行醫(yī)的現(xiàn)狀

沿海某地級市調(diào)查顯示:2017—2020年醫(yī)療衛(wèi)生行政處罰案件中,無證行醫(yī)(包含未取得《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》和《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》)約占48.27%[1]。我縣2017—2021年共查處非法行醫(yī)案件173起,其中未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》71起,占41.04%,未取得《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》102起,占58.96%。近年來,各級衛(wèi)生行政部門通過一輪輪專項整治行動,取締了大批“黑”診所,處罰了大批游醫(yī),但非法行醫(yī)現(xiàn)象仍在一定范圍內(nèi)存在著,嚴重擾亂醫(yī)療市場秩序,對人民的身體健康造成了極大危害。

1.1 隱蔽性強 近年來,非法行醫(yī)已呈現(xiàn)出多元化傾向。有的在經(jīng)營場所內(nèi)不擺放藥品,而存放在其住處或其他隱蔽處;有的專挑衛(wèi)生監(jiān)督部門下班或休息時間營業(yè),一有風(fēng)吹草動立刻關(guān)門走人,棄治療中的病人于不顧;有的通過租賃承包或合作分成等方式在正規(guī)醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)設(shè)置場所,自詡為專家,安排專人望風(fēng)值守。成本小,收益卻巨大,使得這些非法行醫(yī)者甘愿鋌而走險[2]。

1.2 執(zhí)法取證難 非法行醫(yī)者想方設(shè)法對抗衛(wèi)生行政部門的檢查,盡一切可能做到行醫(yī)“無痕”,不開處方,也不做病人基本情況登記。在執(zhí)法過程中,對于拒不開門的場所,衛(wèi)生行政部門無權(quán)強行進入調(diào)查,導(dǎo)致證據(jù)獲取不充分。部分求醫(yī)者法律意識淡薄,對非法行醫(yī)行為不以為然、知情不報,不配合執(zhí)法人員調(diào)查取證[3],導(dǎo)致非法行醫(yī)者有恃無恐,即便被抓現(xiàn)行也往往會拒絕承認其違法行為,只能現(xiàn)場沒收小部分藥品、器械。此外,在目前打擊非法行醫(yī)工作中,發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、立案處理等一般都由衛(wèi)生監(jiān)督所承擔(dān),而受編制、經(jīng)費、保障等諸多因素影響,衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量不足問題尤為突出,執(zhí)法時也常常會遭到非法行醫(yī)者的抵抗與威脅恐嚇。

1.3 社會危害大 非法行醫(yī)者因不具備相應(yīng)資質(zhì),缺乏全面系統(tǒng)的醫(yī)學(xué)專業(yè)知識,甚至為降低成本,給患者使用一些廉價偽劣的醫(yī)療器械或藥品;消毒設(shè)施缺乏或不完善,使患者在治療過程中極易受到感染;虛假宣傳、診療手段不當(dāng),以致延誤病情,令患者錯過最佳治療時機;醫(yī)療廢物沒有明顯的警示信息,與生活垃圾混放而隨意丟棄,導(dǎo)致各種病菌的傳播[3],這些都給人民群眾的身體健康和生命安全帶來極大威脅。

2 非法行醫(yī)的行政處罰可適用法律

近年來,醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)行政訴訟案件呈逐年增加趨勢,據(jù)統(tǒng)計,2012—2017年,因行政處罰引起的行政訴訟案件占31.59%,而非法行醫(yī)行政處罰案件占了較大比例,這對我們在非法行醫(yī)案件查處中的法律適用帶來了更大挑戰(zhàn)。

自2019年《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》實施以來,衛(wèi)生行政部門對非法行醫(yī)的打擊力度逐步加大,違法成本的增加對非法行醫(yī)者起到一定的震懾作用。隨著2022年《醫(yī)師法》和新版《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》的相繼施行,對于非法行醫(yī)的查處,可選擇適用《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《醫(yī)師法》《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》3部法律法規(guī)。對于開展中醫(yī)診療服務(wù)的,還適用《中醫(yī)藥法》。

2.1 《基本醫(yī)療衛(wèi)生法與健康促進法》 第九十九條:未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè)的,責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動,沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械,并處違法所得5倍以上20倍以下的罰款。第一百條:醫(yī)療機構(gòu)對外出租、承包醫(yī)療科室的,責(zé)令改正,沒收違法所得,并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款,對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

2.2 《醫(yī)師法》 第五十七條:醫(yī)師未按照注冊的執(zhí)業(yè)地點、執(zhí)業(yè)類別、執(zhí)業(yè)范圍執(zhí)業(yè)的,責(zé)令改正,給予警告,沒收違法所得,并處1萬元以上3萬元以下的罰款。第五十九條:非醫(yī)師行醫(yī)的,責(zé)令停止非法執(zhí)業(yè)活動,沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械,并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款。

2.3 《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》 第四十三條:①第一款:未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的,依照《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第九十九條的規(guī)定予以處罰。②第二款:診所未經(jīng)備案執(zhí)業(yè)的,責(zé)令其改正,沒收違法所得,并處3萬元以下罰款;拒不改正的,責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動。第四十七條:使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作的,責(zé)令其限期改正,可并處1萬元以上10萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的,吊銷其《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》或者責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動。

2.4 《中醫(yī)藥法》 第五十六條:舉辦中醫(yī)診所,應(yīng)當(dāng)備案而未備案的,責(zé)令改正,沒收違法所得,并處3萬元以下罰款,向社會公告相關(guān)信息。

3 不同類型非法行醫(yī)案件的法律適用

在日常衛(wèi)生行政執(zhí)法中遇到的非法行醫(yī)行為主要有:未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè),出租、承包經(jīng)營醫(yī)療科室,超執(zhí)業(yè)范圍行醫(yī),使用非衛(wèi)技人員從事診療活動,未經(jīng)執(zhí)業(yè)注冊或在非執(zhí)業(yè)注冊地點從事診療服務(wù)等。通過對幾年來案件的匯總整理,我們從人員資質(zhì)與行醫(yī)場所兩方面進行了歸類:行醫(yī)者按照是否具備醫(yī)師資格,可分為醫(yī)師與非醫(yī)師;行醫(yī)場所按照是否具有《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》或備案證,可分為有《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》或備案證的類似診所規(guī)模場所(以下簡稱有證場所)和無《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》或備案證的類似診所規(guī)模場所(以下簡稱無證場所)。根據(jù)以上條件,將非法行醫(yī)案件分為3類。

3.1 醫(yī)師在無證場所開展診療服務(wù)

3.1.1 無證場所設(shè)置者與行醫(yī)者不是同一人 針對設(shè)置者,若具備備案設(shè)置診所和中醫(yī)綜合診所的條件而未備案即開展診療活動,依據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十三條第二款處罰,并下達《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》要求立即改正,及時辦理備案手續(xù)后方可開展診療活動;拒不改正的,予以責(zé)令停止執(zhí)業(yè)的行政處罰。若無證機構(gòu)只開展中醫(yī)服務(wù)且行醫(yī)者具備開設(shè)備案診所的資質(zhì),雖然《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》與《中醫(yī)藥法》均有相關(guān)處罰規(guī)定,根據(jù)“高法優(yōu)于低法”“特別法優(yōu)于一般法”的原則,應(yīng)適用《中醫(yī)藥法》第五十六條。

針對設(shè)置者,若不具有通過備案設(shè)置診所醫(yī)師資質(zhì),未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的,可依據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》或《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》處罰。根據(jù)“高法優(yōu)于低法”的原則,對于《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》和《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》,應(yīng)優(yōu)先適用《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》。雖然《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十三條第一款援引了《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的罰則,但直接適用《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第九十九條進行處罰更為妥當(dāng)。

針對行醫(yī)者,適用《醫(yī)師法》第五十七條,給予警告,沒收違法所得,并處1萬元以上3萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的,責(zé)令暫停6個月以上1年以下執(zhí)業(yè)活動。

3.1.2 無證場所設(shè)置者與行醫(yī)者是同一人 針對此類情形,可以選擇僅對無證場所或行醫(yī)者進行處罰,不需重復(fù)處罰,必要時根據(jù)情節(jié)輕重擇一適當(dāng)加重處罰。

對無證場所的處罰:設(shè)置者(行醫(yī)者)為醫(yī)師,該醫(yī)師如果符合備案設(shè)置診所和中醫(yī)綜合診所條件而未備案即開展診療活動,依據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十三條第二款處罰,并下達《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》要求立即改正,及時辦理備案手續(xù)后方可開展診療活動;拒不改正的,責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動。若只開展中醫(yī)服務(wù)且行醫(yī)者具備開設(shè)備案診所的資質(zhì),則應(yīng)優(yōu)先適用《中醫(yī)藥法》第五十六條。

對醫(yī)師的處罰:適用《醫(yī)師法》第五十七條,給予警告,沒收違法所得,并處1萬元以上3萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的,責(zé)令暫停6個月以上1年以下執(zhí)業(yè)活動。

3.2 非醫(yī)師在有證場所開展診療服務(wù)

針對行醫(yī)者,適用《醫(yī)師法》第五十九條,沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械,并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款。

針對該醫(yī)療機構(gòu),如果只是將其中一個科室轉(zhuǎn)給非醫(yī)師,并以該醫(yī)療機構(gòu)的名義開展診療活動,應(yīng)定性為醫(yī)療機構(gòu)出租科室。適用《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第一百條,由衛(wèi)生行政部門責(zé)令改正,沒收違法所得,并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款,違法所得不足1萬元的按1萬元計;對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分[4]。如果不是出租科室行為,則適用《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十七條,由衛(wèi)生行政部門責(zé)令其限期改正,并處以1萬元以上10萬元以下的罰款,情節(jié)嚴重的吊銷其《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》或責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動。鑒于是否為出租科室,行政處罰不同,在調(diào)查取證時行政執(zhí)法人員要注意采集相關(guān)證據(jù)。

3.3 非醫(yī)師在無證場所開展診療服務(wù)

3.3.1 無證場所設(shè)置者與行醫(yī)者不是同一人 針對設(shè)置者,如果符合備案設(shè)置診所和中醫(yī)綜合診所的條件而未備案即開展診療活動,依據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第四十三條第二款處罰,并下達《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》要求立即改正,及時辦理備案手續(xù)后方可開展診療活動;拒不改正的,責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動。若不具有通過備案設(shè)置診所醫(yī)師資質(zhì),未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè),同3.1.1所述,依據(jù)《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第九十九條對設(shè)置者進行處罰。若無證機構(gòu)只開展中醫(yī)服務(wù),且行醫(yī)者具備開設(shè)備案診所的資質(zhì),同3.1.1所述,適用《中醫(yī)藥法》第五十六條進行處罰。

針對行醫(yī)者,適用《醫(yī)師法》第五十九條,沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械,并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款。

3.3.2 無證場所設(shè)置者與行醫(yī)者是同一人 針對設(shè)置者(行醫(yī)者),因《醫(yī)師法》第五十九條為“處違法所得2倍以上10倍以下的罰款”,而《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第九十九條為“并處違法所得5倍以上20倍以下的罰款”,依據(jù)《行政處罰法》“第二十九條:同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的,按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”之規(guī)定,適用《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第九十九條擇重處罰。

綜上所述,要綜合考慮行醫(yī)場所與人員及其資質(zhì)等因素,堅持實施的行政處罰與違法事實、行為性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng),做到量罰一致,避免畸輕畸重,從而達到教育、糾正、指引行醫(yī)者作出正確行為,恢復(fù)和維護醫(yī)療市場秩序的目的[5]。