半正式治理:鄉(xiāng)村危機應(yīng)對中的簡約治理及其實踐邏輯

武廷會

(安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

一、問題提出與文獻回顧

基層治理現(xiàn)代化是中國式國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。中國是一個歷史悠久、疆域遼闊、人口眾多的超大規(guī)模國家,如何實現(xiàn)基層有效治理是一個歷久彌新的理論命題和現(xiàn)實議題。許多學(xué)者從歷史維度展開的研究對當(dāng)代基層治理具有寶貴的借鑒意義。而在其中的所有理論分支中,“簡約治理”無疑是極具影響力的一個分支。

“簡約治理”是黃宗智提出的重要概念。費孝通指出,在傳統(tǒng)中國,官僚機構(gòu)只鋪設(shè)到縣級,基層治理格局是中央權(quán)威自上而下的政治軌道與紳權(quán)自下而上的政治軌道交織并軌的“雙軌政治”格局[1]。黃宗智承接這一命題并指出,在官僚體制與基層社會的“接軌”處,基層治理是正式的官僚制度與非正式的鄉(xiāng)里制度協(xié)力運作的“簡約治理”過程。在這一過程中,基層治理中的大部分問題能夠通過自治的方式尋求解決,具有“簡約、高效”的特性[2]。

此后,關(guān)于簡約治理的討論形成了兩條學(xué)術(shù)脈絡(luò)。第一條脈絡(luò)致力探尋傳統(tǒng)社會簡約治理的社會基礎(chǔ)。一種觀點認(rèn)為,簡約治理內(nèi)生于傳統(tǒng)中國“無為主義”的施政理念之中,是為了在基層社會穩(wěn)定性與基層申訴渠道暢通性之間實現(xiàn)平衡而形成的折衷策略[3];另一種觀點則認(rèn)為,簡約治理是傳統(tǒng)中國在治理資源有限和治理能力不足制約下的“無奈之舉”[4]。無論是“無為主義”論抑或是“無奈之舉”論均認(rèn)同簡約治理在基層治理中的有效性。因而,針對當(dāng)代基層治理中的“失效”問題,產(chǎn)生了關(guān)于簡約治理的第二條學(xué)術(shù)脈絡(luò),即關(guān)于在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中“重建簡約治理”的討論。如何在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理中挖掘鄉(xiāng)土社會中“非正式資源”的作用[5],發(fā)揮“非正式規(guī)范”和“非正式關(guān)系”的積極作用[6],從而避免因科層機構(gòu)的增設(shè)導(dǎo)致治理機制復(fù)雜化和治理能力低效化[7]等成為討論焦點。

簡約治理是指在國家與社會的“接合”處,將科層體制的“正式機制”與基層社會的“非正式機制”有機融合,從而實現(xiàn)簡約而高效的治理。簡約且高效是簡約治理的基本特征。在這里,“簡約”有兩層含義:其一,組織的簡約。政策“落地”不依賴科層組織的擴張,而是通過非正式組織實現(xiàn)政策在基層社會的“扎根”。其二,成本的簡約。非正式組織的運行依賴于基層社會的“非正式資源”,其成員無需支付固定標(biāo)準(zhǔn)的薪水。就此而言,要實現(xiàn)簡約治理,關(guān)鍵在于基層政府對基層社會中“非正式資源”的挖掘、動員和統(tǒng)籌,從而實現(xiàn)科層組織和基層社會的協(xié)調(diào)互動。

然而,既有研究大多考察的是常態(tài)治理情境下的簡約治理,少有研究將視角切換到危機情境。在危機情境中,鄉(xiāng)村社會的治理能力受到嚴(yán)峻考驗,既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮科層優(yōu)勢迅速調(diào)動科層資源用于危機應(yīng)對,也需要動員并激活鄉(xiāng)村社會中的非正式機制,打通危機應(yīng)對的“最后一百米”。那么,在危機治理過程中,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對非正式機制的動員過程中,是否存在著簡約主義邏輯?簡約治理如何促進鄉(xiāng)村應(yīng)對危機能力的提升?鄉(xiāng)村危機治理的簡約主義實踐邏輯和運作機理是什么?重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)和應(yīng)對是一種典型的危機情境,本文以安徽省L市H鎮(zhèn)疫情防控工作為情境基礎(chǔ),考察個案應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實踐邏輯,并基于簡約治理視角對其進行學(xué)理性總結(jié)。

二、分析框架建構(gòu)

從“重建簡約治理”的相關(guān)討論來看,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中的簡約治理與傳統(tǒng)簡約治理有著一致的基本特征,即簡約的治理過程和高效的治理結(jié)果,但其運作過程和實踐邏輯已有所不同。例如,傳統(tǒng)簡約治理依靠鄉(xiāng)紳實現(xiàn)正式制度與非正式規(guī)則的聯(lián)結(jié),而鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中的簡約治理則依靠基層黨組織的統(tǒng)合引領(lǐng)[8]。因此,有必要在與傳統(tǒng)簡約治理的比較中把握簡約治理時代特征和運行過程,為下文的分析提供具有解釋力的理論框架。

(一)簡約治理的時代特征

1.治理目標(biāo):簡約高效

在傳統(tǒng)社會中,基層治理的簡約主義是以矛盾糾紛及其化解為中心展開的,糾紛解決構(gòu)成了傳統(tǒng)基層治理的核心內(nèi)容[9]。而在當(dāng)代中國,國家通過項目制將正式治理資源下沉到鄉(xiāng)村社會的非正式環(huán)境之中,同時依托基層黨組織的統(tǒng)合引領(lǐng)實現(xiàn)正式治理制度和非正式治理規(guī)則的積極互動。因此,現(xiàn)階段的簡約治理過程已經(jīng)超越糾紛調(diào)解的單一職能,實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村治理事務(wù)全面而廣泛的覆蓋。而且,簡約治理服務(wù)于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化這一目標(biāo),即通過簡約治理過程與治理現(xiàn)代化目標(biāo)的統(tǒng)合實現(xiàn)治理效能的提升。

2.治理形式:化繁為簡

由于當(dāng)代社會具有復(fù)雜性,社會治理現(xiàn)代化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程[10],在治理過程中存在著技術(shù)失準(zhǔn)[11]、政策執(zhí)行偏差[12]等問題。在簡約治理模式下,通過充分發(fā)揮多元治理主體的能動性和自主性,以及對正式和非正式的資源與制度的靈活運用,構(gòu)建了基層政權(quán)體系和基層社會網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)外平衡機制,避免了國家正式治理資源單方面投入導(dǎo)致的治理要素內(nèi)卷化和治理效用邊際遞減問題,在提升治理能力的同時,實現(xiàn)了治理形式上的“化繁為簡”。

3.治理程序:靈活機動

作為一種“理想類型”,科層治理在當(dāng)代社會治理尤其是基層治理中暴露出諸多缺陷,在面對高度復(fù)雜性、動態(tài)性和突發(fā)性的當(dāng)代社會治理事務(wù)時顯現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)和不兼容,過于追求科層治理反而極易導(dǎo)致形式主義、官僚主義和痕跡主義盛行[13]。簡約治理憑借著對治理程序的靈活性調(diào)整,在形式上確保治理任務(wù)完成的同時,積極尋求治理問題的根源性解決,克服了科層治理的缺陷。當(dāng)然,這一靈活性調(diào)整是置于合法性框架之下的,以基層政府為代表的正式國家力量仍嵌入其中。

4.治理主體:黨領(lǐng)群治

在傳統(tǒng)基層治理中,治理主體僅限于鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)里、鄉(xiāng)約等“準(zhǔn)官員”。當(dāng)下的簡約治理與此不同,而是致力于構(gòu)建以基層黨組織為核心的治理共同體。一方面,基層黨組織在走向群眾、深入群眾的同時,也充分發(fā)揮著“政治統(tǒng)合”的功能,持續(xù)動員和引導(dǎo)著群眾通過組織起來深入?yún)⑴c到治理過程之中[14];另一方面,在基層黨組織引領(lǐng)群眾組織化以及支撐組織有效運轉(zhuǎn)的聯(lián)結(jié)機制上,又存在著大量跨越組織邊界且?guī)в星楦幸蛩氐慕M織關(guān)系[15]。這種具有充沛情感的組織化實踐,實現(xiàn)了治理過程在行動邏輯和價值邏輯上的統(tǒng)一,為形成充滿活力的協(xié)商共治格局提供了充分的主體條件。

(二)簡約治理的運行過程

基于對簡約治理時代特征的把握,可以構(gòu)建一個理解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中的簡約治理運行過程的分析框架(圖1)。首先,在簡約治理諸要素中,鎮(zhèn)村兩級基層黨組織居于核心地位。從簡約治理的主體間關(guān)系看,基層黨組織在國家與社會之間發(fā)揮著“橋梁”作用,促進著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村社會的協(xié)調(diào)互動。從治理過程來看,基層黨組織統(tǒng)合靈活機動的治理程序,在確保靈活性的同時賦予其合法性。而且黨組織始終牽引著治理形式的變化,避免科層治理導(dǎo)致的繁復(fù)性。其次,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村社會協(xié)調(diào)互動的過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極地探尋著鄉(xiāng)村社會中可使用的“非正式規(guī)則”和“非正式資源”,并且通過對治理程序的靈活調(diào)整,將這些“非正式規(guī)則”和“非正式資源”納入到治理程序的統(tǒng)一軌道之中。最后,在簡約治理的運行過程中,治理程序的“靈活機動”和治理形式的“化繁為簡”同步進行,治理形式的簡化確保了治理過程的簡約,而治理程序的靈活性和機動性則提高了簡約治理處理復(fù)雜問題的適用力,確保了治理效能的提升。二者并駕齊驅(qū)、協(xié)調(diào)互促,共同彰顯出簡約治理的簡約且高效的基本特征。

圖1 簡約治理的運行過程

立足于簡約治理的時代特征和運行過程,可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)下的簡約治理在實踐中有兩個關(guān)鍵:第一,基層黨組織是當(dāng)下簡約治理運行過程的“起始點”,簡約治理的實現(xiàn)需要黨組織“積極有為”的統(tǒng)合引領(lǐng),這也是與傳統(tǒng)簡約治理最明顯的區(qū)別。第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會開展動員并在此基礎(chǔ)上有效利用“非正式規(guī)則”和“非正式資源”,是簡約治理得以實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在不同的治理情境中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的動員方式、態(tài)度以及取向有著明顯的區(qū)別。情境不同,鄉(xiāng)村社會對動員的回應(yīng)邏輯也有所不同。

三、案例呈現(xiàn):安徽省L市H鎮(zhèn)疫情防控中的簡約治理

(一)個案選取與資料來源

本文通過一項個案研究來推進本文的分析。在個案的選取上,一般要確保個案的“典型性”[16]。一方面,突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件是一種典型的公共危機,疫情期間的鄉(xiāng)村治理情境與本文所要研究的危機情境相契合;同時,本文選取的H鎮(zhèn)是安徽省L市一個普通的人口流出型農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),在疫情期間面臨的問題、開展的治理實踐以及所使用的治理資源在鄉(xiāng)村中具有普適性。截至2022年6月最后一次調(diào)研,H鎮(zhèn)自疫情暴發(fā)起未出現(xiàn)過任何一例病例,可見其防控成效突出。

本文使用的H鎮(zhèn)相關(guān)資料來源于筆者對H鎮(zhèn)的多次田野調(diào)查。在調(diào)研中,筆者親身經(jīng)歷了H鎮(zhèn)疫情防控工作部分過程并承擔(dān)了部分志愿者工作,發(fā)現(xiàn)H鎮(zhèn)在疫情防控中形成了一些正式制度以外的、內(nèi)生性的治理機制,在疫情防控中體現(xiàn)出簡約治理邏輯,并且發(fā)揮了重要作用。案例資料的收集主要是通過參與式觀察、半結(jié)構(gòu)化訪談、查閱工作檔案和媒體信息,經(jīng)驗材料的多渠道來源及其比對驗證確保了經(jīng)驗材料的客觀性和準(zhǔn)確性。

(二)情境素描:L市H鎮(zhèn)疫情防控中的簡約治理實踐

2018年,H鎮(zhèn)被評選為安徽省鄉(xiāng)村治理示范點建設(shè)單位。在此期間,H鎮(zhèn)高度重視鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性、內(nèi)生性機制建設(shè),推動各村結(jié)合村內(nèi)實際情況開展自主創(chuàng)新,構(gòu)建因地制宜的鄉(xiāng)村治理機制。疫情暴發(fā)后,H鎮(zhèn)各村既有的各項治理機制迅速響應(yīng)并運作起來,成為應(yīng)對疫情的重要制度基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)并發(fā)揮了重要作用。

以村規(guī)民約為核心的非正式制度體系為疫情防控提供了堅實的制度基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村治理示范點建設(shè)中,H鎮(zhèn)將村規(guī)民約作為一項主抓工作,在全鎮(zhèn)范圍開展了村規(guī)民約修訂,在各村建立起文本內(nèi)容貼合實際、配套實施制度能夠有效運作的村規(guī)民約體系。從文本內(nèi)容看,可以將條款劃分為“倡導(dǎo)類規(guī)約”與“規(guī)制類規(guī)約”。倡導(dǎo)類規(guī)約通常以溫和表述引導(dǎo)村民積極踐行文明行為,而規(guī)制類規(guī)約則采用較嚴(yán)厲的措辭說明本村禁止的行為。與村規(guī)民約條款本身相比,村規(guī)民約所配套的執(zhí)行制度在內(nèi)容上更加細致詳盡。在執(zhí)行制度中,一般會有關(guān)于如何執(zhí)行、由誰執(zhí)行等具體問題的明確規(guī)定。而且,執(zhí)行制度通常對規(guī)制類條款進行詳細補充,明確說明違反某則條款將會受到何種處罰。在修訂村規(guī)民約的程序上,H鎮(zhèn)嚴(yán)格遵循村民民主自治原則,充分調(diào)動村民參與積極性,在確保村規(guī)民約符合法律規(guī)定的同時,促進全體村民就村規(guī)民約內(nèi)容達成共識。

以村民理事會為核心的群眾自組織體系為疫情防控提供了堅實的組織基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村治理各項事務(wù)的執(zhí)行與實施過程中,H鎮(zhèn)充分發(fā)揮群眾組織作用,并與當(dāng)?shù)氐淖谧逦幕瘋鹘y(tǒng)緊密聯(lián)系起來。在傳統(tǒng)社會,在H鎮(zhèn)當(dāng)?shù)鼐劬拥闹饕帐暇薪ㄗ陟?、修族譜、立族規(guī)的傳統(tǒng),社會治理事務(wù)也基本由幾大家族頗有威望的長者主持。H鎮(zhèn)將這一傳統(tǒng)充分運用于鄉(xiāng)村治理中,各村成立起由村內(nèi)德高望重、身體康健的老者擔(dān)任負(fù)責(zé)人的村民理事會,負(fù)責(zé)監(jiān)督和引導(dǎo)村民們遵守各項制度,一旦出現(xiàn)違反規(guī)定的情況,也由該組織負(fù)責(zé)執(zhí)行相應(yīng)的規(guī)制措施。同時,H鎮(zhèn)還將積分制度引進到鄉(xiāng)村治理中,村民踐行參與公共事務(wù)、遵守村規(guī)民約等積分事項,根據(jù)積分規(guī)則獲取相應(yīng)積分,積分的累計則與年終表彰、村集體福利等相掛鉤。積分制度的實施也由村民理事會負(fù)責(zé)。

新冠疫情暴發(fā)后,H鎮(zhèn)充分運用村規(guī)民約和村民理事會這兩項鄉(xiāng)村治理機制,在疫情防控工作中調(diào)動了大量的非正式資源,展現(xiàn)出危機應(yīng)對的簡約治理邏輯。疫情初期,如何把疫情科普知識、疫情防控政策知識迅速傳遞到所有村民之中是H鎮(zhèn)政府的重要任務(wù)。在堅持程序合法、內(nèi)容合法的前提下,結(jié)合疫情防控需要,H鎮(zhèn)倡導(dǎo)各村通過微信群、QQ群、電話等媒體手段開展“線上云會議”,對村規(guī)民約進行了新一輪修訂。村規(guī)民約修訂后,疫情防控相關(guān)措施被納入村規(guī)民約,實現(xiàn)了村規(guī)民約和疫情防控政策的聯(lián)動與配合。這一做法在低成本、高效率地宣傳普及疫情防控相關(guān)知識的同時,通過將處罰措施與違反疫情防控措施的行為進行掛鉤,強化了疫情防控政策的執(zhí)行效力。

與此同時,在H鎮(zhèn)政府的動員下,村民理事會承接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”的部分職能,在疫情防控中充分發(fā)揮了組織、動員、引導(dǎo)和教育群眾的作用。村民理事會充分利用其“扎根”于鄉(xiāng)村社會的特性,通過人情、面子等非正式資源,迅速動員了一大批村民參與疫情防控志愿活動,組建了一批富有公益精神的志愿者隊伍,積極參與到疫情防控值崗、疫情防控知識宣講、為居家隔離村民提供生活服務(wù)、動員疫苗接種等活動,為疫情防控工作貢獻了重要力量。志愿者隊伍的壯大使得村民自組織隊伍呈現(xiàn)出不同于常態(tài)情境的“擴大化”“平行化”特征。常態(tài)情境下,H鎮(zhèn)各村村民自組織隊伍以村民理事會為核心,主要由村內(nèi)德高望重的長者負(fù)責(zé)、小部分積極熱心的群眾代表參與。在疫情防控中,隨著更加廣泛深入的群眾動員,村民自組織隊伍吸納了更加多元化的社會主體,有些組織在后續(xù)的工作中發(fā)揮了不亞于村民理事會的作用。村民自組織的擴大化和平行化發(fā)展,極大地增強了H鎮(zhèn)應(yīng)對疫情的“韌性”,而這些組織大多提供的是志愿服務(wù),使得H鎮(zhèn)在疫情防控中節(jié)約了大量的成本。

四、半正式治理:鄉(xiāng)村危機應(yīng)對中的簡約治理實踐邏輯

從H鎮(zhèn)疫情防控實踐來看,危機應(yīng)對中的各項內(nèi)生機制既依賴于鄉(xiāng)村社會的“非正式力量”,同時也與代表國家“正式力量”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頻繁互動。也就是說,內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會的危機治理機制在疫情防控中的運作過程體現(xiàn)出簡約治理特征,并且將鄉(xiāng)村社會的危機治理能力寓于“正式力量”與“非正式力量”相互交織互動、協(xié)同融合的半正式運作過程之中。本文將這一實踐邏輯概括為“半正式治理”。半正式治理具有簡約而高效的基本特征,在降低治理成本的同時強化了鄉(xiāng)村社會的危機應(yīng)對能力,但在實踐邏輯上與常態(tài)情境的簡約治理有所差異。

(一)半正式治理的微觀機制

1.黨組織引領(lǐng):危機應(yīng)對過程的情理統(tǒng)合

與傳統(tǒng)“無為而治”的簡約治理不同,當(dāng)代的簡約治理是在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)之下形成的“積極有為”的治理方式,基層黨組織在其中發(fā)揮著“政治統(tǒng)合”的作用[17]。在疫情防控中,H鎮(zhèn)基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、行政村黨支部、自然村黨小組三級黨組織的縱向聯(lián)動,一方面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村黨員充分運用村規(guī)民約和村民理事會做好宣傳、教育和服務(wù)工作,形成了應(yīng)對危機的共識和合力,另一方面將“人民至上”的充沛情感注入實踐過程,以黨建引領(lǐng)的“合情”賦予了這一過程中“正式制度”與“非正式規(guī)則”交織融合的“合理性”與“合法性”。比如,H鎮(zhèn)各村村民理事會對村民進行倡導(dǎo)、規(guī)勸時,他們往往傾向于著重聲明其自身的老黨員身份,也往往更容易獲得村民的認(rèn)同。由此可見,基層黨組織的統(tǒng)合引領(lǐng)在簡約治理過程中往往具有強大的情感力量。

2.全過程民主:危機應(yīng)對過程的集體協(xié)同

H鎮(zhèn)在危機應(yīng)對中的民主原則主要體現(xiàn)在兩個方面:一是協(xié)商民主的全過程應(yīng)用。村規(guī)民約的制定與修訂均經(jīng)村民共同參與討論、草擬和表決,尤其是疫情防控期間新增的、動態(tài)變化的條款,盡管由于疫情原因無法廣泛召開線下協(xié)商會議,各村依然通過線上“云會議”確保村民對相關(guān)條款的知曉和認(rèn)同,這體現(xiàn)出具有鮮明目標(biāo)導(dǎo)向、追求話語表達正當(dāng)性的“可治理式民主”[18],實現(xiàn)了民主過程與危機治理過程的融合。二是民主過程與結(jié)果的透明化與可視化。各村均設(shè)有“疫情期間村規(guī)民約管理公示欄”,定期對村規(guī)民約修訂執(zhí)行、積分激勵與違規(guī)懲戒信息進行公示。H鎮(zhèn)在危機應(yīng)對全過程中對民主原則的踐行,確保了危機應(yīng)對措施貫徹集體意志而非個人意志,在民主自治中增強了防控措施的合法性,同時也使村民集體在理念與行動上實現(xiàn)最大限度的協(xié)同一致,保障了危機應(yīng)對措施的有效性。

3.融合交互:危機應(yīng)對措施的垂直式聯(lián)動

在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,H鎮(zhèn)形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村”的縱向垂直聯(lián)動式疫情防控組織體系。從表淺的層面來看,村規(guī)民約等非正式規(guī)則在某種程度上成為政府行政權(quán)力非正式運作的工具。實質(zhì)上,這是簡約治理在危機情境下的合理變化。這是由于國家與鄉(xiāng)土社會在危機情境下治理目標(biāo)具有同質(zhì)性。在疫情防控中,H鎮(zhèn)政府與村民所期望和追求的均是最大程度避免疫情擴散和降低疫情影響,常態(tài)情境下二者之間的分歧和爭端被“激活鄉(xiāng)村應(yīng)急能力”這一共同任務(wù)目標(biāo)消解。這反映出在危機治理“最后一公里”中國家權(quán)力的行政控制與鄉(xiāng)土社會自主性之間以目標(biāo)導(dǎo)向的互動型適配邏輯[19]。

4.兼收并蓄:危機應(yīng)對措施的可持續(xù)執(zhí)行

“非正式運作”往往會為政策執(zhí)行偏差和不可持續(xù)等問題創(chuàng)造生長空間。在疫情防控中,隨著自組織隊伍擴大,這一問題更是不容忽視。在H鎮(zhèn)的實踐中,村民理事會的領(lǐng)銜者大多是老黨員,確保了自組織在黨組織的引領(lǐng)之下運行。同時,自組織的領(lǐng)銜者往往在鄉(xiāng)村社會中具有很高的威望,他們在實踐中向村民作出示范和表率,也能夠感召村民積極響應(yīng)倡導(dǎo)。此外,適度的物質(zhì)與精神激勵增進了自組織成員的獲得感,增強了其履責(zé)動力。通過這些舉措,H鎮(zhèn)各村在危機應(yīng)對中實際上形成了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下對正式與非正式的多元主體的兼收并蓄,實現(xiàn)了各種治理主體的協(xié)調(diào)配合,使鄉(xiāng)村治理內(nèi)生性機制的危機治理功能得以踐行并在危機情境下迸發(fā)出強大的治理能量。

(二)半正式治理的實踐特征

對半正式治理微觀機制的梳理有助于理解危機應(yīng)對中簡約治理的基本結(jié)構(gòu)。相較于常態(tài)情境的簡約治理,危機應(yīng)對中的半正式治理既有“變化”,也有“不變”。因此,要深入理解半正式治理的實踐邏輯,尤其是其中發(fā)生“變化”的部分,在分析其基本結(jié)構(gòu)以外,還需要立足于其實踐過程,在與常態(tài)情境簡約治理實踐過程的比較中,把握其不同于常態(tài)情境中簡約治理的實踐特征。

第一,在半正式治理實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的動員具有整體性。在常態(tài)情境下的簡約治理實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會針對特定的治理任務(wù)對具體的社會群體展開動員。但在危機情境下,治理任務(wù)的緊急性、危機后果的嚴(yán)重性以及治理資源的有限性重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動員鄉(xiāng)村社會的態(tài)度和方式。為了迅速和有效應(yīng)對危機,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)向?qū)︵l(xiāng)村社會的全面、整體的動員。同時,基層黨組織在危機應(yīng)對中對“情”與“理”的統(tǒng)合為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體動員提供了情理基礎(chǔ),協(xié)商民主的全過程運用成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體動員的有效工具,在危機應(yīng)對中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建的垂直式聯(lián)動組織體系以及危機應(yīng)對措施的融合交互與兼收并蓄特征,也進一步增進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體動員鄉(xiāng)村社會的能力。

第二,在半正式治理實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對治理過程介入具有深入性和強力性。在常態(tài)情境的簡約治理中,一旦一項任務(wù)轉(zhuǎn)交至非正式組織,科層組織通常不再作過多干涉,僅提供必要幫助。但在危機情境中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強了對非正式規(guī)則和非正式組織的介入和管理。比如,在H鎮(zhèn)的實踐中,不同于常態(tài)情境下村規(guī)民約的修訂程序,一些疫情防控相關(guān)的村規(guī)民約條款,往往是由H鎮(zhèn)政府提議再經(jīng)由民主程序評議通過,而非完全出于村民的自發(fā)建構(gòu)。但正如前文所述,這種介入程度的加深和介入力度的加強,實際上是簡約治理在危機情境下的自我適應(yīng)性轉(zhuǎn)變,其最終目的是服務(wù)于“有效應(yīng)對危機”這一治理目標(biāo)。可以看到,在半正式治理中,盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對治理過程介入具有深入性和強力性,但危機應(yīng)對中國家與鄉(xiāng)村社會是一種融合交互關(guān)系而非國家權(quán)力單向度滲透鄉(xiāng)村社會[20],政府并不試圖在其中發(fā)揮主導(dǎo)或控制作用,其目的主要在于對民主過程及結(jié)果進行把關(guān)和審核,避免危機應(yīng)對實踐中違反法律與不合情理的情況發(fā)生。

第三,在半正式治理實踐中,鄉(xiāng)村社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動員的回應(yīng)具有“強自主性”特征。無論是何種治理情境,鄉(xiāng)村社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的動員均有所回應(yīng),這是簡約治理得以實現(xiàn)的前提。不過,在常態(tài)情境下,大部分村民及村民自組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的回應(yīng)是一種“弱自主性回應(yīng)”,他們或是囿于面子、人情等被動回應(yīng),或是基于理性選擇不回應(yīng),僅有少部分“積極分子”表現(xiàn)為“強自主性回應(yīng)”。在危機情境下,鄉(xiāng)村社會的“強自主性回應(yīng)”從少部分人擴散到大部分人。這是H鎮(zhèn)村民自組織在疫情防控中呈現(xiàn)擴大化和平行化發(fā)展趨勢的重要原因。這是因為在危機情境下,許多常態(tài)情境中的矛盾和不一致被暫時擱置,有效應(yīng)對危機成為科層組織和鄉(xiāng)村社會的共同目標(biāo)。基于這一共同目標(biāo),許多在常態(tài)情境下難以動員或是無法利用的“非正式資源”得到充分挖掘和使用,參與危機應(yīng)對的非正式機制持續(xù)發(fā)育,為危機應(yīng)對的半正式治理提供了充分的治理資源保障和組織制度支撐,有效增進了鄉(xiāng)村社會應(yīng)對危機的內(nèi)生能力。

五、結(jié)論與討論

本文通過考察安徽省L市H鎮(zhèn)疫情防控中以村規(guī)民約為代表的“非正式規(guī)則”和以村民理事會為代表的“非正式組織”的實踐過程,發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性治理機制及其實踐在危機情境下往往呈現(xiàn)為一種簡約主義的“半正式治理”過程,并且在鄉(xiāng)村危機治理過程中發(fā)揮重要作用。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入并不試圖實現(xiàn)行政權(quán)力擴張或建立總體性政治支配關(guān)系,而是通過將正式制度帶入非正式規(guī)則之中,在提升行政效率和治理效能的同時,以正式制度克服非正式規(guī)則的弊端,使非正式規(guī)則和組織的治理功能能夠在合法、合理的邊界之內(nèi)實現(xiàn)“軟硬兼施”,從而確保危機治理中的半正式運作過程方向不會偏離治理能力提升這個總體目標(biāo)。另一方面,作為簡約治理最突出的特征,村民自治體現(xiàn)于半正式治理的全部過程并構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生性動力,通過村民自治過程構(gòu)建約束與激勵相輔相成的治理機制,村民的自主性、自覺性和積極性得到發(fā)掘和培育,從而使得鄉(xiāng)村社會擁有充分的回應(yīng)力以在危機情境下激活自我調(diào)節(jié)能力和自我運轉(zhuǎn)能力。

本文的研究對于如何利用鄉(xiāng)村社會既有的內(nèi)生性機制構(gòu)建簡約、高效的基層危機治理體系具有一定的啟示意義。此外,本文重申了簡約治理這一極富生命力的本土理論的時代意義。當(dāng)下基層治理在正規(guī)化、行政化和程式化進程中逐漸陷入困境,簡約治理很可能為擺脫這一現(xiàn)實困境、實現(xiàn)超越科層化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供理論支撐。本文也存在著一定的局限性。當(dāng)代社會的危機與風(fēng)險具有多樣性特征,在其他類型鄉(xiāng)村社會風(fēng)險的應(yīng)對中,簡約治理能否有效發(fā)揮作用?簡約治理是否呈現(xiàn)其他的實踐邏輯?這些問題仍有待進一步研究。