社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的自然資源資產(chǎn)配置研究

王儒密WANG Ru-mi；馮妙玲FENG Miao-ling；張婭楠ZHANG Ya-nan；柯春鵬KE Chun-peng；曹迎迎CAO Ying-ying

（①?gòu)V東省土地開發(fā)整治中心，廣州 510635；②廣東友元國(guó)土信息工程有限公司，廣州 510610；③廣州市華南自然資源科學(xué)技術(shù)研究院，廣州 510610）

0 引言

生態(tài)文明先后寫入《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國(guó)憲法》標(biāo)志著推動(dòng)生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展成為黨的基本理念，在制度上確保了生態(tài)文明建設(shè)的地位。生態(tài)文明建設(shè)離不開高質(zhì)量的自然資源管理[1]。黨的十八大以來，黨中央作出將生態(tài)文明建設(shè)放首位的重大戰(zhàn)略決策。要求樹立生態(tài)文明理念，增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山意識(shí)，制定生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策措施，修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)，增加生態(tài)產(chǎn)品供給，強(qiáng)調(diào)通過自然資源的集約高效利用與公平合理配置實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。由于生態(tài)保護(hù)修復(fù)在資金投入方面有著巨大需求且需長(zhǎng)期投入，迫切需要全社會(huì)的力量參與到生態(tài)保護(hù)修復(fù)中來。社會(huì)力量特別是社會(huì)資本的參與，是應(yīng)對(duì)生態(tài)修復(fù)資金投入持續(xù)性不足等問題的重要途徑。在此背景下，國(guó)務(wù)院辦公廳2021 年11 月印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國(guó)辦發(fā)[2021]40 號(hào)，下稱“40 號(hào)文”），通過產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持等方面釋放政策紅利，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與。

自然資源資產(chǎn)配置是社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是構(gòu)建社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)持續(xù)回報(bào)和合理退出機(jī)制的重要保障。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于自然資源資產(chǎn)的相關(guān)研究在資產(chǎn)清查、產(chǎn)權(quán)制度、考核評(píng)價(jià)、價(jià)值核算等方面取得一定的進(jìn)展，但在自然資源資產(chǎn)配置上研究較少，尤其在通過自然資源資產(chǎn)優(yōu)化配置調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面，所受關(guān)注更少。因此，本文嘗試在辨析自然資源資產(chǎn)配置與社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)邏輯關(guān)系基礎(chǔ)上，總結(jié)當(dāng)前自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置主要實(shí)踐模式，剖析自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置存在的問題與困境，探討自然資源資產(chǎn)有效配置的現(xiàn)實(shí)策略，旨在為優(yōu)化自然資源資產(chǎn)有效配置以暢通社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)路徑提供參考。

1 自然資源資產(chǎn)配置與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的邏輯關(guān)系

資源的配置方式無外乎計(jì)劃和市場(chǎng)兩種。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。自然資源市場(chǎng)化配置是社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的基礎(chǔ)和保障，而社會(huì)資本積極參與則是推動(dòng)自然資源優(yōu)化配置的重要力量，對(duì)系統(tǒng)開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)具有積極的促進(jìn)作用。

1.1 自然資源資產(chǎn)配置市場(chǎng)化是激勵(lì)社會(huì)資本參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

所謂自然資源，是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和，即自然界中可為人類所用的資源[2]。自然資源資產(chǎn)則是自然資源中具有稀缺性、有用性以及產(chǎn)權(quán)明確的部分[1]。自然資源資產(chǎn)與自然資源的主要區(qū)別在于稀缺性和產(chǎn)權(quán)明確。通過在生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，可以拓寬資金渠道、進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制解決重大問題的作用、促進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)模式的轉(zhuǎn)變，有效構(gòu)建多元共治局面，實(shí)現(xiàn)多方共贏[3]。社會(huì)資本參與的主要?jiǎng)恿υ丛诮?jīng)濟(jì)利益，不論是產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，還是資源利用，本質(zhì)都是通過對(duì)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性部分作出有利于社會(huì)資本的配置安排以吸引社會(huì)資本參與，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值增值。因此自然資源資產(chǎn)配置是吸引社會(huì)資本參與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是重要實(shí)現(xiàn)手段。

1.2 自然資源資產(chǎn)配置高效化是檢驗(yàn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)綜合成效的有效標(biāo)尺

開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，其實(shí)質(zhì)是恢復(fù)乃至發(fā)展原有的區(qū)域生態(tài)功能，其工作成效可通過自然資源資產(chǎn)是否保值增值實(shí)現(xiàn)來衡量。自然資源資產(chǎn)的價(jià)值包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)可分為依靠政府補(bǔ)償?shù)恼窂胶鸵揽渴袌?chǎng)交易的市場(chǎng)路徑，以及二者的混合[1]。在區(qū)域開發(fā)利用和保護(hù)過程中，勢(shì)必會(huì)同時(shí)產(chǎn)生自然資源資產(chǎn)的價(jià)值減損和增值。社會(huì)資本結(jié)合生態(tài)修復(fù)的市場(chǎng)前景和經(jīng)濟(jì)潛在利益，進(jìn)行投資和經(jīng)營(yíng)，所追求的是經(jīng)濟(jì)利益最大化，對(duì)生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值系統(tǒng)性考慮不足。有效的自然資源資產(chǎn)配置應(yīng)在通過經(jīng)營(yíng)性部分吸引社會(huì)資本參與的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值的整體性最大化，故而自然資源資產(chǎn)是否有效配置也是衡量生態(tài)保護(hù)修復(fù)綜合成效的檢驗(yàn)標(biāo)尺。

1.3 自然資源資產(chǎn)配置規(guī)范化是推動(dòng)自然資源監(jiān)管體系完善的有效途徑

總體而言，我國(guó)正處于構(gòu)建全民所有制自然資源資產(chǎn)管理體制的重要?dú)v史時(shí)刻。全民所有制自然資源資產(chǎn)的清查和自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的委托代理試點(diǎn)工作正在持續(xù)推進(jìn)[4]，同時(shí)自然資源資產(chǎn)價(jià)值的核算也在緊鑼密鼓地跟進(jìn)，這一進(jìn)程中，自然資源資產(chǎn)配置作為涉及自然資源資產(chǎn)管理體制的各個(gè)方面改革成效彰顯的重要環(huán)節(jié)，將對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。一方面自然資源資產(chǎn)配置貫穿始終，勢(shì)必在推進(jìn)過程中直面自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不健全、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)滯后、自然資源監(jiān)管不足等諸多現(xiàn)實(shí)的問題與障礙，并在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程中，豐富自然資源資產(chǎn)配置的具體實(shí)踐，為自然資源資產(chǎn)管理體制改革積累寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2 社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的自然資源資產(chǎn)配置模式

在剖析各地鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合40 號(hào)文要求，總結(jié)得出在社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域，自然資源資產(chǎn)配置的模式主要有產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、資源整合和產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)權(quán)益釋放等模式[5]。詳見表1。

表1 自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置的幾種模式比較

3 社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)中自然資源資產(chǎn)配置的實(shí)踐困局

在社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)程中，由于存在產(chǎn)權(quán)制度不完善、價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)不明確、資源配置路徑不清晰等問題，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置不高效、不規(guī)范，進(jìn)而影響社會(huì)資本參與的積極性和可持續(xù)性。

3.1 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度供給不足影響推動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性

以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源配置是實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值增值的主要渠道，而自然資源資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)交易和資本積累過程的順利實(shí)現(xiàn)，需要自然資源資產(chǎn)相關(guān)權(quán)利如所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等得到充分保障[8]。目前我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在所有權(quán)界定尚不明晰、自然資源資產(chǎn)保護(hù)和利用主體仍不明確、自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容與制度不夠完善等問題；于自然資源資產(chǎn)配置而言，因自然資源資產(chǎn)“權(quán)責(zé)利”具體內(nèi)容不明晰，往往導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)修復(fù)過程中地方政府在涉及自然資源資源配置時(shí)容易存在難以明確自身責(zé)任、管理邊界模糊、缺乏明確制度依據(jù)等問題，社會(huì)資本也難以確保參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的成本與收益，繼而影響多方推進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的積極性。

3.2 自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)不明確影響保障社會(huì)資本參與的穩(wěn)定性

要知曉自然資源資產(chǎn)配置是否達(dá)到保值增值的目的就必須了解自然資源資產(chǎn)在配置前后的價(jià)值變動(dòng)。開展自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算，不僅是為“落實(shí)所有者職責(zé)，保障所有者權(quán)益”提供信息支撐，更是檢驗(yàn)一定時(shí)空背景下，自然資源資產(chǎn)配置前后的價(jià)值變動(dòng)是否滿足保值增值要求的重要手段。然而當(dāng)前尚沒有形成一套科學(xué)、統(tǒng)一和完整的核算方法和體系，也尚未將其與政府決策、市場(chǎng)交易等緊密結(jié)合起來，這使得當(dāng)前難以系統(tǒng)全面的評(píng)估自然資源資產(chǎn)配置效果。在社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)過程中，多只能依托保護(hù)修復(fù)工程量、自然資源資產(chǎn)實(shí)物量變化等方式進(jìn)行代表性檢驗(yàn)，使得成效監(jiān)督既存在模糊空間也難以為自然資源資產(chǎn)配置優(yōu)化提供科學(xué)指導(dǎo)，容易造成鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的政策措施的不連貫、不穩(wěn)定。

3.3 自然資源資產(chǎn)配置路徑不清晰影響推進(jìn)社會(huì)資本參與的可持續(xù)性

受傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境無價(jià)觀念影響以及缺乏有效估價(jià)手段，自然資源資產(chǎn)配置時(shí)容易出現(xiàn)難以對(duì)生態(tài)系統(tǒng)“整體性”價(jià)值進(jìn)行把握的困境。因缺乏有效手段估量自然資源資產(chǎn)提供的生態(tài)與社會(huì)服務(wù)價(jià)值，易導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)修復(fù)數(shù)量和規(guī)模上的恢復(fù)、穩(wěn)定乃至增長(zhǎng)，但實(shí)際價(jià)值下降的問題無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)。另外，自然資源資產(chǎn)依功能可分為公益性和經(jīng)營(yíng)性，公益性自然資源資產(chǎn)在交易市場(chǎng)長(zhǎng)期缺位，在當(dāng)前交易市場(chǎng)無法充分彰顯其生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)性與公益性自然資源資產(chǎn)在現(xiàn)行市場(chǎng)機(jī)制中存在較大的收益剪刀差[8]。社會(huì)資本青睞于經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)，關(guān)注重點(diǎn)集中在經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)，這種市場(chǎng)化配置路徑單一且收益差異明顯的情況不利于生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的長(zhǎng)效開展。

4 社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)中自然資源資產(chǎn)配置完善路徑

以提升市場(chǎng)在自然資源資產(chǎn)配置中的決定性作用為導(dǎo)向，針對(duì)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)中存在的產(chǎn)權(quán)制度不完善、核算標(biāo)準(zhǔn)不明確等實(shí)踐問題，提出完善產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)、健全考核評(píng)價(jià)體系、完善監(jiān)管制度等保障措施。

4.1 完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)

一是要加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。中國(guó)特色的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革必然要走市場(chǎng)配置與政府管控相結(jié)合的法制化道路[9]。要著力消除資源要素流動(dòng)過程中的城鄉(xiāng)區(qū)域行業(yè)間產(chǎn)權(quán)交易壁壘，以及行政壟斷，為市場(chǎng)化配置資源夯實(shí)法制化基礎(chǔ)；二是要促進(jìn)使用權(quán)制度從現(xiàn)有的“權(quán)能分離”體系轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)利行使”體系，合理制定各類使用權(quán)的有效邊界，增強(qiáng)監(jiān)管監(jiān)督的效用[10]；三是要培育資源要素產(chǎn)權(quán)流動(dòng)交易市場(chǎng)，以強(qiáng)化交易權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)為核心，進(jìn)一步提升使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。

4.2 健全自然資源資產(chǎn)考核評(píng)價(jià)體系

明晰指標(biāo)體系和工作規(guī)制。制定考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確考核的目的、原則、考核內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)因子及權(quán)重、考核評(píng)價(jià)技術(shù)方法。制定考核工作方案，明確考核組織、考核程序、考核指標(biāo)、考核流程、考核結(jié)果評(píng)定及運(yùn)用。明確考核對(duì)象，理清通過法律或委托的方式進(jìn)行授權(quán)的被授權(quán)主體具體有哪些。明確考核主體和周期，還要兼顧與其他生態(tài)考核機(jī)制相協(xié)調(diào)?？煽紤]將自然資源資產(chǎn)考核機(jī)制與完善社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、退出監(jiān)管機(jī)制[11]構(gòu)建有機(jī)結(jié)合。

4.3 完善社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度

一是要建立權(quán)責(zé)明確的政府監(jiān)督體系。建立權(quán)責(zé)分明、有效實(shí)施的自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)管監(jiān)督體系。厘清所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的關(guān)系，適當(dāng)區(qū)分所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)，使所有權(quán)人和管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督[12]；二是要完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督平臺(tái)，建立社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)督管理平臺(tái)，完善法治化的約束機(jī)制，引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行為進(jìn)行評(píng)價(jià)；三是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。豐富社會(huì)監(jiān)督渠道，建立問責(zé)機(jī)制，保障社會(huì)監(jiān)督作用有效發(fā)揮。

5 結(jié)語

自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置作為撬動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要手段，具有重要的實(shí)現(xiàn)意義，在優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)方面發(fā)揮著重要作用。然而，在自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)配置過程中，存在不小的困境和挑戰(zhàn)。本文通過論述自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置與社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的邏輯關(guān)系，在總結(jié)自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置的主要模式后，剖析優(yōu)化市場(chǎng)化配置的困境，提出自然資源資產(chǎn)配置優(yōu)化策略。本文認(rèn)為，優(yōu)化自然資源市場(chǎng)化配置可以擴(kuò)展社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)路徑。通過引入社會(huì)資本參與，可以拓寬資金渠道、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、構(gòu)建多元共治局面，實(shí)現(xiàn)多方共贏目標(biāo)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作取得實(shí)實(shí)在在的成效。