草原家庭承包制度下的草場(chǎng)環(huán)境治理
——基于青藏高原H縣的案例研究

段 雨，胡 亮

（1.華中師范大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.河海大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，江蘇 南京 211100）

草場(chǎng)資源與環(huán)境是廣大牧民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，維系草原生態(tài)平衡是推動(dòng)牧區(qū)鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)要求和根本保障。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體，生態(tài)環(huán)境是統(tǒng)一的有機(jī)整體，要全方位、全地域、全過(guò)程開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)[1]。與此同時(shí)，基于構(gòu)建合理自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要作用，為推動(dòng)建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，中共中央印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出，“以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點(diǎn)，以落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵”，“加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的中國(guó)特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、維護(hù)社會(huì)公平正義、建設(shè)美麗中國(guó)提供基礎(chǔ)支撐”[2]，試圖通過(guò)以建設(shè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的方式，解決由于自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)及監(jiān)管保護(hù)制度不健全所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開發(fā)利用粗放與生態(tài)嚴(yán)重退化等問題。在黨和政府不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的宏大背景下，如何建構(gòu)草原產(chǎn)權(quán)制度成為草原環(huán)境治理與保護(hù)的核心議題。因此，重新審視我國(guó)草原產(chǎn)權(quán)變遷背景下草原治理的具體模式，特別是解析和挖掘市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建設(shè)生態(tài)宜居的和美鄉(xiāng)村至關(guān)重要。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

產(chǎn)權(quán)制度和政策被認(rèn)為是影響草原生態(tài)環(huán)境惡化的重要因素，尤其是按照哈丁的“公地悲劇”觀點(diǎn)，草場(chǎng)等公共開放（open access）資源的退化是不可避免的，除非在分配進(jìn)入和使用權(quán)利的同時(shí)，公地要么被私有化，要么被維持為公共土地，產(chǎn)權(quán)成為公共資源保護(hù)的核心問題[3]。在產(chǎn)權(quán)理論中，明確的產(chǎn)權(quán)分配作為資源經(jīng)濟(jì)高效配置和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的前提條件，得到了學(xué)者和政策制定者的廣泛接受[4]，哈丁的理論在全世界自然資源管理實(shí)踐中得到了廣泛運(yùn)用。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)區(qū)的實(shí)施，我國(guó)牧區(qū)也先后實(shí)行了土地權(quán)屬改革，尤其是“草畜雙承包”的草原家庭承包責(zé)任制的建立，取代了傳統(tǒng)的社區(qū)內(nèi)部共同使用土地權(quán)利的方式[5]。人們普遍認(rèn)為家庭承包可以通過(guò)確權(quán)刺激牧民節(jié)約使用草地資源，從而避免公地悲劇的發(fā)生[6]。20 世紀(jì)80年代初，有學(xué)者針對(duì)我國(guó)草場(chǎng)退化問題呼吁明晰草地權(quán)利，通過(guò)產(chǎn)權(quán)劃分解決草場(chǎng)過(guò)度使用的問題[7]，認(rèn)為只有推動(dòng)草原產(chǎn)權(quán)到戶，牧民才會(huì)自覺保護(hù)和建設(shè)草原生態(tài)系統(tǒng)，例如，主動(dòng)實(shí)施限制家畜數(shù)量、草原補(bǔ)播等[8]。還有學(xué)者將改革開放以來(lái)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)與產(chǎn)權(quán)制度聯(lián)系起來(lái)，指出明確草畜產(chǎn)權(quán)關(guān)系的政策能夠充分調(diào)動(dòng)廣大牧民的養(yǎng)畜積極性，從而促進(jìn)草原畜牧業(yè)的發(fā)展，提高牧民收入水平并改善牧民生活狀況[9]。

隨著草地產(chǎn)權(quán)下放進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的研究開始質(zhì)疑哈丁理論對(duì)草地可持續(xù)利用的影響。首先，在理論上，有學(xué)者根據(jù)各地的研究認(rèn)為，在干旱和半干旱地區(qū)，草地傳統(tǒng)上往往是歸某一個(gè)群體所共有，排他的草地所有制度不利于草地的可持續(xù)利用[10]。其次，一些學(xué)者反對(duì)傳統(tǒng)的自然資源共同制度導(dǎo)致公地悲劇的觀點(diǎn)，認(rèn)為它實(shí)際上明顯符合奧斯特羅姆所定義的“公共資源”（common property）的標(biāo)準(zhǔn)。在類似概念中，不屬于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的局外人被排除在資源之外，資源的權(quán)利歸屬于一群人而非個(gè)體，資源使用者的自組織被視為可能致力于實(shí)現(xiàn)一個(gè)可持續(xù)的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，在這一系統(tǒng)中可以處理內(nèi)部爭(zhēng)議，保持自然資源的有效和保護(hù)性利用[11]。最后，還有學(xué)者根據(jù)包括中國(guó)在內(nèi)的多地調(diào)查，認(rèn)為草地私有化在各地受到反對(duì)的原因在于公共草地私有化后，相鄰草地間設(shè)立的圍欄限制了放牧區(qū)域[12]，嚴(yán)重制約了人和動(dòng)物獲取資源的異質(zhì)性，特別是植被和水，這既損害了人類生計(jì)又導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)退化。另外，草地私有化規(guī)定了全年放牧必須在有限和特定的地區(qū)進(jìn)行，而不是過(guò)去的季節(jié)性遷徙，這意味著動(dòng)物不斷地在同一塊土地上放牧和踐踏，草地很大程度上失去了自然再生能力，草地退化問題凸顯[13]。除此之外，游牧動(dòng)物的蹄子和糞便能在不同地區(qū)傳播種子，有利于提高生物多樣性，而定居放牧則減少了生物多樣性。隨著草地面積的縮減，牧區(qū)家庭家畜結(jié)構(gòu)趨于單一，而小型牲畜（綿羊和山羊）的增加，大型牲畜（馬、特有品種牛等）的減少，十分不利于草地資源的有效利用和良性的自然演替，也間接導(dǎo)致草地退化[14]。

就我國(guó)牧區(qū)實(shí)際情況而言，草場(chǎng)承包至今，草地嚴(yán)重退化仍是牧區(qū)面臨的最嚴(yán)重、最緊迫的生態(tài)問題，而草原生態(tài)退化與草地家庭承包引發(fā)的草原管理模式變化存在密切關(guān)聯(lián)。為了遏制和阻斷草原進(jìn)一步退化的趨勢(shì)，國(guó)家行政力量與地方性生態(tài)文化知識(shí)開始融入草原環(huán)境治理中并取得了顯著成效。基于此，本文以青藏高原H 縣為例①按照學(xué)術(shù)慣例，本文對(duì)出現(xiàn)的具體地名、人名及其他容易識(shí)別的信息進(jìn)行了技術(shù)處理。，深入考察了當(dāng)?shù)夭菰a(chǎn)權(quán)變遷的歷史進(jìn)程，著重關(guān)注不同產(chǎn)權(quán)制度下的草原治理模式，并重點(diǎn)探究草原家庭承包制的實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)夭菰卫砟Ｊ叫纬傻挠绊?，進(jìn)一步分析其帶來(lái)的生態(tài)后果，以及國(guó)家與地方采取了何種應(yīng)對(duì)策略和具體行動(dòng)。

二、H縣草原產(chǎn)權(quán)制度變遷與草場(chǎng)治理的地方實(shí)踐

H 縣位于我國(guó)青藏高原東部，與四川省理縣、若爾蓋縣、馬爾康市等相鄰，是長(zhǎng)江和黃河上游重要的水源涵養(yǎng)地和天然生態(tài)屏障。全縣擁有天然草地1 164萬(wàn)畝，其中可利用草地1 121萬(wàn)畝，占草地面積的96.3%，是四川省重要的純牧業(yè)縣之一①資料來(lái)源：H縣政府辦公室。。根據(jù)調(diào)查，H 縣草原產(chǎn)權(quán)與草原治理模式總體上經(jīng)歷了以下三個(gè)階段的演化歷程。

（一）從部落所有到公社所有：1983年之前的草原管理

1958 年之前，大部分涉藏地區(qū)實(shí)行以部落為基礎(chǔ)的集體所有制和高度游牧的傳統(tǒng)畜牧制度。從放牧方式看，在以部落所有制為基礎(chǔ)的制度下，牧場(chǎng)并不是對(duì)所有人開放，而是由不同的部落土官②部落土官，指原來(lái)土司管理下的地方官員。、老民③老民，多指德高望重的貴族，或者擁有草場(chǎng)和土地的地主。、富有牧主和寺廟控制，以山脊和水體等自然地標(biāo)進(jìn)行大致的邊界劃分。1958年之前，當(dāng)?shù)貙俨貍鞣鸾趟聫RCL 寺管轄，寺廟在協(xié)調(diào)各個(gè)部落草原邊界中發(fā)揮了重要作用，其主要放牧方式有以下幾種：一是自牧，牧民擁有一定數(shù)量的牲畜維持家庭基本生活；二是代牧，牧民僅有少量牲畜，以租借牧主或寺廟的牲畜維持生計(jì)；三是雇牧，牲畜比較多的牧主采取雇牧方式。部落首領(lǐng)在牧場(chǎng)使用方面通常擁有特權(quán)，他們的畜群會(huì)先于同一社區(qū)的其他人轉(zhuǎn)移到新牧場(chǎng)。每一年，他們將牧場(chǎng)重新分配給不同的附屬部落，并確定放牧路線。從時(shí)間來(lái)看，牧民從每年的4月下旬到10月下旬，通過(guò)游牧的方式逐水草而居，當(dāng)10月下旬天氣轉(zhuǎn)冷的時(shí)候，他們就回到冬季牧場(chǎng)，并在那里一直待到第二年的4月份[15]（271～275）。

1958 年，隨著國(guó)家對(duì)民族地區(qū)的社會(huì)主義改造，H 縣按照各個(gè)部落的范圍進(jìn)行行政區(qū)域劃定，邊界與歷史上各個(gè)部落的控制范圍相當(dāng)，牧民放牧的區(qū)域也基本上限制在傳統(tǒng)的部落控制范圍內(nèi)。隨后，由于國(guó)家力量控制和滲透的強(qiáng)化，行政區(qū)域又進(jìn)行了重新劃定。但總體來(lái)看，行政區(qū)域與傳統(tǒng)部落邊界基本重合，部落的傳統(tǒng)放牧權(quán)利得到了尊重，牧民的放牧范圍被限制在行政區(qū)域范圍內(nèi)，并以此為界避免其他部落使用。1958—1982 年在人民公社化運(yùn)動(dòng)中，牧場(chǎng)和牲畜都被集體化，另一部分草場(chǎng)收歸國(guó)營(yíng)牧場(chǎng)。在此期間，牧場(chǎng)的所有權(quán)屬于人民公社或集體，由生產(chǎn)隊(duì)管理使用。生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部負(fù)責(zé)確定任務(wù)分工和放牧路線，社員按照指定的路線在生產(chǎn)隊(duì)的草場(chǎng)放牧指定的牲畜。

（二）牲畜私有與草場(chǎng)公有的調(diào)整：1983—1995年牲畜到戶時(shí)期

從1983 年開始，H 縣實(shí)行牲畜到戶政策，生產(chǎn)隊(duì)不分年齡和性別，將牲畜按照家庭數(shù)量平均分配給每個(gè)家庭。根據(jù)農(nóng)區(qū)實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家開始在牧區(qū)推行相關(guān)所有權(quán)改革，家庭在牲畜和草地上的權(quán)利逐漸清晰。1984 年生產(chǎn)責(zé)任制調(diào)整為“牲畜折價(jià)歸戶，私有私養(yǎng)，自主經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)期不變”統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制，經(jīng)過(guò)短暫的適應(yīng)，H縣畜牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展較快，到1985年，全縣牲畜數(shù)量增加了14%[15]（275）。但畜群結(jié)構(gòu)不合理問題突出，大牲畜（如牦牛、馬）迅速增加，羊則呈負(fù)增長(zhǎng)。1987年，H 縣農(nóng)牧部門提出了“穩(wěn)牛、增羊、減馬”措施。1988年，H 縣在農(nóng)村試行組建合作經(jīng)濟(jì)組織，以此作為私有私營(yíng)的合理補(bǔ)充，當(dāng)年縣政府工作報(bào)告中正式提出上述畜種結(jié)構(gòu)調(diào)整原則?？傮w而言，牧戶們獲得了管理自己牲畜的完全權(quán)力，這極大地促進(jìn)了畜牧業(yè)的生產(chǎn)力，但也導(dǎo)致大多數(shù)家庭試圖在其生產(chǎn)單位內(nèi)的公共牧場(chǎng)上盡可能多地飼養(yǎng)牲畜，行政社區(qū)之間的牧場(chǎng)邊界糾紛非常常見，集體草場(chǎng)也日益成為“公地”。牧場(chǎng)退化比以往任何時(shí)候都更加嚴(yán)重，過(guò)度放牧造成的荒漠化區(qū)域不斷增加，黑土暴露成為普遍現(xiàn)象[16]。1985 年，隨著《中華人民共和國(guó)草原法》的頒布，國(guó)家和集體所有的草場(chǎng)可以授權(quán)給全民所有的單位或集體經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行保護(hù)、建設(shè)及合理使用，同時(shí)，在這些主體的管理范圍和期限內(nèi)，還可以將牧場(chǎng)出租給個(gè)別家庭或聯(lián)戶家庭經(jīng)營(yíng)，但整個(gè)H縣仍舊維持牲畜私有、草場(chǎng)歸公的管理狀態(tài)。

（三）從集體所有到個(gè)體私有：1996年以來(lái)的草原承包到戶

1995 年，作為全國(guó)25 個(gè)畜牧示范縣之一的H 縣，啟動(dòng)了畜牧社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展工程，開始全面推進(jìn)草原承包制度。截至1998年，全縣基本完成該項(xiàng)工作。從草原承包面積看，絕大部分可利用草原已經(jīng)承包到戶，少量草原由聯(lián)戶進(jìn)行承包。另外，還有部分集體公共草原未分到各戶，部分建設(shè)用地等也留出未分[16]。從草原承包方式看，H縣主要以村為單位進(jìn)行草原承包。通過(guò)與集體簽訂草原承包合同，牧場(chǎng)被分配給單個(gè)家庭或聯(lián)戶家庭（以10—20家為一聯(lián)戶），牧民獲得草場(chǎng)的排他經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。在H 縣，由于每個(gè)村集體擁有的草場(chǎng)面積不同，人均草場(chǎng)面積也存在差異。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并非所有人都認(rèn)可或認(rèn)真對(duì)待當(dāng)時(shí)的分配，因?yàn)榘巡輬?chǎng)分到各戶與傳統(tǒng)公共使用牧場(chǎng)的方式相悖，很多牧民并不理解，部分年長(zhǎng)的牧民甚至拒絕到場(chǎng)參加草場(chǎng)劃分。此外，由于各戶牲畜數(shù)量不同，一些牲畜較多的牧民分到的牧場(chǎng)不夠其牲畜飼養(yǎng)，而一些畜群規(guī)模小的牧民，草場(chǎng)則出現(xiàn)了空閑狀態(tài)。這導(dǎo)致分配結(jié)束后出現(xiàn)了許多抱怨，一位村民說(shuō)：“我家里有20多頭牦牛、10多匹馬，加上30多頭羊，家里5個(gè)人，分了不到1 000畝，有好有壞，平時(shí)差不多夠了，但是一到下雪，就要租其他人的草場(chǎng)?！雹僭L談對(duì)象：MXJ，女，藏族；訪談時(shí)間：2020年7月14日；訪談地點(diǎn)：MXJ家。經(jīng)過(guò)此次草原承包，牧民逐漸改變了傳統(tǒng)的草地屬于集體公共資源的使用方式，在國(guó)家的倡導(dǎo)下對(duì)自家草場(chǎng)進(jìn)行圍欄管理。

三、草原家庭承包制下的草場(chǎng)治理模式及其現(xiàn)實(shí)困惑

在國(guó)家和地方政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，2009年我國(guó)草原承包經(jīng)營(yíng)面積接近33億畝，約占全國(guó)草原面積的55%[17]?？傮w來(lái)看，草原承包到戶以后，草原生態(tài)環(huán)境退化的情況未能得到扭轉(zhuǎn)，由于圍欄分割與市場(chǎng)化改革的影響，草原環(huán)境甚至出現(xiàn)了持續(xù)退化的情況。

（一）牧業(yè)生產(chǎn)的兩種組織形式：?jiǎn)螒艚?jīng)營(yíng)與聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)

草原承包是吸取農(nóng)區(qū)土地制度改革經(jīng)驗(yàn)后在牧區(qū)自上而下推動(dòng)的制度變遷。牧民對(duì)草場(chǎng)到戶盡管沒有太多積極性和主動(dòng)性，但在承包制實(shí)施20多年且經(jīng)過(guò)兩輪承包后，牧民基本上認(rèn)可和接受了這一產(chǎn)權(quán)制度變化。牧民對(duì)草原承包政策本身的反應(yīng)是多樣化和動(dòng)態(tài)的。當(dāng)下，H縣草原利用和牧業(yè)生產(chǎn)主要包括以下兩種形式。

一是單戶經(jīng)營(yíng)。家庭是當(dāng)前草原承包最主要的經(jīng)營(yíng)主體，牧民對(duì)自家承包的草場(chǎng)擁有獨(dú)立自主的排他性使用權(quán)利，也能夠決定放牧的牲畜數(shù)量、種類和方式，同時(shí)擔(dān)負(fù)著保護(hù)草地生態(tài)的責(zé)任。到2020年，幾乎沒有人反對(duì)家庭承包，S村黨支部書記說(shuō)：“你問我是不是集體要比私人管理好，這不是誰(shuí)管比較好的問題。現(xiàn)在怎么可能走回頭路呢？人都是自私的嘛，已經(jīng)是牧民的了，你再要回去，怎么可能？”②訪談對(duì)象：SB，男，藏族；訪談時(shí)間：2020年7月11日；訪談地點(diǎn)：S村村委會(huì)。從目前現(xiàn)狀看，草原實(shí)行家庭承包制后，牧民根據(jù)市場(chǎng)行情來(lái)選擇最保險(xiǎn)的牲畜進(jìn)行飼養(yǎng)。當(dāng)?shù)貙儆诟吆貐^(qū)，由于牦牛有較強(qiáng)的適應(yīng)性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力且價(jià)格穩(wěn)定，也就成為最主要的牲畜飼養(yǎng)品種，此外還有部分人飼養(yǎng)綿羊。一般來(lái)說(shuō)，飼養(yǎng)的牲畜越多，勞動(dòng)力、飼草投入越大，可能的獲利也就越多，基于這樣的考慮，大部分牧民都會(huì)盡可能多地選擇增加畜群。

二是聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)。幾個(gè)家庭聯(lián)合進(jìn)行草原承包是另外一種經(jīng)營(yíng)方式和管理模式。聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)（家庭聯(lián)牧）往往由具有親族關(guān)系的牧戶合作承包草原，以此保持足夠的草原面積，便于維持傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)場(chǎng)游牧，同時(shí)也可以較好地保護(hù)草原生態(tài)。特別是牧民通過(guò)親屬關(guān)系或鄰里關(guān)系將幾戶家庭聚集在一起，共享牧場(chǎng)。需要說(shuō)明的是，由于聯(lián)牧經(jīng)營(yíng)可以更好地保持轉(zhuǎn)場(chǎng)游牧，從而能有效地保護(hù)草場(chǎng)，地方政府和一些外來(lái)組織都在推動(dòng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)模式。例如，2004 年H 縣A 鎮(zhèn)推動(dòng)聯(lián)戶項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)有5 戶牧民參加聯(lián)戶，到2015 年，全鎮(zhèn)共有26 戶165 人參加聯(lián)戶，參加聯(lián)戶的草場(chǎng)共有28 563畝[18]。但是聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)也有一些現(xiàn)實(shí)問題，尤其是內(nèi)部利益難以協(xié)調(diào)。雖然大部分聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)的牧戶都是親戚、朋友或同村村民，但他們經(jīng)常因?yàn)閮?nèi)部利益發(fā)生糾紛，譬如有的家庭牛羊少而草地多，有的家庭牛羊多而草地少，如果實(shí)行平均分配的話，草地多的家庭覺得自己吃虧。此外，各戶在日常放牧路線、放牧?xí)r間等方面很難達(dá)成一致，如果缺少權(quán)威進(jìn)行協(xié)調(diào)，也容易產(chǎn)生糾紛。最重要的是，由于各個(gè)家庭不愿為了公共利益犧牲自身利益，這也導(dǎo)致牧戶家庭又開始強(qiáng)調(diào)自家草場(chǎng)邊界，不愿他人不付費(fèi)而使用自家多余的草地。最后，許多自愿聯(lián)合起來(lái)放牧的家庭選擇散伙也就成了常態(tài)。

（二）草原家庭承包與草地生態(tài)的進(jìn)一步退化

草原家庭承包后，政府鼓勵(lì)圍欄，草場(chǎng)基本上用各種圍欄進(jìn)行劃界標(biāo)識(shí)。圍欄修建一般有三種方式，即鐵絲圍欄、土墻圍欄及以堆石樹界方式形成圍欄，以圍欄的形式將草場(chǎng)圍護(hù)起來(lái)，對(duì)原本就極度脆弱的草原生態(tài)系統(tǒng)無(wú)疑是雪上加霜。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的游牧社會(huì)中，牧民往往根據(jù)水草的實(shí)際情況考慮放牧地點(diǎn)，通過(guò)劃分四季草場(chǎng)并更換放牧營(yíng)地的方式來(lái)維系草場(chǎng)質(zhì)量與草原生態(tài)平衡[19]。而圍欄分割和定居放牧之后，具有保護(hù)草原生態(tài)性質(zhì)的輪牧方式便喪失了作用，牧民只能在有限的自家草場(chǎng)放牧，從而引發(fā)草原生態(tài)的進(jìn)一步退化。

首先，畜群的活動(dòng)范圍被嚴(yán)格限定在承包的小片草場(chǎng)內(nèi)，只能在圍欄圍住的草地上頻繁走動(dòng)，草地踐踏十分嚴(yán)重，草地植物難以生長(zhǎng)，而草地植物越是生長(zhǎng)困難，畜群就越需要通過(guò)不停地走動(dòng)才能吃飽和維持必需的營(yíng)養(yǎng)水平，由此形成了惡性循環(huán)。另外，畜群長(zhǎng)期在同一片草地上吃草，也不利于草原植物的生長(zhǎng)，因?yàn)橛行┬〔莶艅偘l(fā)出嫩芽就被吃掉，這很容易造成草地退化甚至荒漠化和沙化，而且畜群長(zhǎng)期在同一塊草地上啃食單一植被，實(shí)際上并不利于其營(yíng)養(yǎng)獲取和生長(zhǎng)發(fā)育，反而會(huì)因?yàn)閬?lái)回不停地走動(dòng)而掉膘。對(duì)圍封起來(lái)卻并未得到利用的草地，草本植物生長(zhǎng)同樣面臨著巨大困境，因?yàn)樵谟文習(xí)r代，動(dòng)物移動(dòng)過(guò)程中對(duì)牧草各個(gè)部位形成的撞擊有助于露水積聚，使其長(zhǎng)得更加高大，而這些圍封且未開發(fā)的草地，則由于動(dòng)物物種的減少，無(wú)法充分吸收露水并將其轉(zhuǎn)化為養(yǎng)分，自身生長(zhǎng)也遭遇了困難[20]。

其次，草原承包后被分配給不同的家庭，一方面影響水資源的可達(dá)性，牧群面臨著嚴(yán)重的用水問題。為了尋找公共水源地，有時(shí)候甚至要繞很遠(yuǎn)的路，而尋水的牧道也由于畜群的反復(fù)踩踏出現(xiàn)草地退化和土壤質(zhì)量下降問題。X村黨支部書記YSD說(shuō)：“圈占圍欄草場(chǎng)對(duì)人畜用水帶來(lái)一些難題，尤其是看著水撥子就在鐵絲那面，但是就是過(guò)不去，有的羊想穿過(guò)去，土墻還好說(shuō)，鐵絲網(wǎng)就把羊扎了，有的就死了。后來(lái)村里專門為這個(gè)進(jìn)行了討論，鄉(xiāng)干部和牧民協(xié)調(diào)，重新修了幾條路，把人家的圍欄改了，留出了路，才解決了這個(gè)問題。”①訪談對(duì)象：YSD，男，藏族；訪談時(shí)間：2020年4月15日；訪談地點(diǎn)：X村村委會(huì)。另一方面，承包制導(dǎo)致各家的草地條塊分割，特別是有些牧戶分到的草場(chǎng)被分成了好幾個(gè)區(qū)域，比如有的家庭冬季牧場(chǎng)在山下，夏季牧場(chǎng)在山坡，這導(dǎo)致轉(zhuǎn)場(chǎng)過(guò)程中人畜對(duì)草地的反復(fù)踩踏，加劇了草原退化，而且轉(zhuǎn)場(chǎng)時(shí)要跨越其他家庭的草場(chǎng)，這就很容易產(chǎn)生糾紛，因?yàn)檗D(zhuǎn)場(chǎng)時(shí)牲畜也會(huì)吃草。為解決這一問題，H縣著力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，為牧群建設(shè)專門的轉(zhuǎn)場(chǎng)道路，雖然一定程度上解決了由畜群轉(zhuǎn)場(chǎng)引發(fā)的鄰里糾紛問題，但又帶來(lái)了破壞草原生態(tài)的非預(yù)期后果。

（三）草場(chǎng)退化的現(xiàn)實(shí)

經(jīng)過(guò)上述分析不難發(fā)現(xiàn)，“草畜雙承包制”的出臺(tái)實(shí)際上并未達(dá)到維系草原生態(tài)平衡的預(yù)期目的，反而由于許多限制性條件的影響，引發(fā)了草原進(jìn)一步退化。更嚴(yán)重的是，部分牧民不僅不愿對(duì)草場(chǎng)進(jìn)行長(zhǎng)期投資，使草場(chǎng)缺乏必要的維護(hù)和管理，還破壞性地開發(fā)利用草地資源，使得原本就脆弱的草原生態(tài)變得更加“千瘡百孔”。阿壩藏族羌族自治州（以下簡(jiǎn)稱阿壩州）政協(xié)的調(diào)查資料顯示，到2008 年年底，全州草原“兩化三害”面積達(dá)4 271萬(wàn)畝，占可利用草原的74%。其中，嚴(yán)重退化、沙化草原面積分別達(dá)3 050萬(wàn)畝和121萬(wàn)畝。草原“兩化三害”導(dǎo)致牧草產(chǎn)量急劇下降，毒雜害草比例增加，草地產(chǎn)草量在近20年平均下降了35%，草群高度平均下降了27%，平均蓋度僅為65%，季節(jié)性和永久性裸地面積不斷擴(kuò)大。此外，受草原“兩化三害”的影響，阿壩州部分草原地表裸露，水蝕風(fēng)蝕導(dǎo)致的水土流失嚴(yán)重。據(jù)分析，全州每年每平方公里平均流失泥沙達(dá)359.93噸，水土流失面積近5 萬(wàn)平方公里，年流失泥沙達(dá)1 795.6 萬(wàn)噸。另外，濕地明顯萎縮。若爾蓋濕地從20 世紀(jì)50年代的1 700萬(wàn)畝退化到660萬(wàn)畝，300多個(gè)湖泊有200多個(gè)干涸，濕地面積萎縮超過(guò)60%，沼澤植被正向草甸、荒漠植被惡性演化①參見政協(xié)阿壩州委員會(huì)報(bào)告《關(guān)于我州草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告（2010）》。?？傮w而言，草原家庭承包后，畜牧業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)滯后，分散、落后和低效的放牧生產(chǎn)仍然是主要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，牧民收入增長(zhǎng)緩慢，草原面臨的壓力越來(lái)越大。牧民增收主要依靠增加牲畜飼養(yǎng)量，未能擺脫“人口增長(zhǎng)—牲畜擴(kuò)增—草原退化—效益低下—牧民增收難”的窠臼。

四、行政力量與地方文化賦能：草原生態(tài)危機(jī)的破解之道

草原家庭承包制度的落實(shí)未能有效阻斷和遏制當(dāng)?shù)夭菰h(huán)境持續(xù)惡化的現(xiàn)實(shí)。面對(duì)嚴(yán)峻的草原環(huán)境形勢(shì)，國(guó)家加大了治理力度，繼續(xù)投入大量資金修復(fù)和改善當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)環(huán)境。與此同時(shí)，作為對(duì)國(guó)家行政力量的補(bǔ)充，地方社會(huì)中蘊(yùn)藏的傳統(tǒng)生態(tài)倫理思想也在提高草原利用效率、強(qiáng)化草原管理與保護(hù)等方面發(fā)揮了明顯的促進(jìn)作用。

（一）行政力量介入與草原生態(tài)危機(jī)緩解

隨著對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)功能認(rèn)識(shí)的不斷加深，2000年以來(lái)國(guó)家啟動(dòng)了一系列大型生態(tài)修復(fù)工程。國(guó)家行政力量介入H 縣草原環(huán)境治理的方式主要包括以下幾種。（1）退牧還草。退牧還草政策從2002年開始實(shí)施，國(guó)家通過(guò)給予牧民生態(tài)補(bǔ)償，在一些生態(tài)脆弱區(qū)修建圍欄，圍封部分草地，通過(guò)禁牧、休牧、輪牧及補(bǔ)播等方式修復(fù)草原生態(tài)，恢復(fù)草原植被。一般而言，退牧還草補(bǔ)助主要以地區(qū)禁牧屬性為標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)助的具體形式通常是飼料糧。H 縣從實(shí)施草原退牧還草工程以來(lái)，取得了較好的環(huán)保成效，尤其是利用圍欄和補(bǔ)播的方式極大提升了草場(chǎng)產(chǎn)草量，徹底打破了牛羊“夏飽、秋肥、冬瘦、春死”的現(xiàn)象。（2）草原生態(tài)修復(fù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。我國(guó)從2011年開始在幾大主要草原牧區(qū)全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，力圖通過(guò)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境和保障牛羊肉等特色畜產(chǎn)品供給，達(dá)到促進(jìn)牧民增收的目的。根據(jù)國(guó)家政策的安排，阿壩州也制定了禁牧和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，2016—2020年禁牧標(biāo)準(zhǔn)為7.5元/年·畝，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)為2.5元/年·畝[21]。（3）實(shí)施禁牧補(bǔ)助。一方面，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)牧民給予禁牧補(bǔ)助；另一方面，加大力度落實(shí)草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。針對(duì)非禁牧區(qū)的可利用草原，如果經(jīng)核定屬于合理載畜量范疇之內(nèi)的，政府同樣會(huì)按照特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。（4）川西北沙化草地治理工程。這一項(xiàng)目于2008年開始在H縣實(shí)施，主要依賴中央和省級(jí)資金投入，項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)全縣改造數(shù)萬(wàn)畝沙化草地。在這一工程中，牧民可以獲得每畝8 元的管護(hù)費(fèi)，“積少成多”成為牧民的重要收入來(lái)源[22]。

總體來(lái)看，通過(guò)上述工程，H縣草原生態(tài)環(huán)境得到較大改善。截至2021年，劃定基本草原1 092.4萬(wàn)畝，退牧還草700萬(wàn)畝，實(shí)施草原禁牧管護(hù)476萬(wàn)畝，推進(jìn)草畜平衡643.15萬(wàn)畝，治理沙化土地近4萬(wàn)畝①資料來(lái)源：H縣人大常委會(huì)。，有效遏制了草原沙化退化。在此基礎(chǔ)上，政府繼續(xù)加大資金投入力度，重點(diǎn)實(shí)施鄉(xiāng)土草種基地建設(shè)、人工種草生態(tài)修復(fù)、天然草原及退化草原改良等生態(tài)項(xiàng)目，H 縣實(shí)現(xiàn)了草原生態(tài)環(huán)境的提升。

（二）地方文化知識(shí)效用的發(fā)揮

“生存性智慧”是人們?cè)谏顚?shí)踐中習(xí)得的應(yīng)對(duì)各種生存挑戰(zhàn)的智慧[23]，地方文化知識(shí)中蘊(yùn)藏的生態(tài)倫理知識(shí)是“生存性智慧”的重要組成元素。在生態(tài)倫理知識(shí)基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的生態(tài)習(xí)慣規(guī)范，是人們通過(guò)與自然互動(dòng)形成的一套合理利用和保護(hù)自然環(huán)境的民間或地方傳統(tǒng)文化，具有規(guī)范成員行為并維系地方生態(tài)平衡的效用[24]。長(zhǎng)期以來(lái)，H 縣的牧民一直有自然崇拜的習(xí)俗，對(duì)自然事物的神圣化使得牧民嚴(yán)格遵守各種禁忌，這對(duì)于維系草原生態(tài)平衡也起到了一定的積極作用。

藏傳佛教對(duì)H 縣信教牧民環(huán)境保護(hù)的行為選擇也有一定的影響，藏傳佛教中的生態(tài)文化觀念與地方自然環(huán)境相生相融、緊密聯(lián)系在一起，在很大程度上形塑了當(dāng)?shù)匦沤棠撩窬次纷匀弧⒆鹬刈匀缓统绨葑匀坏膬r(jià)值觀念，有利于草原生態(tài)的保護(hù)與改善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分牧民認(rèn)為這幾年無(wú)論是草場(chǎng)還是定居點(diǎn)的生活環(huán)境都顯著改善，基本上沒什么污染。除了政府的各類治理工程和對(duì)垃圾進(jìn)行統(tǒng)一處理等措施外，藏傳佛教在其中也起了一定的作用。尤其是在當(dāng)?shù)厮聫R喇嘛的宣傳和號(hào)召下，現(xiàn)在每月22 日信教牧民都會(huì)參與撿垃圾活動(dòng)。HLJ 說(shuō)：“每個(gè)月的22 號(hào)我們都會(huì)去撿垃圾，寺廟里的活佛過(guò)來(lái)向我們宣傳這一思想，他自己還會(huì)以身作則，親自去撿垃圾。草場(chǎng)的垃圾我們也會(huì)去撿。寺廟的活佛一年過(guò)來(lái)進(jìn)行一兩次宣傳，活佛說(shuō)的我們都信，非常相信。除了要求我們撿垃圾，活佛還會(huì)講一些其他的思想，比如說(shuō)牛不要偷、酒不要喝、煙不要抽，要積極配合國(guó)家干部的工作等?！雹谠L談對(duì)象：HLJ，男，藏族；訪談時(shí)間：2020年7月14日；訪談地點(diǎn)：HLJ家中。目前，撿垃圾活動(dòng)已經(jīng)持續(xù)了三年，每月22 日這一天幾乎全村村民都會(huì)到定居點(diǎn)附近和草原上清理各種垃圾廢品，草場(chǎng)上的塑料袋、廢棄的化肥袋和飯盒等基本上被清理干凈了?？傊?，藏傳佛教中的生態(tài)文化觀念與國(guó)家保護(hù)生態(tài)的政策相契合，這成為當(dāng)?shù)夭菰h(huán)境治理能夠有所成效的重要原因之一。

五、結(jié)論與討論

千百年以來(lái)，青藏高原的牧民通過(guò)靈活應(yīng)對(duì)氣候條件的變化，利用遷徙、半定居、游牧和輪牧等方式，發(fā)展出一套適合草原生態(tài)環(huán)境的管理方式，始終保持著與草原生態(tài)的和諧互動(dòng)。但在現(xiàn)代化語(yǔ)境下，牧民的生產(chǎn)生活方式卻被認(rèn)定為“是落后的”，而且是導(dǎo)致草原生態(tài)退化的重要原因，青藏高原東部地區(qū)的草原承包制度正是在這一背景下產(chǎn)生的。從本質(zhì)上講，草原承包制度是以農(nóng)耕地區(qū)的家庭土地承包制為基本參考依據(jù)并借鑒其經(jīng)驗(yàn)而施行的，游牧社會(huì)與農(nóng)耕社會(huì)之間的巨大差異遭到忽視，將草原粗放地劃分成單個(gè)家庭經(jīng)營(yíng)的小片牧場(chǎng)，其結(jié)果只能是加劇草原生態(tài)環(huán)境的退化。

本文梳理了H 縣草原產(chǎn)權(quán)變遷及其引發(fā)的草原治理模式轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程，重點(diǎn)討論了草原家庭承包制下的草場(chǎng)環(huán)境治理及其狀況。H縣的經(jīng)驗(yàn)表明，草原家庭承包制度的推行并未起到維系草原生態(tài)平衡與穩(wěn)定的預(yù)期目的，甚至還加劇了部分牧民的短期行為，造成草原生態(tài)退化的結(jié)果，不利于草原環(huán)境的保護(hù)。事實(shí)上，與其他學(xué)者的發(fā)現(xiàn)一樣，本文實(shí)地調(diào)查的結(jié)果也再次證明了草原家庭承包制在提升牧民勞動(dòng)積極性、增加牧民收入和改善牧民生活狀況等方面的效益有限。為了有效阻斷和遏制草原生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步退化，需要發(fā)揮和釋放國(guó)家行政力量的引領(lǐng)作用，通過(guò)推動(dòng)實(shí)施封育禁牧、草畜平衡及草原生態(tài)修復(fù)等生態(tài)工程，維持草原生態(tài)平衡。除此之外，在致力于草原環(huán)境治理的過(guò)程中，不應(yīng)忽視地方文化知識(shí)中蘊(yùn)藏的豐富多樣的本土智慧，這些本土智慧對(duì)地方民眾的行動(dòng)取向往往有著較強(qiáng)的約束作用，潛藏著巨大能量，這對(duì)重新實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生十分重要。從實(shí)踐來(lái)看，H縣正是通過(guò)行政力量和地方知識(shí)文化賦能的方式，擺脫了草地退化的困境，促成了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的良性互動(dòng)和健康可持續(xù)發(fā)展。

在新時(shí)代草原環(huán)境治理的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)采取更加靈活、多元的環(huán)境治理舉措，特別是要高度重視廣大牧民在環(huán)境治理中的主體性和能動(dòng)性。草場(chǎng)環(huán)境治理的參與者和享受者歸根結(jié)底是廣大牧民，如果脫離了廣大牧民的積極主動(dòng)參與，草場(chǎng)環(huán)境治理績(jī)效水平將很難得到實(shí)質(zhì)性提升。只有充分尊重廣大牧民的主體性，激活廣大牧民的積極性，充分發(fā)揮廣大牧民的創(chuàng)造力和聰明才智，才能真正破解草場(chǎng)環(huán)境治理難題，建成生態(tài)宜居的和美鄉(xiāng)村。在具體實(shí)踐中，可以采取發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)建構(gòu)利益聯(lián)結(jié)、舉辦公共活動(dòng)建構(gòu)文化共振以及鼓勵(lì)參與公益活動(dòng)建構(gòu)情感認(rèn)同等方式，建設(shè)草場(chǎng)環(huán)境治理共同體，推動(dòng)廣大牧民實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)保護(hù)”到“生態(tài)自覺”的重大轉(zhuǎn)型。