我國林業(yè)碳匯項目發(fā)展現(xiàn)狀、問題與建議

張湖川,師 遠,李南林

(1.巴中兩山生態(tài)資源資產(chǎn)經(jīng)營有限公司,四川 巴中 636000;2.巴中市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司,四川 巴中 636000)

社會的發(fā)展離不開能源的使用,隨著全球人口數(shù)量的增加和社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,能源的需求不斷上升,這個過程勢必會造成化石燃料使用量和溫室氣體數(shù)量大幅度增加。工業(yè)革命前,空氣中二氧化碳(Carbon Dioxide,CO2)濃度為280 mg·L-1[1];工業(yè)革命后,根據(jù)美國航空航天局(National Aeronautics and Space Administration,NASA)觀測的數(shù)據(jù),2021年4月CO2濃度已經(jīng)達到416 mg·L-1[2]。為應(yīng)對氣候變化,歷屆氣候大會先后制定了《京都議定書》《哥本哈根協(xié)定》和《巴黎氣候協(xié)定》等國際性氣候公約[3]。在此背景下,緩解和適應(yīng)氣候變化成為國內(nèi)外學(xué)者研究的重點,而森林同時具有碳源和碳匯的作用,因此造林和再造林具有減緩氣候變化的潛力。黃宗匯等[4]研究表明,林業(yè)增匯是減緩氣候變化最為經(jīng)濟可行和環(huán)境友好的途徑。其他研究[5-6]表明,全球森林對CO2的吸收每年可以達到88億t,約占全球總碳排放的三分之一以上。我國具有豐富的森林資源,人工林面積居全球首位,發(fā)展林業(yè)碳匯項目有很大的優(yōu)勢[7]。

隨著雙碳目標的提出,中國核證減排量(China Certified Emission Reduction,CCER)重新開啟已成必然。本文梳理我國林業(yè)碳匯項目的發(fā)展現(xiàn)狀,分析目前在開發(fā)和交易過程中存在的問題,提出相應(yīng)的建議和措施,以期為后續(xù)林業(yè)碳匯項目重新開啟提供參考。

1 林業(yè)碳匯項目簡介

1.1 基本概念及開發(fā)流程

林業(yè)碳匯指的是通過人工造林、森林撫育、退化林修復(fù)和可持續(xù)草地管理等措施,增加森林、草原面積,提高森林、草原質(zhì)量,再利用森林、草原植物的光合作用將空氣中的CO2以生物量的形式固定下來,并按照一定方法進行監(jiān)測、計量和交易的過程[8]。CCER林業(yè)碳匯項目是指按照國家主管部門規(guī)定的開發(fā)程序,經(jīng)主管部門備案、簽發(fā)的林業(yè)碳匯減排量,用于抵消企業(yè)一定額度的碳排放。

2018年之前CCER項目主管部門是國家發(fā)改委,目前主管部門是生態(tài)環(huán)境部,按照有關(guān)要求,項目申請的流程主要包括[9]:①編制項目設(shè)計文件;②項目審定;③項目備案;④項目實施與監(jiān)測;⑤減排量核查與核證;⑥減排量的備案。

1.2 發(fā)展現(xiàn)狀

林業(yè)碳匯起源于清潔發(fā)展機制(Clean Development Mechanism,CDM[6])。2006年,全球首個CDM項目在廣西實施,造林面積3008 hm2,在2035年可實現(xiàn)CO2減排量約77萬t[10]。CCER方法學(xué)是在CDM基礎(chǔ)上不斷完善和發(fā)展[8],截止2017年3月,國家發(fā)展和改革委員會公示的林業(yè)碳匯項目97個,占CCER總項目的3.4%[11]。我國第一個林業(yè)碳匯CCER項目是廣東長隆碳匯造林項目,項目在20 a計入期,預(yù)計可產(chǎn)生減排量34.7萬tCO2[12]。目前我國林業(yè)碳匯主要通過3種形式進行開發(fā)和交易:①CDM林業(yè)碳匯項目交易;②CCER林業(yè)碳匯項目及北京林業(yè)核證減排量項目(BCER)、福建林業(yè)核證減排量項目(FFCER)和廣東省林業(yè)碳普惠制核證減排量項目(PHCER)等[13-14];③其他自愿減排類項目。

為促進林業(yè)碳匯項目發(fā)展,發(fā)揮林業(yè)碳匯在碳中和、碳達峰中的重要作用,學(xué)術(shù)界已開展相關(guān)研究,主要包括以下3個方面:一是基于不同估算方法對區(qū)域內(nèi)的碳匯潛力進行測算。方精云等[15]運用改良的生物量法對中國森林植被碳庫進行估算,分析中國森林植被的CO2源匯功能;姜霞等[16]將全球林產(chǎn)品模型和IPCC碳匯模型相結(jié)合,對中國森林碳匯潛力進行評估,表明在現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展速度下,2030年中國森林的總碳儲量將達到88.69億t。二是碳匯成本的估算。Van Kooten等[17]采用meta回歸分析評估相關(guān)項目后,林業(yè)項目碳匯成本在315.84～1763.43元·t-1;黃宰勝等[18]借鑒Benítez固碳模型,對浙江省瑞安市20 a期的碳匯項目進行論證,表明考慮木材、不考慮木材收益時,碳匯成本分別在21.86、670.33元·t-1,遠高于國際和國內(nèi)碳匯價格。三是研究碳匯項目經(jīng)營存在的風(fēng)險。主要包括自然風(fēng)險、人為風(fēng)險、政策風(fēng)險和市場風(fēng)險[19]。陳卓旋等[20]通過構(gòu)造判斷矩陣并利用MATLAB R2013b 進行分析,表明政策風(fēng)險和市場風(fēng)險是最主要的風(fēng)險,碳排放權(quán)交易政策、碳市場價格和碳匯交易政策是影響最大的風(fēng)險因素;高沁怡等[21]基于貝葉斯網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建風(fēng)險評價模型,表明不同類型的CCER項目的風(fēng)險水平不同,由高到低分別為碳匯造林項目、竹子造林碳匯項目、森林經(jīng)營碳匯項目、竹林經(jīng)營碳匯項目。

我國的CCER已經(jīng)在2017年暫停,但是關(guān)于管理辦法的修訂和方法學(xué)的研究從未停止。隨著雙碳目標的提出,CCER重啟已成必然,由于我國森林的面積儲量,及其生態(tài)價值,林業(yè)碳匯項目必然會受到很大的關(guān)注[10]。

1.3 相關(guān)政策

近年來,我國高度重視林業(yè)碳匯在應(yīng)對氣候變化中的重要作用,將提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力納入國家發(fā)展戰(zhàn)略當中。我國近幾年關(guān)于碳市場和林業(yè)碳匯項目的相關(guān)政策詳見表1。

表1 林業(yè)碳匯項目相關(guān)政策[9]

2 林業(yè)碳匯項目存在的問題

2.1 法律法規(guī)不健全

當前我國林業(yè)碳匯的發(fā)展,各試點省份都取得了不錯的成績,特別是廣東和福建已走在全國前列。但我國仍無林業(yè)碳匯項目專門的法律法規(guī)。林業(yè)碳匯項目的開發(fā)、審定、備案、實施、監(jiān)測、核證、簽發(fā)和交易都需要相應(yīng)的法律法規(guī)進行指導(dǎo)和規(guī)范,在現(xiàn)行的部門規(guī)章和條例中,法律層級不高,規(guī)定不清晰,不能有效指導(dǎo)林業(yè)碳匯項目的開發(fā)和交易[22]。

另外,我國法律規(guī)定,國家和集體是森林資源的所有者,經(jīng)過開發(fā)后,林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)從所有權(quán)中剝離,造成林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)歸屬不確定,我國未從法律層面確定林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)的歸屬[23]。林業(yè)碳匯的交易主體是項目開發(fā)公司,如果林地的使用權(quán)和流轉(zhuǎn)沒有明確的法律規(guī)定,項目開發(fā)公司承擔較大的風(fēng)險,影響開發(fā)者的合法權(quán)益和積極性。

2.2 缺乏相關(guān)技術(shù)體系和專業(yè)人才

2.2.1 項目開發(fā)水平有待提高 雖然近10年森林面積不斷增加,在北部和西北地區(qū)仍然存在大量未開發(fā)的土地,我國用于可造林的土地還有約3000萬hm2,但其中位于降雨量400 mm以下的干旱和半干旱地區(qū)的土地占50%,對于這類土地的開發(fā)和再造林難度較高[10]。

2.2.2 開發(fā)技術(shù)薄弱 總結(jié)各試點林業(yè)碳匯項目情況,項目進展比較緩慢,其根本原因是對項目本底了解不清,缺乏科學(xué)評估,不能準確有效地估算和測量其固碳量[24]。準確的碳匯計量模型和監(jiān)測是項目正常實施的前提,目前已有馬尾松、杉木和油松等生物模型和參數(shù),其它模型的缺失,比如碳匯量預(yù)測模型研究較少,造成項目在審定時缺乏有效的科學(xué)依據(jù)。

2.2.3 方法學(xué)不完善 截止目前,經(jīng)國家發(fā)改委批準備案的林業(yè)碳匯CCER方法學(xué)只有5種類型,包括碳匯造林項目方法學(xué)、森林經(jīng)營碳匯項目方法學(xué)、竹子造林碳匯項目方法學(xué)、竹林經(jīng)營碳匯項目方法學(xué)和可持續(xù)草地管理溫室氣體減排計量與監(jiān)測方法學(xué)[25-26]?；谝陨?種方法學(xué)申請的項目在整個CCER項目中占比較少,其原因是林業(yè)碳匯方法學(xué)中遵循的項目額外性和其它使用條件還需進一步明確。對于其它具有碳匯效果的林業(yè)項目,比如茶業(yè)、天然林和原始森林等應(yīng)有適用的方法學(xué)。

2.2.4 專業(yè)人才缺失 林業(yè)碳匯項目開發(fā)和交易是新興事物,同時涉及多個專業(yè)學(xué)科,包括經(jīng)濟、林業(yè)和環(huán)保等,但目前企業(yè)和政府機構(gòu)參與較少。另外,由于其相關(guān)標準、規(guī)則和指南等不斷修訂和增加,造成各級管理部門、科研機構(gòu)和基層單位缺少管理人才和技術(shù)團隊。

2.3 市場不活躍,價格不高

根據(jù)中國自愿減排交易信息平臺數(shù)據(jù),只有3個項目實現(xiàn)減排量備案,獲得備案和簽發(fā)的數(shù)量較少。

在當前政策下,控排企業(yè)每年可使用的CCER抵消比例小于5%,進行林業(yè)碳匯交易的量較少,各區(qū)域市場關(guān)于CCER項目抵消比例和要求見表2[27]。同時,在試點區(qū)域內(nèi),只有上海和重慶無地域限制,其它試點存在地域性限制。截止到2022年,我國CCER碳價長期在20～30元·t-1CO2之間,從其他交易所了解到,有些地區(qū)CCER碳價低至10元·t-1CO2左右,遠低于配額的價格。對比歐洲碳價,接近于350元·t-1CO2,林業(yè)碳匯市場的回報率有待提高。張穎等[28]研究表明,碳匯項目的培育和養(yǎng)護成本是收益的2～3倍。根據(jù)預(yù)測,碳價在2030年以后會逐漸達到人民幣200～300 元·t-1CO2,只有碳價能平衡或者超過其成本,林業(yè)碳匯對于當?shù)厣鐣l(fā)展的貢獻才能體現(xiàn)出來,有助于提高林業(yè)碳匯市場的活力[5]。

表2 CCER項目限制比例[27]

3 對策與建議

3.1 完善法律法規(guī)

結(jié)合各試點省份的林業(yè)碳匯項目交易實踐,制定全國統(tǒng)一的林業(yè)碳匯法律法規(guī)[29]。主要包括:①明確林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)。林業(yè)碳匯產(chǎn)品的所有權(quán)歸屬于碳匯經(jīng)營者。結(jié)合撫州市和費縣等[16]林業(yè)發(fā)展經(jīng)驗,將林農(nóng)林地以自愿的方式集中在一起,交由碳匯項目開發(fā)公司運營,與林農(nóng)簽訂協(xié)議,確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。②完善交易市場法律制度。隨著《碳排放權(quán)交易管理條例》出臺,未來將會有更多高層次的法律予以規(guī)范。條例作為綱領(lǐng)性文件,應(yīng)建立相應(yīng)的細則和管理辦法對其進行補充和完善[30]。

3.2 加強技術(shù)體系建設(shè)

科學(xué)開發(fā)林業(yè)碳匯項目,應(yīng)從以下各個層面研究解決:①政府牽頭組建專業(yè)的科研機構(gòu)。組織跨部門、跨專業(yè)科研力量,成立專業(yè)的科研機構(gòu)和院所,針對性地解決西北地區(qū)開發(fā)難、方法學(xué)較少和測量不準確等問題[31]。②完善計量和監(jiān)測技術(shù)體系。林業(yè)部門應(yīng)作為牽頭單位,完善碳計量模型參數(shù)和相關(guān)因子,制定全國統(tǒng)一的計量標準,構(gòu)建與國際接軌,具有中國特色的國家碳計量和監(jiān)測系統(tǒng)。③加強專業(yè)人才的培養(yǎng)。提高?？普猩壤?隨著就業(yè)形式的日益嚴峻,建立適應(yīng)林業(yè)市場需求的本科和專科比例至關(guān)重要;調(diào)整招生方向,高校和企業(yè)應(yīng)有機結(jié)合,把人才培養(yǎng)和企業(yè)需求高度融合;爭取培養(yǎng)一批林業(yè)知識扎實、專業(yè)素養(yǎng)較高的干部隊伍;強化復(fù)合型人才培養(yǎng),現(xiàn)有林業(yè)院校應(yīng)加強與其他理工學(xué)院組建符合林業(yè)碳匯項目的專業(yè)學(xué)科,培養(yǎng)一批復(fù)合型人才。④簡化開發(fā)流程和降低開發(fā)成本。建立“核證+備案”的認證和管理機制,通過遙感和大數(shù)據(jù)等技術(shù)減少項目的開發(fā)成本[32]。

3.3 加強宣傳力度和提升市場活力

加強林業(yè)碳匯的宣傳主要包括以下2個方面:①政府應(yīng)牽頭組織不同類型的林業(yè)碳匯專題學(xué)習(xí),重點排放企業(yè)單位、林業(yè)管理者、項目開發(fā)者應(yīng)積極參與。②新聞媒體單位應(yīng)將碳達峰、碳中和和碳交易等相關(guān)知識和政策通過互聯(lián)網(wǎng)和公眾號平臺進行宣傳,加大林業(yè)碳匯的宣傳力度。

提升市場活力主要包括以下5個舉措:①建議生態(tài)環(huán)境部納入新的自愿減排行業(yè),擴大林業(yè)碳匯的抵消比例,在政策上為林業(yè)碳匯保留一定的發(fā)展空間[33]。②推進碳標簽和碳普惠制度,在商品標注上產(chǎn)生的碳排放量、是否進行碳中和引導(dǎo)人們低碳消費[34]。③政府作為牽頭人,相關(guān)會議、培訓(xùn)和政務(wù)活動實現(xiàn)碳中和,向有關(guān)碳經(jīng)營者購買碳匯量。④積極探索林業(yè)碳匯CCER市場下的碳金融[35-36],包括債券、基金、期權(quán)、期貨和信用等。⑤加強碳匯價格市場化,讓更多的主體參與到林業(yè)碳匯項目開發(fā),促進更多生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化。

4 結(jié)論與展望

隨著雙碳目標的提出,林業(yè)碳匯的研究受到越來越多學(xué)者的關(guān)注和研究。雖然前期我國在試點中取得一定成就,但是,林業(yè)碳匯項目在開發(fā)和交易過程中仍存在很多問題。為了促進林業(yè)碳匯項目在國際和國內(nèi)碳市場的發(fā)展,應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善相關(guān)法律制度和工作機制、補充方法學(xué)和技術(shù)體系、加強碳匯人才培養(yǎng)和提升市場活力。未來應(yīng)該密切關(guān)注國際社會氣候變化的談判進展,研究相關(guān)公約和協(xié)議對林業(yè)碳匯產(chǎn)生的影響,全面認識林業(yè)碳匯在雙碳背景下的重要作用,從全局上把握林業(yè)碳匯的機遇和挑戰(zhàn)。同時,應(yīng)當積極建立政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場運作的良性互動機制和治理結(jié)構(gòu),充分學(xué)習(xí)國外林業(yè)碳匯項目相關(guān)管理辦法和國際碳匯交易體系的成功經(jīng)驗,結(jié)合我國的試點項目和相關(guān)案例,形成具有中國特色的林業(yè)碳匯體系。