政策工具視角下我國科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”政策文本分析

朱 浩, 陳 鑫, 劉 柳

(1.重慶郵電大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 重慶 400065; 2.重慶財(cái)經(jīng)學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院, 重慶 401320)

關(guān)鍵核心技術(shù)是國之重器,盡快突破關(guān)鍵核心技術(shù)是保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵。以問題和需求為導(dǎo)向的“揭榜掛帥”在解決“卡脖子”技術(shù)問題方面具有獨(dú)特優(yōu)勢,有助于加快實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱國家“十四五”規(guī)劃)正式提出改革重大科技項(xiàng)目立項(xiàng)和組織管理方式,實(shí)行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度。截至目前,各級(jí)政府相繼出臺(tái)了220多項(xiàng)與技術(shù)攻關(guān)“揭榜掛帥”相關(guān)的規(guī)章和工作文件,期望通過實(shí)施“揭榜掛帥”構(gòu)建開放式創(chuàng)新體系、攻克關(guān)鍵核心技術(shù)。

針對關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)“揭榜掛帥”的中國探索和實(shí)踐開展深入研究是當(dāng)前學(xué)術(shù)熱點(diǎn),現(xiàn)有研究主要聚焦于內(nèi)涵闡釋和運(yùn)行機(jī)制等方面?？v觀世界科技發(fā)展史,許多重大發(fā)現(xiàn)與突破起源于非共識(shí)創(chuàng)新,但現(xiàn)行科技資助多采用同行評(píng)議,通常難以遴選出創(chuàng)新性強(qiáng)的非共識(shí)項(xiàng)目[1]?？萍紤屹p可有效彌補(bǔ)同行評(píng)議的不足并推動(dòng)非共識(shí)創(chuàng)新,美英法德等發(fā)達(dá)國家先后設(shè)立了百余項(xiàng)具有重大影響的科技懸賞獎(jiǎng),如經(jīng)度獎(jiǎng)、X大獎(jiǎng),極大促進(jìn)了航海航空、生命科學(xué)、新能源等領(lǐng)域的創(chuàng)新突破和跨越式發(fā)展[2-3]。“揭榜掛帥”本質(zhì)是科技懸賞,是以重大科技創(chuàng)新需求為導(dǎo)向,通過資源整合和選賢任能,創(chuàng)新科技經(jīng)費(fèi)管理方式,促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化的一種新體制、新機(jī)制和新模式[4],運(yùn)行流程主要包含科技項(xiàng)目需求征集與發(fā)榜、揭榜申請與論證和項(xiàng)目監(jiān)管與驗(yàn)收等前中后3個(gè)階段[5]。前期榜單的制定根據(jù)不同的薦榜主體可劃分為政府定制榜單、企業(yè)推薦榜單和社會(huì)海薦榜單3種類型。中期“選帥-定帥-掛帥”機(jī)制論述了從揭榜方門檻條件、誠信條件、研發(fā)能力3個(gè)方面選出帥才,然后根據(jù)揭榜方競合關(guān)系和項(xiàng)目特征確定揭榜形式,擇優(yōu)選擇“獨(dú)立揭榜”“聯(lián)合揭榜” “多對一揭榜”“一對一揭榜”等方式,定帥后明確揭榜方權(quán)力,使其能全身心投入技術(shù)攻關(guān),切實(shí)承擔(dān)“掛帥”任務(wù),榜單和“帥才”之間呈現(xiàn)出地域匹配多樣性不足、主體匹配類型多樣、技術(shù)匹配性較強(qiáng)的特征[6-8]。國內(nèi)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)“揭榜掛帥”實(shí)踐主要呈現(xiàn)出聚焦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重大戰(zhàn)略任務(wù)、引領(lǐng)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)與科技雙向鏈接、促進(jìn)基礎(chǔ)前沿領(lǐng)域重大創(chuàng)新突破、面向社會(huì)民生領(lǐng)域重大需求、強(qiáng)化發(fā)揮科技“帥才”引領(lǐng)作用5種類型[9],突出存在揭榜項(xiàng)目政府定制與公開征集權(quán)衡、方案比拼與成果比拼平衡、“一對一”與“多對一”權(quán)衡等關(guān)鍵癥結(jié),“揭榜掛帥”還未形成相對穩(wěn)定的制度體系[5]。

現(xiàn)有研究從理論層面揭示了關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)“揭榜掛帥”的內(nèi)涵和機(jī)制,但仍缺乏“揭榜掛帥”具體政策工具等實(shí)踐層面的微觀考察。具體而言,自2016年以來,各級(jí)政府開展的“揭榜掛帥”探索實(shí)踐采用了哪些政策工具?政策工具是否具備清晰的目的性和必要的有效性等?對于這些問題的探討,將有助于深入認(rèn)識(shí)推行關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)“揭榜掛帥”的政策工具體系,進(jìn)而為“揭榜掛帥”制度設(shè)計(jì)和優(yōu)化提供有力支撐。

基于此,采用政策文本分析法,檢索和梳理2016年以來中央和各地方省市發(fā)布的178份“揭榜掛帥”政策制度文件,借鑒Rothwell 和 Zegveld[10]的政策工具分類方法建立二維分析框架,并進(jìn)行文本信息抽取和工具內(nèi)容編碼,以此來客觀探究“揭榜掛帥”政策工具的使用情況,深入認(rèn)識(shí)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)“揭榜掛帥”探索實(shí)踐中的主要問題和發(fā)展方向,并為“揭榜掛帥”制度設(shè)計(jì)的優(yōu)化和調(diào)整提供政策建議。

1 理論基礎(chǔ)

1.1 政策工具理論

從20世紀(jì)80年代開始,政府政策制定和執(zhí)行問題日益復(fù)雜,隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起,政策工具理論受到學(xué)界高度青睞[11]。政策工具是達(dá)到具體政策目標(biāo)的手段、方法和措施,是公共政策研究的重要路徑之一,反映了決策者的公共政策價(jià)值和理念[12],同時(shí)也是政府調(diào)節(jié)政府行為并把公共管理目標(biāo)轉(zhuǎn)換為具體行動(dòng)的途徑和機(jī)制[13-14]。換言之,基于政策工具視角建立政策分析框架,能夠評(píng)測已有的政策體系,為未來的政策調(diào)整及優(yōu)化提供有效方法和途徑[15]。

關(guān)于政策工具的類型,不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究維度進(jìn)行了探討與研究[16-17]。Mcdonnel和Elmore[18]根據(jù)政府干預(yù)強(qiáng)度大小,將政策工具分為強(qiáng)制性、混合型和資源性3類;Howlett和Ramesh[19]則將政策工具分為信息性、經(jīng)濟(jì)性、權(quán)威性和志愿性;Rothewell和Zegveld[10]綜合考慮了政策干預(yù)手段和干預(yù)程度,將政策工具分為供給型、環(huán)境型與需求型。

政策通過政策工具影響作用對象,在外在環(huán)境條件下達(dá)到一定作用效果。由此可見,政策發(fā)揮作用離不開政策工具及其發(fā)揮作用的特定環(huán)境。技術(shù)創(chuàng)新本就具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性等特征,創(chuàng)新活動(dòng)是不同創(chuàng)新主體及其嵌入環(huán)境相互作用、生產(chǎn)知識(shí)、促進(jìn)知識(shí)流動(dòng)和應(yīng)用的過程,涉及不同創(chuàng)新主體和發(fā)展階段[20]。政策工具可以彰顯政策發(fā)揮作用的方式,但無法揭示“揭榜掛帥”政策在不同階段的運(yùn)行特征。因此,進(jìn)一步引入時(shí)間維度-政策發(fā)展階段,分析政策工具在時(shí)間上的分布規(guī)律。

1.2 時(shí)間維度理論

在政策工具維度的基礎(chǔ)上,依據(jù)政策頒布的時(shí)間或政策客體所處階段對政策文本進(jìn)行縱向劃分,從而更清晰地展示“揭榜掛帥”制度政策在不同發(fā)展階段的變化情況。學(xué)者們在研究政策演變時(shí)通過不同視角對政策發(fā)展階段進(jìn)行劃分。宋清和劉義進(jìn)[21]將中國孵化器政策發(fā)展劃分為3個(gè)階段:初創(chuàng)階段(1987-1993年)、發(fā)展階段(1999-2005年)和持續(xù)發(fā)展階段(2006年至今);陳光等[20]從生命周期維度對創(chuàng)新政策展開研究,將企業(yè)生命周期劃分為萌芽期、成長期和成熟期,探究政府在企業(yè)處于不同生命周期時(shí)的政策工具使用偏好;于貴芳等[22]引入醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈維度,揭示政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)政策工具所作用的不同價(jià)值環(huán)節(jié)。參考文獻(xiàn)[5]關(guān)鍵事件節(jié)點(diǎn)進(jìn)行階段劃分,將“揭榜掛帥”的探索和發(fā)展分為3個(gè)階段:萌芽起步階段(2016-2017年)、探索發(fā)展階段(2018-2020年)和全國推廣階段(2021年至今)。

2 “揭榜掛帥”政策文本獲取與類型化分析

2.1 “揭榜掛帥”政策文本選取與來源

以我國中央和各省市政府發(fā)布的“揭榜掛帥”政策文本為研究對象。通過在政府門戶網(wǎng)站、北大法寶、中國法律資源庫等網(wǎng)站上檢索關(guān)鍵詞“揭榜”“賽馬”或“科技懸賞”來獲取政策文本,同時(shí)從百度、谷歌等搜索引擎查找缺失的政策文件全文。為確保數(shù)據(jù)的有效性,根據(jù)以下原則篩選政策文本:①考慮到“揭榜掛帥”是在2016年首次提出后進(jìn)入政策探索和實(shí)施階段,將政策發(fā)布時(shí)間限定在這一時(shí)間之后;②為避免政策文本實(shí)質(zhì)內(nèi)容的重復(fù),將轉(zhuǎn)發(fā)的政策文本剔除,只搜集原發(fā)文單位的政策文本;③政策內(nèi)容要與“揭榜掛帥”直接相關(guān),對于只有部分提到“揭榜掛帥”的文件不予搜集;④對于只有政策文件名稱,而無法獲取全文內(nèi)容的政策不予搜集。政策文本搜集截止日期為2022年6月25日,通過篩選后最終梳理出178份“揭榜掛帥”政策文本。部分政策文本見表1。

表1 “揭榜掛帥”政策文本

2.2 類型化分析

從文本形式、政策主體、實(shí)施流程、懸賞領(lǐng)域4個(gè)維度對遴選出的178份政策文本進(jìn)行類型化分析。

1)文本形式。“揭榜掛帥”政策文本主要包括“通知”“公告”“公示”3種類型(表2)。其中“通知”類政策文本占據(jù)主導(dǎo)地位,占到總數(shù)的86.52%,這類政策文本具有一定的指導(dǎo)性和規(guī)范性, 內(nèi)容層面既包含項(xiàng)目征集、榜單發(fā)布、資金撥付等“揭榜掛帥”流程中的某一環(huán),也包含實(shí)施方案、管理細(xì)則、工作指引等“揭榜掛帥”具體流程,因此該形式的政策文本數(shù)量最多。“公告”和“公示”類政策文本多是各省份開展“揭榜掛帥”具體情況的公布,如需求征集的公告、擬立項(xiàng)項(xiàng)目的公示、項(xiàng)目張榜的公告等。目前,“揭榜掛帥”政策文本形式較為單一,缺乏“規(guī)范”“法律”等政策效力較強(qiáng)的政策文本對“揭榜掛帥”制度體系進(jìn)行規(guī)范和細(xì)化。

表2 “揭榜掛帥”政策文本形式統(tǒng)計(jì)

2)政策主體。從政策主體的角度觀察,主要有3類形式的政策主體(表3)。①中央各部委,包括科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)等;②地方政府及相關(guān)部門,如廣東省科學(xué)技術(shù)廳、上海市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)等;③行業(yè)協(xié)會(huì),如中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)等。從主體數(shù)量上來看,地方政府及相關(guān)部門頒布的“揭榜掛帥”政策最多,總共162項(xiàng);其次是中央各部委,總共發(fā)布14項(xiàng);行業(yè)層面頒布的“揭榜掛帥”政策最少,僅為2項(xiàng)。表明“揭榜掛帥”提出以后,各部門和各級(jí)政府均在積極開展“揭榜掛帥”探索。從政策發(fā)布年份來看,2016-2020年各政策主體發(fā)布政策較少,2020-2022年政策發(fā)布數(shù)量進(jìn)入井噴期,各政策主體政策發(fā)布數(shù)量均大幅增長,這與我國“揭榜掛帥”政策發(fā)展階段相一致。

表3 2016-2022年“揭榜掛帥”政策主體統(tǒng)計(jì)

3)實(shí)施流程。從“揭榜掛帥”探索實(shí)踐來看,各地實(shí)施關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)“揭榜掛帥”基本都采取了“定榜-張榜-揭榜-跟榜”的相似流程。首先,面向重點(diǎn)企業(yè)和科研單位等技術(shù)需求方開展需求征集,結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和現(xiàn)實(shí)急需等實(shí)際并經(jīng)專家評(píng)審后完成定榜,即制作懸賞榜單。其次,通過會(huì)議宣傳、官網(wǎng)發(fā)布、媒體傳播等多渠道張榜,廣泛吸引各類主體和聯(lián)合體參與。再次,政府組織技術(shù)需求方、評(píng)審專家等對揭榜方及其方案展開論證并擇優(yōu)選擇支持,對此部分地方也在探索“揭榜掛帥”平行競爭模式,即為每個(gè)張榜項(xiàng)目篩定兩三個(gè)入圍團(tuán)隊(duì)平行展開研發(fā)攻關(guān),并約定每個(gè)團(tuán)隊(duì)獲得約10%的較低比例啟動(dòng)獎(jiǎng)金,而獲勝者贏得項(xiàng)目剩余資金。最后,項(xiàng)目揭榜后即轉(zhuǎn)入事后跟蹤管理階段,主要包含資金撥付、信用管理、階段評(píng)估、成果認(rèn)定及驗(yàn)收等。值得注意的是,為鼓勵(lì)揭榜單位勇于創(chuàng)新,多數(shù)地方都創(chuàng)新性地設(shè)計(jì)了“揭榜掛帥”容錯(cuò)機(jī)制,如浙江省金華市試點(diǎn)推出“揭榜險(xiǎn)”,因不可抗力導(dǎo)致“揭榜掛帥”項(xiàng)目失敗的,由保險(xiǎn)公司按照項(xiàng)目投入分別給予發(fā)榜人和揭榜人補(bǔ)償,政府給予投保費(fèi)用50%的支持。

4)懸賞領(lǐng)域?！敖野駫鞄洝睒颖疚募?共計(jì)張榜項(xiàng)目516項(xiàng),基本覆蓋了電子信息、生物與新醫(yī)藥、航空航天、新材料、高技術(shù)服務(wù)、新能源與節(jié)能、資源與環(huán)境、先進(jìn)制造與自動(dòng)化等國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域。進(jìn)一步,運(yùn)用Nvivo10進(jìn)行項(xiàng)目關(guān)鍵詞檢索和統(tǒng)計(jì)得到詞語云圖。詞語云圖中字號(hào)大小代表該詞在政策文本中出現(xiàn)頻數(shù),即字號(hào)越大,表明該關(guān)鍵詞在張榜項(xiàng)目中出現(xiàn)次數(shù)越多。圖1顯示,人工智能、制造、裝備、醫(yī)療、芯片、信息化、醫(yī)藥、生物、機(jī)器人、傳感器、能源、高新技術(shù)等詞匯出現(xiàn)頻次較高,說明“揭榜掛帥”張榜項(xiàng)目主要聚焦新一代信息技術(shù)、智能制造、集成電路、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代種業(yè)、綠色低碳等領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù),這與當(dāng)前我國致力于突破芯片、軟件、材料、裝備等領(lǐng)域“卡脖子”困境基本吻合。

圖1 “揭榜掛帥”張榜項(xiàng)目詞語云圖

3 “揭榜掛帥”政策文本X-Y二維分析框架

結(jié)合Rothwell和Zegveld[10]的思想,將政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具與需求型政策工具,該方式綜合考慮了政策干預(yù)手段和干預(yù)程度[22],且對二級(jí)政策工具的劃分比較契合“揭榜掛帥”政策文件,可以更好闡述政策工具與“揭榜掛帥”政策的作用關(guān)系,因此采用這種政策工具維度劃分方法。

3.1 X維度:基本政策工具分類

借鑒Rothewell和Zegveld[10]經(jīng)典分類法,將政策工具作為X研究維度,將其分為供給型、環(huán)境型和需求型3大類,借鑒現(xiàn)有政策工具分類[19,23-24]并結(jié)合“揭榜掛帥”政策的主體引導(dǎo)、問題導(dǎo)向、門檻低設(shè)、事后獎(jiǎng)勵(lì)等特征進(jìn)行子類工具劃分,如圖2所示。

圖2 “揭榜掛帥”政策工具劃分

供給型政策工具主要包含資金支持、平臺(tái)支持、項(xiàng)目配套和人才激勵(lì)等,通過提供資金、人才、平臺(tái)、項(xiàng)目等要素推動(dòng)“揭榜掛帥”順利實(shí)施;環(huán)境型政策工具一般是指政府采取目標(biāo)規(guī)劃、明確參與各方權(quán)利義務(wù)、強(qiáng)化創(chuàng)新成果知識(shí)保護(hù)等措施,保障“揭榜掛帥”制度有序推進(jìn),主要包含目標(biāo)規(guī)劃、權(quán)責(zé)界定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、項(xiàng)目監(jiān)管和公共服務(wù);需求型政策工具則是政府通過需求征集、推廣合作等方式吸引社會(huì)各界力量參與“揭榜掛帥”,依靠市場需求拉動(dòng)“揭榜掛帥”廣泛開展,主要包含社會(huì)參與、競賽交流、試點(diǎn)示范和宣傳引導(dǎo)。表4展示了“揭榜掛帥”制度政策中政策工具的分類及含義。

表4 基本政策工具的分類及含義

3.2 Y維度:“揭榜掛帥”制度政策發(fā)展階段

為從縱向維度剖析政策工具使用情況,探究我國“揭榜掛帥”政策的發(fā)展歷程,選擇“揭榜掛帥”政策發(fā)展階段作為Y分析維度。借鑒文獻(xiàn)[5]根據(jù)關(guān)鍵事件節(jié)點(diǎn)進(jìn)行階段劃分,將“揭榜掛帥”政策的探索和發(fā)展分為萌芽起步、探索發(fā)展和全國推廣3個(gè)階段,如圖3所示。

圖3 2016-2022年“揭榜掛帥”政策發(fā)展階段劃分

2016年提出關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)“揭榜掛帥”,開啟了“揭榜掛帥”萌芽起步。2018-2020年,工信部、科技部等部門及貴州、湖北、廣東等省份立足需求導(dǎo)向、聚焦“卡脖子”技術(shù)問題陸續(xù)開展“揭榜掛帥”探索嘗試。2021年,國家“十四五”規(guī)劃正式提出實(shí)行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度,國務(wù)院第八次大督查對貴州省實(shí)施“揭榜掛帥”構(gòu)建開放式創(chuàng)新體系的典型經(jīng)驗(yàn)做法給予通報(bào)表揚(yáng),“揭榜掛帥”逐步在全國推廣。這與樣本期內(nèi)“揭榜掛帥”政策文本數(shù)量走勢相一致。

基于“揭榜掛帥”政策階段劃分和政策工具分類,對“揭榜掛帥”文件按照“政策文本編號(hào)-具體政策工具”進(jìn)行編碼,然后根據(jù)構(gòu)建的X-Y二維框架(圖4)進(jìn)行分類并形成基于政策工具的“揭榜掛帥”政策文本內(nèi)容分析單元編碼表,以此對“揭榜掛帥”政策工具開展分析。

圖4 “揭榜掛帥”政策文本二維分析框架

4 “揭榜掛帥”政策工具統(tǒng)計(jì)分析

4.1 X維度分析

“揭榜掛帥”政策工具分類統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表5。整體來看,“揭榜掛帥”政策文本綜合運(yùn)用了供給型、環(huán)境型和需求型3類政策工具,總計(jì)824條。其中,應(yīng)用最多的是環(huán)境型政策工具,占53.64%;其次是需求型政策工具,占29.13%;供給型政策工具應(yīng)用較少,僅占17.23%。以上結(jié)果一方面與“揭榜掛帥”探索和發(fā)展進(jìn)程中的“建章立制”相吻合,另一方面也說明在推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)“揭榜掛帥”中政府更多是依靠和調(diào)度社會(huì)科技資源,而非采取行政方式等直接干預(yù)攻關(guān)項(xiàng)目和承擔(dān)單位。

表5 “揭榜掛帥”政策工具分類統(tǒng)計(jì)

在環(huán)境型政策工具中,目標(biāo)規(guī)劃政策工具使用最多,占比達(dá)44.80%,其他依次為項(xiàng)目監(jiān)管占比21.95%、公共服務(wù)占比14.25%、權(quán)責(zé)界定占比11.99%、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)占比7.01%[圖5(b)]。目標(biāo)規(guī)劃政策工具使用最多表明政府部門重視“揭榜掛帥”引領(lǐng)作用,通過引導(dǎo)揭榜制項(xiàng)目聚焦的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域以推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)集中攻關(guān)和突破“卡脖子”問題。但權(quán)責(zé)界定和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策工具占比較低,難以有效消除各方深層次創(chuàng)新交流和科研合作疑慮。

圖5 “揭榜掛帥”各類政策工具統(tǒng)計(jì)結(jié)果

在需求型政策工具中,社會(huì)參與最多,占比71.25%,宣傳引導(dǎo)次之,占比13.75%,試點(diǎn)示范和競賽交流僅分別占比7.92%和7.08%[圖5(c)]。政府通過需求征集和張榜懸賞以廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,但吸引效力仍有待評(píng)估。相比較,競賽交流在參與主體科研能力、成果孵化程度等方面可能更具優(yōu)勢,因此,如何為懸賞項(xiàng)目匹配更優(yōu)質(zhì)、更具可行性的揭榜主體,以促進(jìn)“揭榜掛帥”實(shí)施的成功率也是需要重點(diǎn)考慮的問題。

供給型政策工具使用偏少。其中資金支持有82條,在供給型政策工具中占比最高,達(dá)到57.75%,政府主要通過事前資助與事后補(bǔ)助結(jié)合的方式保障揭榜方的研發(fā)投入。項(xiàng)目配套和平臺(tái)支持分別占比28.17%和11.97%,人才激勵(lì)占比最少,僅占2.11%[圖5(a)]。鑒于人才政策具有區(qū)別于其他政策工具的獨(dú)特優(yōu)勢[25-26],如何豐富人才政策工具以實(shí)現(xiàn)變引才為引智,進(jìn)而打破人才流動(dòng)壁壘并更加靈活地將全球智慧為“我”所用,直接關(guān)系到“揭榜掛帥”能否取得預(yù)期政策效果。

4.2 Y維度分析

“揭榜掛帥”制度政策發(fā)展階段維度分析結(jié)果見表6。我國科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”制度政策整體上政策工具使用頻次呈遞增趨勢?！敖野駫鞄洝逼鸩矫妊侩A段的政策工具有28條,占比3.40%;探索發(fā)展階段的政策工具有390條,占比47.33%;全國推廣階段的政策工具有406條,占比49.27%。起步萌芽階段提出了“揭榜掛帥”概念,更多著力點(diǎn)在關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目的征集和張榜;探索發(fā)展階段從工信部發(fā)布的指引到地方立足實(shí)際所制定的實(shí)施方案,政策工具逐步增多并且覆蓋“定榜-張榜-揭榜-跟榜”全流程;全國推廣階段“揭榜掛帥”均納入了各地政府工作重點(diǎn),從頂層設(shè)計(jì)走向政策落實(shí)?！敖野駫鞄洝闭吖ぞ甙l(fā)展階段分類統(tǒng)計(jì)見表6。

表6 “揭榜掛帥”政策工具發(fā)展階段分類統(tǒng)計(jì)

4.3 X-Y維度綜合分析

從“揭榜掛帥”政策工具分類及其發(fā)展階段結(jié)合來看(表7),各類政策工具增長幅度及使用情況差別較大,在探索發(fā)展階段和全國推廣階段尤為明顯。萌芽起步階段以環(huán)境型政策工具為主,對競賽交流、社會(huì)參與運(yùn)用較多。萌芽起步階段的特點(diǎn)是政府還未正式出臺(tái)“揭榜掛帥”政策,各省份依托于科技部開展中國創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽的通知,開展對應(yīng)賽區(qū)的中國創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽項(xiàng)目征集及參賽申報(bào)。探索發(fā)展階段以環(huán)境型和需求型政策工具為主,從這一階段開始,政策工具使用數(shù)量增幅較大,政府大量運(yùn)用社會(huì)參與、目標(biāo)規(guī)劃等子工具,說明政府試圖通過構(gòu)建長期目標(biāo)和拉動(dòng)需求推動(dòng)“揭榜掛帥”制度開展實(shí)施。在這一階段,從國務(wù)院工信部發(fā)布揭榜任務(wù)以來,更多省市開始嘗試“揭榜掛帥”制度,且呈現(xiàn)逐漸鋪開的趨勢。

表7 “揭榜掛帥”政策工具二維分析結(jié)果

全國推廣階段仍然以環(huán)境型和需求型政策工具為主,除了大量運(yùn)用社會(huì)參與和目標(biāo)規(guī)劃等子工具,還增加了對項(xiàng)目監(jiān)管、權(quán)責(zé)界定等子工具的運(yùn)用,越發(fā)重視“揭榜掛帥”制度體系的規(guī)范和完善。3大類別政策工具在這3個(gè)階段總體上呈穩(wěn)步增長的趨勢,得益于黨和政府對于關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)實(shí)施“揭榜掛帥”的領(lǐng)導(dǎo)和各地的探索實(shí)踐,反映了在加快推動(dòng)高水平科技自立自強(qiáng)的背景下,實(shí)施“揭榜掛帥”以開展技術(shù)攻關(guān)和突破“卡脖子”問題的現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。

5 結(jié)論和建議

采用政策文本分析法并構(gòu)建X-Y二維框架,從政策工具視角剖析關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)“揭榜掛帥”的政策演進(jìn),量化分析2016年以來各級(jí)政府發(fā)布的178份“揭榜掛帥”政策文件內(nèi)容,揭示實(shí)施“揭榜掛帥”政策工具體系。主要得到以下研究結(jié)論:①“揭榜掛帥”政策的探索和發(fā)展大致經(jīng)歷了萌芽起步、探索發(fā)展和全國推廣3個(gè)階段,形成“定榜-張榜-揭榜-跟榜”運(yùn)行流程,項(xiàng)目指向與當(dāng)前我國致力于突破的“卡脖子”領(lǐng)域基本吻合;②“揭榜掛帥”政策工具體系逐步健全,但內(nèi)部結(jié)構(gòu)仍有待優(yōu)化。相比于環(huán)境型政策工具,需求型和供給型政策工具使用較少,影響高質(zhì)量匹配技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目供需雙方和“揭榜掛帥”實(shí)施成功率。

為了更好地實(shí)施“揭榜掛帥”并取得預(yù)期效果,提出以下建議。

1)促進(jìn)“揭榜掛帥”主體深度融合?，F(xiàn)行“揭榜掛帥”政策工具基本實(shí)現(xiàn)了技術(shù)需求方和供給方的多方鏈接,但因政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理導(dǎo)致供需雙方匹配度不高、合作不深等問題。對此,一是明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬和各方主體權(quán)責(zé)義務(wù);二是鼓勵(lì)多主體聯(lián)合組織以推動(dòng)校企研多方聯(lián)動(dòng)和優(yōu)勢互補(bǔ);三是采取“賽馬制”等形式推進(jìn)多技術(shù)路線并行實(shí)現(xiàn)有序競爭;四是科學(xué)設(shè)計(jì)揭榜失敗的追責(zé)機(jī)制和盡職免責(zé)機(jī)制,以此優(yōu)化“揭榜掛帥”政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)和完善“揭榜掛帥”契約,促進(jìn)“揭榜掛帥”多方主體深度融合,激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造的活力。

2)強(qiáng)化“揭榜掛帥”人才激勵(lì)。人才是創(chuàng)新第一資源,“揭榜掛帥”旨在讓對的人干對的事、對的事找對的人,歸根結(jié)底是靠人才。同時(shí),“揭榜掛帥”亦能發(fā)揮柔性引才功能,實(shí)現(xiàn)人才集聚。為此,一是允許財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)跨區(qū)域流動(dòng),通過“包干制”等形式賦予“掛帥者”更多科研自主權(quán),著力構(gòu)建財(cái)政-科技-人才融通機(jī)制;二是整理創(chuàng)新資源助力“揭榜掛帥”人才高效搭建創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò);三是建立長效、系統(tǒng)、兼容的評(píng)價(jià)機(jī)制,努力為人才“賦權(quán)”“松綁”;四是建立產(chǎn)學(xué)研信息共享平臺(tái),引導(dǎo)和支持青年人才勇于挑大梁。

3)防范“揭榜掛帥”盲目擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前,“揭榜掛帥”處于全國推廣階段,一些地方、機(jī)構(gòu)和部門出現(xiàn)了追時(shí)髦、蹭熱度,泛化推進(jìn)“揭榜掛帥”的苗頭?！敖野駫鞄洝庇兄陉P(guān)鍵核心技術(shù)短期應(yīng)急攻關(guān),而一些長期性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的科研項(xiàng)目則需要長期積累、久久為功,如自由探索類基礎(chǔ)研究、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新不適合“揭榜掛帥”。因此,要正確看待和處理科學(xué)技術(shù)長遠(yuǎn)和短期的關(guān)系,明確“揭榜掛帥”范圍邊界,根據(jù)領(lǐng)域特點(diǎn)分類推進(jìn),統(tǒng)籌項(xiàng)目資源分級(jí)張榜,防止“揭榜掛帥”盲目擴(kuò)大和低效濫用。