西方國(guó)家福利制度危機(jī)及其對(duì)我國(guó)的啟示

王變英

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100054）

一、引言

二戰(zhàn)后，歐洲各國(guó)建立起保障全體人民、涵蓋各個(gè)領(lǐng)域的福利制度體系。二十世紀(jì)六十年代福利國(guó)家制度迅速發(fā)展，西方各主要資本主義國(guó)家相繼宣布成為福利國(guó)家，并在之后的二十年間里經(jīng)歷了福利制度的黃金時(shí)期。北歐各國(guó)力圖通過福利制度使所有人能達(dá)到中產(chǎn)階級(jí)的生活水平，并且福利政策涵蓋了一個(gè)人從出生到死亡的所有時(shí)期，“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ峡梢允谷w人民得以應(yīng)對(duì)失業(yè)、疾病、衰老等問題。福利制度的發(fā)展緩和了階級(jí)矛盾、維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而1970 年后，由于西方各國(guó)經(jīng)濟(jì)放緩、失業(yè)率高和人口老齡化等問題，福利制度的發(fā)展出現(xiàn)了各種弊端。高福利使政府的負(fù)擔(dān)越來越重，社會(huì)貧富差距擴(kuò)大，影響了社會(huì)公平，福利制度的可持續(xù)性遭到質(zhì)疑。張嚴(yán)（2019）認(rèn)為福利國(guó)家制度隨著西方社會(huì)領(lǐng)域危機(jī)重重而陷入左右為難的困境之中，一系列西方社會(huì)病癥以極端的形式反映了資本主義福利國(guó)家的內(nèi)在悖論［］，福利制度在資本主義危機(jī)中產(chǎn)生，為了解決危機(jī)而存在，但又不能與資本主義共存。戴心睿（2021）分析了制度表層福利下所暗含的資本主義貧富分化、社會(huì)失調(diào)等原生性危機(jī)，指出福利國(guó)家制度雖然在一定程度上為公民提供了社會(huì)保障，但究其根本仍舊是處于資本主義私有制和雇傭勞動(dòng)制的大框架之下的局部改良措施，并不能從根本上解決其內(nèi)生性矛盾［］。劉倩（2016）對(duì)福利國(guó)家理念政策的緣起機(jī)理和制度抉擇進(jìn)行了分析，指出福利政策的兩難決擇［］。近年來許多國(guó)家開始對(duì)福利制度進(jìn)行改革，其福利制度的發(fā)展歷程也給我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展提供了借鑒。

二、福利制度的產(chǎn)生和理論淵源

1929 至1933 年間，資本主義世界經(jīng)歷了“經(jīng)濟(jì)大蕭條”。這一危機(jī)是歷史上罕見的周期長(zhǎng)、范圍廣、破壞性大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，造成了史無前例的大規(guī)模失業(yè)、通貨膨脹、股市暴跌等現(xiàn)象。1942 年，英國(guó)貝弗里奇起草了著名的《貝弗里奇報(bào)告》，對(duì)英國(guó)之前的社會(huì)保障制度存在的問題進(jìn)行了反思，并為之后的社會(huì)保障的方向進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》是西方福利制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)，其制度理念和原則為福利國(guó)家的確立提供了方法和制度框架，對(duì)福利國(guó)家制度的建立和發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

福利制度的產(chǎn)生以凱恩斯主義和新歷史學(xué)派為理論基礎(chǔ)。凱恩斯主義對(duì)福利制度的產(chǎn)生有很大影響。19世紀(jì)30 年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得占統(tǒng)治地位的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)逐漸衰落，凱恩斯的理論影響越來越大。在經(jīng)濟(jì)蕭條的情況下，凱恩斯認(rèn)為總需求是小于總供給的，需要解決的是有效需求不足的問題。凱恩斯主張政府通過貨幣政策和財(cái)政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)，刺激需求以達(dá)到充分就業(yè)。在世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，社會(huì)保障制度的理論基礎(chǔ)就是凱恩斯的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論。其在許多資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理政策中發(fā)揮著重要影響，美國(guó)羅斯福新政的很多措施都是來源于凱恩斯理論。

德國(guó)的新歷史學(xué)派也和社會(huì)保障制度有著密切的聯(lián)系。新歷史學(xué)派的觀點(diǎn)主要有:第一，強(qiáng)調(diào)道德和法律對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性作用，認(rèn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要作用，國(guó)家應(yīng)該擔(dān)負(fù)促進(jìn)文化發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)福利的責(zé)任；第二，認(rèn)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)是介于應(yīng)用自然科學(xué)和比它更重要的精神科學(xué)之間的一門科學(xué)；第三，從道德心理出發(fā)考察研究歷史資料，宣揚(yáng)國(guó)家的超階級(jí)性，鼓吹階級(jí)調(diào)和自上而下的社會(huì)改良。新歷史學(xué)派的思想對(duì)德國(guó)的社會(huì)政策產(chǎn)生了很大的影響，建立了有關(guān)疾病、老年和工傷三個(gè)方面的社會(huì)保障制度。

三、西方國(guó)家福利制度危機(jī)的表現(xiàn)

二戰(zhàn)后福利制度體系在西方普遍推行，在穩(wěn)定西方社會(huì)秩序和鞏固資本主義制度方面發(fā)揮了重要作用［1］，保證了生產(chǎn)的活力和市場(chǎng)繁榮。然而20 世紀(jì)70 年代以后，西方社會(huì)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退、貧富分化等等危機(jī)，資本主義福利國(guó)家陷入了困境。福利體系的作用逐漸消退，高水平的福利開支難以繼續(xù)推行，解救了資本主義危機(jī)的福利制度自身遇到了危機(jī)。隨著福利制度陷入困境，相關(guān)社會(huì)危機(jī)也逐漸顯現(xiàn)。

（一）公平與效率失衡

福利制度使懶惰思想滋生，一些個(gè)體喪失了進(jìn)取和獨(dú)立的精神。它使得勞動(dòng)者和不參加勞動(dòng)的人之間的收入差距縮小，很多人喪失了參加工作的積極性，只是依靠福利體系而生存。福利國(guó)家可以分為統(tǒng)和主義體制、自由主義體制和社會(huì)民主主義體制。不同的福利模式面臨的問題也不盡相同。以德國(guó)為代表的統(tǒng)合主義體制出現(xiàn)人口老齡化帶來的勞動(dòng)力短缺與失業(yè)之間的矛盾，有穩(wěn)定工作的人員和沒有工作人員之間的分化嚴(yán)重。無工作人員進(jìn)入工作存在著困難，導(dǎo)致一方面存在著勞動(dòng)力短缺，而另一方面又有很多人長(zhǎng)期失業(yè)依靠福利體系生存。以英美為代表的自由主義體制很難保證社會(huì)的公平，由于福利制度過于注重效率而忽略了公平，使得社會(huì)的不平等程度加深［1］。以瑞典為代表的社會(huì)民主主義體制面臨著福利分配的難題。瑞典的高福利體制吸引了大量的移民群體，由于移民使人口結(jié)構(gòu)改變，造成了福利分配的困難。歐債危機(jī)使福利下降，一些移民長(zhǎng)期失業(yè)給社會(huì)帶來了很大的安全問題。

（二）貧富差距擴(kuò)大與社會(huì)失調(diào)

2010 年美國(guó)福利開支的10%給了收入最高的10%的家庭，收入墊底的20%的家庭只得到了32%的福利開支［］?？梢娒绹?guó)的福利開支并沒有流向最需要資助的人群，因此福利制度并沒有保證社會(huì)的公平正義反而增加了社會(huì)的貧富分化。由于資本主義制度的生產(chǎn)方式最終不可避免的會(huì)導(dǎo)致貧富和階級(jí)的分化，而福利制度是在已經(jīng)不平等的社會(huì)之上建立的，作為資本主義發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物的福利制度并不能改善貧富差距。伴隨貧富差距的擴(kuò)大，西方社會(huì)中產(chǎn)階級(jí)衰落。美國(guó)的中產(chǎn)階級(jí)在逐漸萎縮，美國(guó)中等收入家庭占所有家庭的比例從1971 年的61%逐漸下降，而低收入和高收入家庭的比例卻逐漸增加。貧富差距的擴(kuò)大越來越顯著，并且其他西方國(guó)家也出現(xiàn)了中產(chǎn)階級(jí)萎縮的情況。中產(chǎn)階級(jí)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，而中產(chǎn)階級(jí)的萎縮無疑是西方福利國(guó)家要面對(duì)的重大難題。收入分配的不平等和中產(chǎn)階級(jí)的衰落也使社會(huì)流動(dòng)性減弱，階級(jí)固化嚴(yán)重。

（三）政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重

福利制度也造成了國(guó)家的財(cái)政赤字問題，由于政府的福利開支經(jīng)常大于其收入，造成了政府的巨額財(cái)政赤字。1988 年，丹麥的凈外債達(dá)到全國(guó)GDP 的三分之一以上，瑞典和挪威凈外債占GDP 約五分之一。1993 年瑞典的國(guó)家債務(wù)達(dá)到了國(guó)民生產(chǎn)總值的五分之四左右。歐洲各國(guó)的財(cái)政面臨重大壓力，高福利制度遭遇巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)政府不得不大量發(fā)行國(guó)債，導(dǎo)致了通貨膨脹的加劇并進(jìn)一步造成了經(jīng)濟(jì)困難。1980 年和1981 年瑞典的實(shí)際通脹率分別高達(dá)13.7%和12.1%。通脹導(dǎo)致居民的實(shí)際收入水平下降，人民生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受到嚴(yán)重影響，資源配置扭曲，社會(huì)矛盾不斷激化。

（四）官僚主義傾向化嚴(yán)重

增大的福利支出使福利國(guó)家的官僚主義趨向嚴(yán)重。在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)可以配置資源，政府在沒有實(shí)行社會(huì)福利措施前的社會(huì)職能是很小的。而在福利國(guó)家，政府的社會(huì)職能增多，官僚主義就越來越嚴(yán)重。由于福利開支的項(xiàng)目繁多，因此也需要大量的人員來安排好福利的開支。這造成了效率的低下和官僚主義的蔓延。英國(guó)的公費(fèi)醫(yī)療的低效率非常出名。在公民看來，他們承擔(dān)了納稅責(zé)任就理應(yīng)享受醫(yī)療福利，他們享受的醫(yī)療福利是自己繳納的稅來承擔(dān)的。而在主管的官員看來，公民是醫(yī)療福利的接受者，政府是醫(yī)療福利的饋贈(zèng)方。公民承擔(dān)了納稅責(zé)任卻不能享受到良好的服務(wù)質(zhì)量，這造成了公民的社會(huì)心理上的負(fù)面作用。

四、西方國(guó)家福利制度的內(nèi)在悖論

(一)資本主義存續(xù)的必然

福利制度的提出是資本主義存續(xù)下去的必然。福利制度提出時(shí)，資本主義已經(jīng)發(fā)展到了壟斷資本主義階段，資本主義趨向于集中的天性根源于私人所有產(chǎn)權(quán)制度。私人所有產(chǎn)權(quán)制度雖然解決了生產(chǎn)的效率問題，卻不能解決分配的實(shí)質(zhì)公平問題。從而導(dǎo)致了資本主義生產(chǎn)的效率越高，社會(huì)財(cái)富越集中在少數(shù)人手中，貧富差距也就越大。在資本主義的分配制度下，資本成為財(cái)富分配的決定因素，雖然勞動(dòng)者創(chuàng)造了一切社會(huì)財(cái)富，但是卻不能憑借勞動(dòng)來解決自身福利問題。因?yàn)閯趧?dòng)者的勞動(dòng)越多，貧富差距也就越大，勞動(dòng)者相對(duì)于資本家就越貧困。福利制度的產(chǎn)生可以很好的解決資本主義私人所有產(chǎn)權(quán)制度造成的分配不公平的問題，通過福利制度可以將財(cái)富進(jìn)行再分配，減少初次分配中的不合理情況，從而減少和控制社會(huì)矛盾與經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此福利制度是資本主義國(guó)家必不可少的重要的政策工具，只要資本主義制度存在福利制度也必然伴隨其始終。

（二）資本主義存續(xù)的無奈

福利制度雖然是資本主義存續(xù)下去的必然，但也是資本主義的無奈之選。因?yàn)楦＠贫炔⒉荒軓母旧辖鉀Q資本主義制度的內(nèi)在矛盾，只能在一定程度上起調(diào)節(jié)作用。隨著資本主義制度矛盾的積累，福利制度本身也將出現(xiàn)危機(jī)。德國(guó)法蘭克福學(xué)派的杰出代表克勞斯奧菲認(rèn)為福利制度并不是解決資本主義制度內(nèi)在矛盾的完美工具，其本質(zhì)是危機(jī)管理的危機(jī)。奧菲認(rèn)為資本主義社會(huì)由政治、經(jīng)濟(jì)、規(guī)范三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，三個(gè)子系統(tǒng)之間應(yīng)該保持平衡。而經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)在運(yùn)行過程中的矛盾不斷累積最終會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，所以需要政治子系統(tǒng)和規(guī)范子系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行修復(fù)和維持，這也就是福利制度的作用。福利制度通過國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，來修復(fù)資本主義制度中的問題。但是福利國(guó)家是以非商品化為特征的，它通過稅收從經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)中吸收資源，破壞了商品化的運(yùn)作，這與經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)的交換原則是相悖的。福利制度要發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用就會(huì)影響資本主義經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)的內(nèi)部機(jī)制，產(chǎn)生一種對(duì)資本主義本身有害的危機(jī)，即危機(jī)管理的危機(jī)。因此福利制度并不能解決資本主義制度的內(nèi)在矛盾，但廢除福利制度也是不可能的，這就是福利國(guó)家面臨的“奧菲悖論”。

五、福利制度危機(jī)給我們的啟示

（一）處理好公平與效率的關(guān)系

十一屆三中全會(huì)以前，我國(guó)處理公平與效率的關(guān)系時(shí)，總是傾向于超越生產(chǎn)力的發(fā)展水平。只追求公平而忽略了效率，追求結(jié)果完全均等反而也是一種不公平。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)在處理公平與效率的關(guān)系上有了轉(zhuǎn)變。發(fā)達(dá)國(guó)家福利制度危機(jī)提示我們，一個(gè)國(guó)家的福利情況應(yīng)該和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，不能超出生產(chǎn)力的發(fā)展水平，不應(yīng)犧牲效率。好的福利制度應(yīng)該兼顧公平與效率，既能夠照顧到弱勢(shì)群體，給人們提供基本的生活保障，也能夠調(diào)動(dòng)人們參加工作的積極性，保持市場(chǎng)的活力。

我們既需要保證效率的形式平等，也需要實(shí)質(zhì)上的平等。因此，既需要避免地方保護(hù)主義、特權(quán)等的干擾，也要肯定市場(chǎng)機(jī)制的作用。要注重對(duì)農(nóng)村等偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)的福利支持，還有城市非國(guó)有部門等需要政府支持的部門。在市場(chǎng)可調(diào)節(jié)的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，保障平等競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)效率。在市場(chǎng)可調(diào)節(jié)的范圍之外，又必須運(yùn)用社會(huì)保障制度、社會(huì)福利等措施來保障實(shí)質(zhì)性的平等，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)公平。兩種平等，一種保證市場(chǎng)效率，一種保證社會(huì)穩(wěn)定。

（二）提高勞動(dòng)者就業(yè)水平

就業(yè)是個(gè)人獲得生活基本保障的途徑，也是國(guó)家稅收的重要來源。因此，提高勞動(dòng)者的就業(yè)水平是我國(guó)社會(huì)保障制度中非常重要的部分。在當(dāng)前我國(guó)大學(xué)生就業(yè)狀況嚴(yán)峻的形勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)該調(diào)動(dòng)各種力量改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)需求。通過加大政府投資和支持自主創(chuàng)業(yè)，努力改善我國(guó)的就業(yè)環(huán)境。同時(shí)對(duì)下崗人員進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助下崗人員提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，扶持弱勢(shì)群體進(jìn)行就業(yè)，提高我國(guó)國(guó)民的就業(yè)水平［］。此外，還應(yīng)大力營(yíng)造有利于企業(yè)發(fā)展的環(huán)境，增加用工需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（三）防止官僚主義傾向

由于福利體系的龐大，要完善福利體系、防止官僚主義傾向并把社會(huì)福利落實(shí)到實(shí)處，就需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和加強(qiáng)法治監(jiān)管。瑞典的養(yǎng)老金制度適當(dāng)?shù)囊肓烁?jìng)爭(zhēng)機(jī)制［］，提高了福利制度的效率。瑞典允許民營(yíng)化的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)入福利制度，隨著這些機(jī)構(gòu)的增加，適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)不僅緩解了政府的財(cái)政壓力，也給公民提供了更好的服務(wù)。除引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)權(quán)力的監(jiān)管。有了權(quán)力就會(huì)產(chǎn)生腐敗，而有效的監(jiān)督機(jī)制是防止官僚主義的重要途徑。我國(guó)應(yīng)建立健全相關(guān)的法律制度，規(guī)范行政人員的行為。把公眾納入監(jiān)督體制，建立群眾監(jiān)督平臺(tái)，并進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，遏制官僚主義傾向。

（四）循序漸進(jìn)提高我國(guó)社會(huì)保障水平

建立完善的社會(huì)保障制度需要循序漸進(jìn)。歐洲的福利體制經(jīng)過了長(zhǎng)期的發(fā)展和不斷的改革，其保障的人群逐漸擴(kuò)大并全面，保障水平也是從低水平到高水平逐漸提高的。從歐洲福利體系的發(fā)展過程中，我們知道社會(huì)保障的水平要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并且根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。如果福利開支大于收入，會(huì)增大財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成經(jīng)濟(jì)下滑。對(duì)于我們中國(guó)而言，福利制度不可能一蹴而就。我們要從西方社會(huì)福利制度中吸取經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)我國(guó)人數(shù)眾多的基本情況，量力而行，逐步完善和發(fā)展福利制度，使之不斷適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)自我的良性發(fā)展。與其他國(guó)家相比，我國(guó)的社會(huì)保障制度還有待完善。我國(guó)應(yīng)加大對(duì)福利保障的財(cái)政投入，逐步完善我國(guó)的福利制度