健全消防安全綜合監(jiān)管和檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制的實踐與思考

摘要：消防安全綜合監(jiān)管和檢察監(jiān)督協(xié)作是提高公共安全治理水平的重要抓手。通過分析健全消檢協(xié)作機(jī)制的意義，指出當(dāng)前工作存在的不足，介紹H市Q區(qū)消檢協(xié)作機(jī)制實踐經(jīng)驗，并提出下一步工作方向，以期為新形勢下消防安全跨部門合作治理模式提供經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：公共安全；消防安全綜合監(jiān)管；消檢協(xié)作

H市Q區(qū)自2023年以來積極實施消防安全綜合監(jiān)管和檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，目前已取得較大成效。選取該區(qū)為研究對象，在總結(jié)消檢協(xié)作機(jī)制經(jīng)驗上具有一定的代表性和典型性。通過分析此機(jī)制的主要內(nèi)容和意義、存在的問題，進(jìn)而提出工作方向。

1 消防安全綜合監(jiān)管和檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制的主要內(nèi)容

2022年，最高檢立足檢察職能，經(jīng)過對生產(chǎn)安全事故類案件和安全生產(chǎn)監(jiān)管工作情況深入調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作中存在一些突出的共性問題，向?qū)Π踩a(chǎn)工作具有綜合監(jiān)督管理職能的應(yīng)急管理部制發(fā)了安全生產(chǎn)溯源治理的“八號檢察建議”，并抄送國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會、中央紀(jì)委國家監(jiān)察委員會、中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部等11個相關(guān)部門，督促執(zhí)法監(jiān)管關(guān)口前移，共促安全生產(chǎn)治理水平的提升。該建議明確了檢察機(jī)關(guān)對于通過辦案發(fā)現(xiàn)的新行業(yè)、新領(lǐng)域的安全監(jiān)管問題，將加強(qiáng)與有關(guān)監(jiān)管部門的溝通協(xié)作，及時提出檢察建議，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域健全安全監(jiān)管[1]。2023年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求提升跨部門綜合監(jiān)管聯(lián)動效能，對加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動提出具體要求[2]。據(jù)此，具有法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)和具有綜合監(jiān)管職能的消防部門開始建立常態(tài)化協(xié)作配合工作機(jī)制。

1.1" 消防領(lǐng)域行刑銜接

消防部門在日常工作中發(fā)現(xiàn)的失火罪、消防責(zé)任事故罪等涉及刑事案件需要及時向公安機(jī)關(guān)移送，并將案件移送書抄送同級檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對消防部門移送的涉嫌犯罪案件和公安機(jī)關(guān)的立案活動進(jìn)行法律監(jiān)督，確保執(zhí)法的合法性和規(guī)范性。

1.2" 消防安全領(lǐng)域檢察公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著公益訴訟的職能，在消防領(lǐng)域可以積極推動消防安全責(zé)任落實以及消防安全隱患整改。一方面，檢察機(jī)關(guān)對消防部門制發(fā)的檢察建議，會整改落實并及時回復(fù)。另一方面，檢察機(jī)關(guān)向政府其他有關(guān)職能部門或者企業(yè)制發(fā)的有關(guān)消防安全的檢察建議，會及時向消防部門通報。

1.3" 消防領(lǐng)域行政執(zhí)法與行政檢察銜接

消防部門在參與行政復(fù)議、行政訴訟和行政非訴執(zhí)行等執(zhí)法司法活動中，可以商請檢察機(jī)關(guān)履行行政檢察職能，雙方可深入開展行政爭議實質(zhì)性化解工作。檢察機(jī)關(guān)與消防部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各自優(yōu)勢，為彼此工作開展提供專業(yè)咨詢意見。

2 健全消防安全綜合監(jiān)管和檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制的意義

我國消防安全監(jiān)管體系不斷完善，但仍存在監(jiān)管資源不足、協(xié)同不力等問題，導(dǎo)致消防安全隱患較多，火災(zāi)事故時有發(fā)生。而消檢協(xié)作機(jī)制可以有效提升消防綜合監(jiān)管水平，主要體現(xiàn)在三個方面：

2.1" 消檢協(xié)作機(jī)制是消防綜合監(jiān)管從事后處罰向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變的有效途徑

提高公共安全治理水平，應(yīng)堅持安全第一，預(yù)防為主，建立“大安全、大應(yīng)急”框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。這一論述既厘清了國家安全、公共安全、社會治理三者的關(guān)系，也表明了公共安全重要性及特殊性，明確提出了公共安全治理水平的戰(zhàn)略要求，部署了推動消防綜合監(jiān)管從事后處罰為主向事前預(yù)防為主轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略任務(wù)。通過消檢協(xié)作機(jī)制，可以找出消防綜合監(jiān)管事前預(yù)防的途徑，抓住源頭關(guān)鍵，分街道、分行業(yè)、分層次分析梳理消防安全隱患癥結(jié)，在“治未病”上下苦功，通過靶向治理，下好風(fēng)險防范“先手棋”。

2.2" 消檢協(xié)作機(jī)制是消防綜合監(jiān)管從單打獨斗向齊抓共管轉(zhuǎn)變的有效抓手

當(dāng)前，消防工作貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的方針，按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則，實行消防安全責(zé)任制，建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡(luò)。消防工作在各級政府領(lǐng)導(dǎo)下，依托各級安委會、消安委平臺協(xié)調(diào)推動，但如何有效落實各行業(yè)部門、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行業(yè)監(jiān)管和屬地管理職責(zé)一直缺乏有效抓手，而消防部門和檢察機(jī)關(guān)可以實地檢查現(xiàn)實存在的消防安全隱患問題，暴露出行業(yè)監(jiān)管和屬地管理的漏洞和盲區(qū)，進(jìn)而推動行業(yè)部門和屬地街道落實消防責(zé)任。

2.3" 消檢協(xié)作機(jī)制是消防綜合監(jiān)管從邊界模糊向權(quán)責(zé)明晰轉(zhuǎn)變的有效舉措

以H市為例，該市《消防條例》《消防安全責(zé)任制規(guī)定》都規(guī)定了行業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居）委會等職能部門的消防安全管理職責(zé)，進(jìn)一步建立健全了消防安全責(zé)任制，提升各級政府、行業(yè)部門和社會單位消防工作的積極性、主動性。但在履職成效方面，可能出現(xiàn)履職不到位、效果不顯著的情況。而運用消檢協(xié)作機(jī)制可找出各行業(yè)部門可能在消防安全管理職責(zé)方面的交叉重疊部分，進(jìn)而厘清職責(zé)，推動工作。

3 當(dāng)前消防安全綜合監(jiān)管和檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制存在的主要問題

目前，全國眾多城市的消防部門和檢察機(jī)關(guān)正積極構(gòu)建消檢協(xié)作機(jī)制，由于消防安全風(fēng)險因素復(fù)雜、專業(yè)知識水平局限、基層消防安全治理不足以及人們?nèi)粘Ｋ季S模式的慣性，在推行消檢協(xié)作機(jī)制的過程中，部分地區(qū)的工作的實踐遇到了一些值得關(guān)注和優(yōu)化的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1" 隱患排查及時性有待加強(qiáng)

當(dāng)前，高層建筑、倉儲物流、大型商業(yè)綜合體等涉及公共安全領(lǐng)域的火災(zāi)風(fēng)險日益增加，整體處于傳統(tǒng)隱患與新型隱患交織疊加的階段?？梢哉f，消防安全風(fēng)險因素復(fù)雜且多樣，是動態(tài)變化的[3]。因此，無論是消防部門還是檢察機(jī)關(guān)，都難以將每一個有可能引發(fā)事故的隱患全部排查到位，加之雙方工作的職責(zé)和重心不同，在執(zhí)法信息共享、案情通報、案件線索移送、事故調(diào)查協(xié)作以及法律監(jiān)督工作的有效銜接上也會存在滯后性。

3.2" 消防和法律專業(yè)知識還需加強(qiáng)

受限于人員能力素質(zhì)、人員編制等條件，消防部門人員主要接受的是消防監(jiān)督檢查和應(yīng)急救援方面的培訓(xùn)，可能對法律知識，特別是與消防相關(guān)的法律法規(guī)和司法程序了解不夠深入。而檢察機(jī)關(guān)人員主要接受的是法律和司法程序方面的培訓(xùn)[4]，對消防技術(shù)、火災(zāi)分析等專業(yè)知識了解不夠深入。

3.3" 隱患排查的針對性亟待增強(qiáng)

由于消防安全治理認(rèn)知的差異化，各行業(yè)部門在落實消防安全責(zé)任制上還不同程度存在“打折扣、降標(biāo)準(zhǔn)”的現(xiàn)象，同時存在基層消防安全監(jiān)管力量相對薄弱的問題，這在一定程度上影響了基層消防安全責(zé)任的全面落實[5]。消防工作呈現(xiàn)分散化、碎片化的特點，當(dāng)消防部門與檢察機(jī)關(guān)在開展聯(lián)合執(zhí)法行動時，難以科學(xué)、高效、精確地進(jìn)行消防安全問題綜合治理工作，對消防安全隱患進(jìn)行聯(lián)合整治的針對性還需加大。

4 H市Q區(qū)消防安全綜合監(jiān)管和檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制的實踐經(jīng)驗

4.1" 機(jī)制建立方面

一是建立了協(xié)作機(jī)制。H市Q區(qū)由其轄區(qū)內(nèi)消防救援支隊與檢察機(jī)關(guān)以聯(lián)合發(fā)文等形式建立區(qū)級層面的檢察監(jiān)督與消防救援執(zhí)法工作協(xié)作機(jī)制，明確了組織機(jī)構(gòu)、聯(lián)席會議、線索移送、辦案保障、業(yè)務(wù)交流等多項工作內(nèi)容。日常工作由消防救援支隊法制部門和檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公益訴訟的檢察部門對口聯(lián)系。二是業(yè)務(wù)交流機(jī)制。雙方建立互派干部、學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制，互相學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識。雙方業(yè)務(wù)骨干可以聯(lián)合開展工作調(diào)研，為涉及消防安全領(lǐng)域的行政和公益訴訟案件辦理提供有力專業(yè)支持。

4.2" 聯(lián)合執(zhí)法方面

2023年，雙方聯(lián)合到15處還遷房等住宅小區(qū)實地調(diào)查，區(qū)檢察機(jī)關(guān)針對區(qū)高層民用建筑消防安全問題開展公益訴訟專項監(jiān)督，邀請消防部門參加聽證，建議H市Q區(qū)的街道開展針對性消防安全整治，提升群眾消防安全意識。區(qū)檢察機(jī)關(guān)在消防安全領(lǐng)域共下發(fā)18份檢察建議書。其中，針對H市Q區(qū)的老村臺消防安全隱患問題下發(fā)檢察建議書5份，針對H市Q區(qū)的郊區(qū)荒草火災(zāi)下發(fā)檢察建議書3份，針對H市Q區(qū)的居民住宅小區(qū)消防設(shè)施、消防疏散等安全隱患下發(fā)檢察建議書10份，有效凈化了消防安全環(huán)境。

4.3" 行刑銜接方面

2023年3月、6月，H市Q區(qū)消防部門兩次對轄區(qū)內(nèi)地產(chǎn)公司住宅項目進(jìn)行消防產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查，隨機(jī)抽取了該項目中的灑水噴頭、消防水帶、滅火器和防火門等消防產(chǎn)品并送檢，發(fā)現(xiàn)其中的防火門檢驗結(jié)果均為不合格，涉案金額已超過5萬元。檢察機(jī)關(guān)向消防部門提供專業(yè)意見，指導(dǎo)消防部門調(diào)取了不合格防火門的相關(guān)材料，根據(jù)《中華人民共和國刑法》第一百四十條之規(guī)定，防火門標(biāo)稱生產(chǎn)者涉嫌生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品，隨即將此案件整體移送Q區(qū)公安分局并商請檢察機(jī)關(guān)履行行政檢察職能。本起案件是H市第一起涉及使用偽劣消防產(chǎn)品的行刑銜接案件，通過此次對違法犯罪行為的嚴(yán)厲打擊，有效規(guī)范和整頓了轄區(qū)消防產(chǎn)品的市場秩序。

4.4" 業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)方面

H市Q區(qū)消防部門和檢察機(jī)關(guān)建立互派干部、學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制，互相學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識。雙方業(yè)務(wù)骨干可以聯(lián)合開展工作調(diào)研，為涉及消防安全領(lǐng)域的行政和公益訴訟案件辦理提供有力專業(yè)支持。目前，Q區(qū)檢察機(jī)關(guān)派員到消防部門理論授課1次，消防部門4名執(zhí)法人員受聘為最高檢“益心為公”檢察云平臺志愿者，并積極參與消防安全領(lǐng)域公益訴訟案件辦理活動。

5 健全消防安全綜合監(jiān)管和檢察監(jiān)督協(xié)作機(jī)制的工作方向

5.1" 健全完善協(xié)作機(jī)制

消檢協(xié)作機(jī)制要明確組織機(jī)構(gòu)，制定協(xié)作規(guī)章制度，明確各自的職責(zé)和協(xié)作流程，定期召開聯(lián)席會議，討論和處理消防安全領(lǐng)域相關(guān)問題，確保信息交流順暢，及時協(xié)調(diào)各類消防安全事務(wù)，提升工作效率。同時，消防部門和檢察機(jī)關(guān)要建立日常宣傳機(jī)制。充分借助報刊、電視等各類媒體平臺，廣泛宣傳雙方在協(xié)同推進(jìn)落實消防安全責(zé)任制的舉措和成效，發(fā)布典型案例，回應(yīng)公眾對公共消防安全的關(guān)注，形成全社會重視、支持消防工作的良好氛圍[6]。

5.2" 加強(qiáng)信息共享溝通

消檢協(xié)作中雙方要建立信息共享平臺，要利用信息技術(shù)手段，建立一個信息共享平臺，實時更新和共享消防安全信息、案件進(jìn)展等重要數(shù)據(jù)，進(jìn)而促進(jìn)雙方了解最新工作動態(tài)，提升消防安全領(lǐng)域隱患治理工作整體效果。此外，如果出現(xiàn)涉及消防安全行政執(zhí)法及行政、公益訴訟檢察的重大案件、事件和輿情，各方應(yīng)當(dāng)及時相互通報，共同研究辦法，及時回應(yīng)社會關(guān)切的問題。

5.3" 開展聯(lián)合執(zhí)法檢查

消防部門與檢察機(jī)關(guān)定期開展聯(lián)合執(zhí)法檢查行動，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法威懾力和實際效果，針對消防安全隱患進(jìn)行聯(lián)合整治。對發(fā)現(xiàn)的隱患問題，檢察機(jī)關(guān)要及時開展公益訴訟專項監(jiān)督。

5.4" 開展理論學(xué)習(xí)培訓(xùn)

消防部門和檢察機(jī)關(guān)要定期開展聯(lián)合理論學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升雙方工作人員的專業(yè)素質(zhì)和協(xié)作能力。在聯(lián)合檢查前，消防部門可邀請專家就消防安全相關(guān)主題進(jìn)行講解和授課，提高檢察機(jī)關(guān)人員的消防專業(yè)知識水平，確保在實際工作中能夠高效配合，及時發(fā)現(xiàn)消防隱患。在具體案件中，檢察機(jī)關(guān)可以幫助消防部門學(xué)習(xí)法律知識，對于涉及專業(yè)性問題的案件，可以派員現(xiàn)場指導(dǎo)，通過對專業(yè)性問題的探討與研究，更好地解決消防公益訴訟問題，真正做到“以訴促調(diào)”。

5.5" 擴(kuò)展協(xié)作主體范圍

隨著消檢協(xié)作機(jī)制的深化，未來會有更多的主體參與進(jìn)來，形成“消防部門+檢察機(jī)關(guān)+其他行業(yè)部門”的工作協(xié)作機(jī)制，也可吸收人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)代表、行業(yè)專家等人員，提供更加專業(yè)、科學(xué)的建議和意見。通過擴(kuò)展協(xié)作主體范圍，消防安全治理能力獲得改善，這樣更有利于消防安全的長久發(fā)展。

6 結(jié)束語

消防安全關(guān)系著千家萬戶。通過健全完善協(xié)作機(jī)制、加強(qiáng)信息共享溝通、開展聯(lián)合執(zhí)法檢查、開展理論學(xué)習(xí)培訓(xùn)、擴(kuò)展協(xié)作主體范圍等方式，消防部門與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合，更加有效推動落實消防安全責(zé)任，更加有效防范化解消防安全重大風(fēng)險，形成保護(hù)國家和社會公共利益、保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全的工作合力。

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