過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型中的行政扶持及其限度
——基于成都市L街道的調(diào)查

□葉娟麗,周澤龍

一、問(wèn)題的提出

作為現(xiàn)代性的重要表征,城市化擘畫(huà)著文明發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的美好藍(lán)圖而成為國(guó)家發(fā)展的政策議題。馬克思亦將“鄉(xiāng)村城市化”視為現(xiàn)代社會(huì)的總體特征,認(rèn)為“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化”[1]。迥異于西方自發(fā)的城市化進(jìn)程,基于“后發(fā)性”發(fā)展壓力與“積極政府”的責(zé)任要求[2],中國(guó)政府在城市化進(jìn)程中扮演著規(guī)劃者與推動(dòng)者的關(guān)鍵角色。在自上而下的行政驅(qū)動(dòng)下,大量基層社區(qū)由農(nóng)村形態(tài)向城市樣態(tài)轉(zhuǎn)變,由此產(chǎn)生了諸多在物理空間上類(lèi)似城市社區(qū)而在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形態(tài)上類(lèi)似農(nóng)村社區(qū)的新型社區(qū)。這類(lèi)社區(qū)由于其呈現(xiàn)的“非城非鄉(xiāng)”“亦城亦鄉(xiāng)”的結(jié)構(gòu)性特征[3]而被學(xué)界普遍概括為過(guò)渡型社區(qū)。盡管目前對(duì)過(guò)渡型社區(qū)尚無(wú)統(tǒng)一的概念,但學(xué)界普遍認(rèn)為過(guò)渡型社區(qū)是由于城市化進(jìn)程推進(jìn)打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)歷史空間邊界而出現(xiàn)的一種區(qū)隔農(nóng)村村莊治理與城市社區(qū)治理的、呈現(xiàn)過(guò)渡形態(tài)的“第三治理領(lǐng)域”,主要包括集鎮(zhèn)社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、城中村社區(qū)、村改居社區(qū)、拆遷安置社區(qū)等多種類(lèi)型[4]。

由于在地理位置、生成邏輯和治理體制上迥異于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元治理,過(guò)渡型社區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)處于“邊緣治理”模式之下[5],直至黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo),黨的十九大、二十大強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”的發(fā)展思想,政黨使命、科學(xué)發(fā)展、合法性的再確證成為新時(shí)期我黨執(zhí)政理念轉(zhuǎn)型的三個(gè)重要概念,其在形塑基層治理價(jià)值理性的同時(shí),也在創(chuàng)制著基層治理實(shí)踐新模式。正是在這種新的治理背景下,兼具傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性、鄉(xiāng)土性與城市化等復(fù)雜屬性和多元特征的過(guò)渡型社區(qū),成為國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)等多元主體的治理博弈場(chǎng)域[6],進(jìn)而成為當(dāng)下從理論上審視中國(guó)基層治理的重要窗口。概括起來(lái),當(dāng)前對(duì)過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的研究主要存在以下三種視角。

其一是權(quán)力論。權(quán)力論視角的研究認(rèn)為,過(guò)渡型社區(qū)的形成源于國(guó)家權(quán)力的“進(jìn)場(chǎng)”,在地方發(fā)展型政府邏輯的支配下[7],國(guó)家權(quán)力通過(guò)征地拆遷、村莊合并、土地增減掛鉤等政策介入基層社會(huì),并由此形塑了過(guò)渡型社區(qū)治理中的行政社會(huì)邏輯[8]與外生型社區(qū)秩序[9]。因而不同于一般城市社區(qū),國(guó)家權(quán)力理應(yīng)作為公共利益的擔(dān)綱者[10]進(jìn)而成為推動(dòng)過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量,并通過(guò)國(guó)家助推[11]、制度性整合[12]等方式建構(gòu)現(xiàn)代社區(qū),從而推動(dòng)過(guò)渡型社區(qū)治理現(xiàn)代化。其二是空間論?？臻g論視角的研究將“空間”這一綜合性因素視為過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵變量,其思想發(fā)軔于列斐伏爾(Henri Lefebvre)等提出的“空間政治學(xué)”?！翱臻g政治學(xué)”沿襲馬克思的辯證哲學(xué)觀(guān),在挖掘“空間”的社會(huì)屬性基礎(chǔ)上,認(rèn)為生產(chǎn)方式的變革與“空間再生產(chǎn)”相互作用[13],是過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。而過(guò)渡型社區(qū)居住空間和社會(huì)空間等的多重轉(zhuǎn)移[14],使得過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型在本質(zhì)上成為某種空間變革策略[15]或者說(shuō)某種“空間再分配”的政治過(guò)程[16]。其三是共同體論。共同體論視角的研究將過(guò)渡型社區(qū)視為傳統(tǒng)社會(huì)秩序基礎(chǔ)的共同體[17],主張?jiān)谶^(guò)渡型社區(qū)治理中“找回社會(huì)”,其中暗含著對(duì)國(guó)家中心的糾偏并嘗試通過(guò)社會(huì)機(jī)制彌補(bǔ)國(guó)家權(quán)力的不足。共同體論認(rèn)為,正是強(qiáng)國(guó)家干預(yù)瓦解了過(guò)渡型社區(qū)原有的村莊共同體精神,造成過(guò)渡型社區(qū)的社會(huì)斷裂和群體隔離[18],從而導(dǎo)致治理失序。因此,要實(shí)現(xiàn)過(guò)渡型社區(qū)的“善治”,重點(diǎn)在于找回村莊記憶,增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同,重塑社會(huì)資本[19]以及共同體精神[20][21]。

總括而言,既有研究中的權(quán)力論和空間論可納入國(guó)家中心論視角的范疇,主要強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力在過(guò)渡型社區(qū)形成和治理過(guò)程中的作用機(jī)制;而共同體論則屬于社會(huì)中心論視角的范疇,其始終將社會(huì)視為政治的邏輯起點(diǎn)[22],并堅(jiān)持過(guò)渡型社區(qū)的美好生活和“善治”之道終將回歸社會(huì)。應(yīng)當(dāng)說(shuō),已有關(guān)于過(guò)渡型社區(qū)治理的研究以國(guó)家-社會(huì)關(guān)系為研究框架,通過(guò)對(duì)國(guó)家-社會(huì)譜系不同治理偏好的論證,在一定程度上為實(shí)現(xiàn)過(guò)渡型社區(qū)的有效治理提供了理論依據(jù)與政策指引。然而,既有研究盡管都提及了過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型方向,但對(duì)具體的治理轉(zhuǎn)型過(guò)程卻語(yǔ)焉不詳。盡管也有少數(shù)學(xué)者關(guān)注國(guó)家力量對(duì)社區(qū)治理的形塑機(jī)制[23],但卻較少關(guān)注城鄉(xiāng)二元社區(qū)之外的過(guò)渡型社區(qū)這一審視中國(guó)基層治理的重要窗口,也忽略了全方位考察國(guó)家力量對(duì)基層社會(huì)作用的實(shí)踐性后果。而且,已有的多種視角的討論大多基于國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的西方語(yǔ)境,其暗含的社會(huì)中心為“善”的理論預(yù)設(shè),將國(guó)家權(quán)力的控制視為影響社會(huì)生長(zhǎng)的阻滯力量,這種剛性的“場(chǎng)景移植”既缺乏對(duì)中國(guó)治理內(nèi)在邏輯的考察,也忽視了以國(guó)家為代表的行政力量及其積極功能的一面。

事實(shí)上,不同于西方的“公民社會(huì)”和“法團(tuán)主義”模式,在中國(guó)治理實(shí)踐中,行政力量始終占據(jù)著國(guó)家-社會(huì)二元關(guān)系中的主導(dǎo)地位,并因此形成基層治理解釋理論中的以分類(lèi)控制為主導(dǎo)的“行政吸納社會(huì)”范式[24]?！靶姓{社會(huì)”范式由于高度強(qiáng)調(diào)國(guó)家力量和行政權(quán)力的功能行使,使其對(duì)于“威權(quán)主義”政治體制具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)解釋力,并且得到廣泛應(yīng)用[25][26];在此基礎(chǔ)上,一些學(xué)者基于特殊經(jīng)驗(yàn),對(duì)“行政吸納社會(huì)”范式進(jìn)行改造,發(fā)展出諸如“行政吸納服務(wù)”[27]“行政社會(huì)”[8]“扶植型秩序”[9]等衍生概念與框架,拓寬了國(guó)家-社會(huì)范式在中國(guó)基層治理場(chǎng)域中的解釋范疇。然而,已有的“行政吸納社會(huì)”及其衍生范式重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的“結(jié)構(gòu)性控制”,卻忽略了國(guó)家和行政權(quán)力的引導(dǎo)性和創(chuàng)制性功能,即國(guó)家可以通過(guò)統(tǒng)籌、扶持、指導(dǎo)等方式引領(lǐng)社會(huì)的成長(zhǎng)與發(fā)展。有鑒于此,本文嘗試著提出“行政扶持”這一概念,用以實(shí)現(xiàn)與已有框架的區(qū)隔。盡管都隸屬于國(guó)家自主性研究的范疇,但和既有的“行政吸納”范式重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的“權(quán)威面向”不同,“行政扶持”概念更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的“引導(dǎo)面向”與“合作面向”。在國(guó)家力量強(qiáng)盛而社會(huì)力量薄弱的中國(guó)基層治理場(chǎng)域中,行政力量能夠以自身的優(yōu)勢(shì)力量為基礎(chǔ),通過(guò)引導(dǎo)、幫扶等方式培育出良性的社會(huì)力量,進(jìn)而扶持出良好的治理“合作伙伴”。因此,從概念意涵來(lái)說(shuō),不同于二元對(duì)立視角下國(guó)家與社會(huì)此消彼長(zhǎng)的零和博弈,“行政扶持”是一種基于國(guó)家自主性而形成的、以共贏為目標(biāo)的正和博弈?！靶姓龀帧备拍畹奶岢?是基于對(duì)成都市L街道過(guò)渡型社區(qū)治理實(shí)踐案例的描述,即源于社區(qū)治理的“中國(guó)故事”及其內(nèi)在邏輯,能夠契合當(dāng)前過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的具體場(chǎng)景。而本文的任務(wù),在實(shí)踐面向,就是努力探尋我國(guó)城市社區(qū)的善治之道;在理論層面,則是為了回應(yīng)國(guó)家與社會(huì)合作的“條件與限度”這一政治學(xué)命題。

本文的資料來(lái)源于筆者及其團(tuán)隊(duì)于2019年6月對(duì)成都市X縣L街道諸社區(qū)為期近一個(gè)月的田野調(diào)查。L街道位處成都市郊區(qū),在成都市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化政策號(hào)召和轄區(qū)規(guī)劃推動(dòng)下,該街道積極推動(dòng)“農(nóng)民上樓”,形成了六個(gè)典型的過(guò)渡型社區(qū)。在對(duì)L街道田野調(diào)查期間,筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪(fǎng)談、參與式觀(guān)察法等質(zhì)性研究方法,圍繞過(guò)渡型社區(qū)公共資源配置、社區(qū)事務(wù)處理、社區(qū)組織建設(shè)、社區(qū)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等工作,通過(guò)對(duì)縣主要領(lǐng)導(dǎo)、縣社治委、街道辦、社區(qū)骨干、社區(qū)居民、老黨員等研究對(duì)象進(jìn)行廣泛訪(fǎng)談,并收集大量當(dāng)?shù)氐恼呶谋?、檔案材料等,形成了本文研究的第一手資料。

二、復(fù)雜情境與“治理競(jìng)賽”:過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的雙重動(dòng)力

過(guò)渡型社區(qū)的形成與城市擴(kuò)張以及地方政府的土地指標(biāo)訴求相關(guān)。為獲得城市發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo),在現(xiàn)行制度環(huán)境下,地方政府會(huì)積極推動(dòng)土地“增減掛鉤”政策,動(dòng)員農(nóng)民集中居住、“安置上樓”等,以騰出更多的宅基地來(lái)置換建設(shè)用地指標(biāo)[28]。這一政策在農(nóng)村表現(xiàn)為合村并莊、拆遷安置、“村改居”等形式。自2010年開(kāi)始,通過(guò)政府引導(dǎo),L街道先后通過(guò)“風(fēng)貌拆遷”(1)2010年,L街道所在縣計(jì)劃打造“景觀(guān)項(xiàng)目”,采取自愿原則將相關(guān)公路沿線(xiàn)50米以?xún)?nèi)的房屋拆掉,并按照人頭補(bǔ)償?shù)姆绞劫r償每人30平方米的住房面積。復(fù)墾后,宅基地地塊面積承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍歸村民所有?！?20拆遷”(2)“4.20拆遷”項(xiàng)目實(shí)際上是“增減掛鉤”政策的變形。村民采取自愿原則,以宅基地面積換取小區(qū)住房面積,其兌換比例為140平方米的宅基地兌換30平方米的小區(qū)住房面積。以及其他土地項(xiàng)目,將土地實(shí)行集中流轉(zhuǎn),進(jìn)而推動(dòng)“農(nóng)民上樓”,最終形成了經(jīng)由拆遷安置、土地整治而成的六個(gè)過(guò)渡型社區(qū)。

這一背景下形成的過(guò)渡型社區(qū),其治理轉(zhuǎn)型受制于兩種不同的推動(dòng)力量。一方面,這類(lèi)過(guò)渡型社區(qū)的形成源于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在治理轉(zhuǎn)型前相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期,過(guò)渡型社區(qū)治理更多只是地方政府發(fā)展政治觀(guān)下的一種補(bǔ)充機(jī)制,是一種“邊緣治理”視角下的封閉敘事,其本質(zhì)上體現(xiàn)為一種消極治理觀(guān),即通過(guò)關(guān)注過(guò)渡型社區(qū)治理的策略性維穩(wěn)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)過(guò)渡型社區(qū)治理工具理性的單向度俘獲與利用。依靠這種所謂的“邊緣治理”模式,過(guò)渡型社區(qū)自身的復(fù)雜屬性及其天然具有的各種治理難題不僅沒(méi)有得到體現(xiàn)與解決,反而使其治理壓力日益擴(kuò)張;而這種治理壓力,倒逼過(guò)渡型社區(qū)實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型。另一方面,自黨的十八大尤其是十八屆三中全會(huì)以來(lái),黨的執(zhí)政理念的迭代帶來(lái)了城市基層政府政策目標(biāo)的嬗變,從而推動(dòng)了城市基層治理從以追求增長(zhǎng)為目的的“政治錦標(biāo)賽”[29]向追求以“卓越”為目標(biāo)的“治理競(jìng)賽”[30]轉(zhuǎn)型,過(guò)渡型社區(qū)治理也被納入基層治理創(chuàng)新的范疇?！爸卫砀?jìng)賽”成為地方政府爭(zhēng)取政績(jī)的新的推動(dòng)力。由此,內(nèi)部壓力倒逼和外部競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)為過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型提供了雙重動(dòng)力。

(一)復(fù)雜治理情境下的內(nèi)部動(dòng)力

過(guò)渡型社區(qū)“非城非鄉(xiāng)”“亦城亦鄉(xiāng)”的結(jié)構(gòu)性特征,使之與單純的農(nóng)村基層治理或者城市基層治理相比較,面臨更加復(fù)雜的治理情境。

首先,過(guò)渡型社區(qū)內(nèi)部“熟人社會(huì)”與“流動(dòng)社會(huì)”并行的雙軌結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致治理體制的紊亂。比如在L街道,一方面,部分農(nóng)民被要求以小組為單位進(jìn)行集中轉(zhuǎn)移,使得原來(lái)自然村中基于血緣、地緣等社會(huì)紐帶的“簡(jiǎn)約治理”基礎(chǔ)得以在過(guò)渡型社區(qū)延續(xù);另一方面,由于位處城郊所帶來(lái)的地理、交通成本優(yōu)勢(shì),L街道同時(shí)又成為其他農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工以及經(jīng)商人員的主要租居地,進(jìn)而帶有“流動(dòng)社會(huì)”的顯著特征。過(guò)渡型社區(qū)這種復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)及其相互交叉與嵌構(gòu)的混亂體制,限制了其治理能力。正如里格斯(Fred W. Riggs)曾提到的,過(guò)渡社會(huì)由于其傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)特征遺留和現(xiàn)代化屬性兼?zhèn)涞碾p軌運(yùn)行,導(dǎo)致其行政管理易于陷入異質(zhì)化、重疊化、形式主義等窠臼當(dāng)中[31]。

其次,過(guò)渡型社區(qū)內(nèi)部居民成分復(fù)雜,其多元化的訴求難以得到及時(shí)、精準(zhǔn)的回應(yīng)。比如在L街道,部分居民原有的生活方式就是依附于土地;伴隨這種生活方式的,是一種承載著社會(huì)交往、社會(huì)生產(chǎn)、謀生、教育和養(yǎng)老的綜合性“福利空間”,在這種“福利空間”中,村民生活中的絕大多數(shù)需求能夠得到滿(mǎn)足[32]。但村民被要求“集中上樓”后,村民變成了居民,他們與土地之間的聯(lián)系被割斷,其生活方式被迫從原有的開(kāi)放式村莊生活向過(guò)渡型社區(qū)中集聚式的城市生活轉(zhuǎn)變。在這一“市民化”的過(guò)程中,居民們既保留著原有的“傳統(tǒng)訴求”,如蔬菜種植、家禽飼養(yǎng)等,又產(chǎn)生了對(duì)公共交往、公共文化等價(jià)值性需求的“現(xiàn)代化訴求”,而這些多元訴求的迅速出現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出過(guò)渡型社區(qū)“邊緣治理”模式下的回應(yīng)能力與供給能力范疇,從而引發(fā)社區(qū)內(nèi)部利益糾紛與矛盾沖突。

最后,過(guò)渡型社區(qū)形成于國(guó)家力量的強(qiáng)力推進(jìn)。這一特征使其內(nèi)部多層次、多維度的社會(huì)矛盾難以得到靈活、有效的化解。過(guò)渡型社區(qū)的獨(dú)特性在于,其形成源于國(guó)家力量對(duì)社會(huì)空間的再分配和利益格局的再調(diào)整,而這種空間和利益的轉(zhuǎn)變給過(guò)渡型社區(qū)帶來(lái)諸多遺留問(wèn)題。這些遺留問(wèn)題或者來(lái)自于政策本身,如政策補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”與農(nóng)村實(shí)際利益界限模糊之間的矛盾;又或者來(lái)自于政策執(zhí)行的偏差,如在壓力型體制的限期追責(zé)和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)雙重激勵(lì)下,地方政府會(huì)策略性地創(chuàng)新搬遷方式,尤其在政策末期為推動(dòng)項(xiàng)目落地而提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從而導(dǎo)致不同居民之間享受的搬遷利益不均衡,并因此為過(guò)渡型社區(qū)埋下內(nèi)部矛盾沖突的種子。與這種復(fù)雜的治理情境相對(duì)應(yīng)的是,長(zhǎng)期以來(lái),過(guò)渡型社區(qū)在城市規(guī)劃中始終處于邊緣地帶,不得不應(yīng)付一些邊緣化社區(qū)面臨的典型問(wèn)題,如在L街道,就存在房屋質(zhì)量問(wèn)題、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的問(wèn)題等。正因如此,L街道有居民表示,在集中居住之后,非但“沒(méi)有感覺(jué)到生活質(zhì)量的提升”,反而產(chǎn)生了被拋棄或被剝奪的感覺(jué)。在這種背景下,舊的問(wèn)題沒(méi)有得到解決,新的利益沖突開(kāi)始產(chǎn)生,當(dāng)這些矛盾與問(wèn)題都得不到有效解決的時(shí)候,民眾會(huì)將所有的壓力指向以行政邏輯推動(dòng)農(nóng)民集中居住的政府[8],進(jìn)而迫使基層政府走向治理轉(zhuǎn)型。

(二)“治理競(jìng)賽”激勵(lì)下的外部驅(qū)動(dòng)

在黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”目標(biāo)的基礎(chǔ)上,黨的二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),要“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,提高市域社會(huì)治理能力……建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[33]。新的治理理念將基層治理能力與居民的幸福感掛鉤[34],將“人的美好生活”引入到社區(qū)治理場(chǎng)域中,并強(qiáng)調(diào)以此為價(jià)值取向的制度設(shè)計(jì)和治理改革。由此,美好生活政治觀(guān)導(dǎo)向下的“治理有效”取代發(fā)展政治觀(guān)下的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,成為地方政府治理的主導(dǎo)邏輯,并由此派生出基層政府的“治理競(jìng)賽”。簡(jiǎn)單地說(shuō),“治理競(jìng)賽”就是地方政府圍繞基層治理中如環(huán)保、文明程度、社區(qū)治理等模糊性、柔性指標(biāo)展開(kāi)的治理實(shí)踐與競(jìng)爭(zhēng);在這種新的實(shí)踐與競(jìng)爭(zhēng)模式中,經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的數(shù)字化測(cè)量被對(duì)治理績(jī)效的綜合性評(píng)估全面取代進(jìn)而構(gòu)成治理現(xiàn)代化理念下一種新的治理績(jī)效考核手段[30]。

“治理競(jìng)賽”成為新時(shí)代各地各級(jí)政府治理創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?同樣也為過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型提供了行政驅(qū)動(dòng)。其一,在“治理競(jìng)賽”模式下,綜合考核的“木桶效應(yīng)”使得衡量基層治理績(jī)效的往往是其治理短板,而長(zhǎng)期作為城市治理“塌陷區(qū)”的過(guò)渡型社區(qū),由于其形成方式、社區(qū)居民群體特征及其心態(tài)等因素的影響,在社區(qū)內(nèi)部難以生成市場(chǎng)化機(jī)制[9],在城鄉(xiāng)發(fā)展譜系中常常屬于“被遺忘的地帶”,其治理轉(zhuǎn)型必須借由政府行政力量。借助“治理競(jìng)賽”的東風(fēng),作為治理短板的過(guò)渡型社區(qū),逐漸從城市基層社區(qū)治理的邊緣走向了城市治理的中心。其二,治理現(xiàn)代化的政策目標(biāo),涉及社區(qū)事務(wù)的全方位,要求社區(qū)治理的各方面都能夠達(dá)標(biāo);而過(guò)渡型社區(qū)天然的過(guò)渡性、異質(zhì)性、分散性等復(fù)雜性特征,提高了其治理達(dá)標(biāo)的難度系數(shù),從而在城市政府各級(jí)各類(lèi)的治理創(chuàng)新活動(dòng)中,為過(guò)渡型社區(qū)治理爭(zhēng)取到了更多的“上級(jí)注意力”。其三,在“治理競(jìng)賽”模式下,政績(jī)考核的方式經(jīng)常是通過(guò)“創(chuàng)新”“模式”等具體案例來(lái)呈現(xiàn)的,而過(guò)渡型社區(qū)是“諸多社會(huì)問(wèn)題生成、反映和影響的關(guān)鍵場(chǎng)域”[35],解決了過(guò)渡型社區(qū)的治理問(wèn)題,也就相當(dāng)于為基層治理提供一個(gè)重要的成功樣板,這種治理試驗(yàn)的政績(jī)潛能更大。

基于此,過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型為“治理競(jìng)賽”中的地方政府提供了政績(jī)爭(zhēng)取和治理創(chuàng)新的原動(dòng)力。而過(guò)渡型社區(qū)的形成主要源于國(guó)家力量的強(qiáng)力推進(jìn),加上權(quán)威體制的特性與科層體制的慣性,這場(chǎng)針對(duì)過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的“治理競(jìng)賽”最終選擇了以“行政扶持”的方式得以實(shí)現(xiàn)。

三、行政扶持:過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐

2017年,成都市出臺(tái)《市委市政府關(guān)于建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的意見(jiàn)》,提出了“高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)”這一城市基層社區(qū)治理轉(zhuǎn)型目標(biāo)?；谶@一目標(biāo)以及成都市的總體戰(zhàn)略和規(guī)劃,在過(guò)渡型社區(qū)復(fù)雜情境所帶來(lái)的社會(huì)壓力以及基層“治理競(jìng)賽”中“先拔頭籌”的政治壓力的“雙輪驅(qū)動(dòng)”下,X縣L街道展開(kāi)了其下轄六個(gè)過(guò)渡型社區(qū)的以“行政扶持”為特征的治理改革。

(一)L街道過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的案例簡(jiǎn)介

針對(duì)過(guò)渡型社區(qū)治理體制混亂、居民訴求多元、遺留問(wèn)題復(fù)雜、社會(huì)團(tuán)結(jié)難以達(dá)成等治理困境,L街道在成都市“人民城市”發(fā)展理念指導(dǎo)下,以基層治理中的居民需求為重要抓手,以政府主導(dǎo)重塑了其下轄六個(gè)社區(qū)的治理樣態(tài)。L街道的治理改革基于“人”本身,主要圍繞公共服務(wù)的供給、居民的交往需求以及日常生活訴求等過(guò)渡型社區(qū)內(nèi)部居民的治理需求等展開(kāi)。針對(duì)社區(qū)居民的公共服務(wù)問(wèn)題,L街道自2018年始為社區(qū)購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)服務(wù),以求專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)供給提高公共服務(wù)質(zhì)量,提高居民對(duì)公共服務(wù)供給滿(mǎn)意度。針對(duì)社區(qū)居民的交往需求,L街道積極引導(dǎo)各個(gè)過(guò)渡型社區(qū)內(nèi)部自組織的培育,如以老年人協(xié)會(huì)為代表的互利型自組織和以環(huán)境協(xié)會(huì)為代表的功能型自組織的成立,激活社區(qū)內(nèi)部的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部組織凝聚力。而針對(duì)社區(qū)居民的日常生活訴求,諸如小區(qū)物業(yè)、矛盾糾紛等問(wèn)題,在L街道宣傳與動(dòng)員下,六個(gè)過(guò)渡型社區(qū)都成立了農(nóng)集區(qū)自管委,以自管委為主要載體對(duì)居民進(jìn)行“大問(wèn)需”,組織居民自我協(xié)商解決日常訴求等。

政策目標(biāo)決定了治理轉(zhuǎn)型的方向。從理論上而言,相較于國(guó)家力量,社會(huì)在滿(mǎn)足個(gè)體需求方面存在天然的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì),因而過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然不能僅僅依靠行政力量的介入,還需要培育和利用“強(qiáng)社會(huì)”以滿(mǎn)足治理需求。L街道治理轉(zhuǎn)型從一開(kāi)始便是政府主導(dǎo)下的改革,以積極政府的姿態(tài)將自身的權(quán)力和意志滲透到過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中。其治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)在于,通過(guò)國(guó)家行政力量的介入來(lái)激活過(guò)渡型社區(qū)的市場(chǎng)與社會(huì)潛力,從而塑造出一種符合現(xiàn)代化治理導(dǎo)向及其執(zhí)政理念等多元要素的治理方式,最終實(shí)現(xiàn)“國(guó)家的退場(chǎng)”。

(二)行政扶持的制度基礎(chǔ)

制度作為宏觀(guān)規(guī)訓(xùn)中最核心的結(jié)構(gòu)性要素,在劃定著基層治理界域框架的同時(shí)[36],也為治理變革提供著正式保障。L街道推動(dòng)過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型自然離不開(kāi)一些特定的制度性前提。

其一,以社區(qū)保障資金為核心的社區(qū)公共財(cái)政制度是過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)支撐。資源作為基層治理場(chǎng)域中最重要的要素稟賦,也是推動(dòng)治理變革的重要基礎(chǔ)。就L街道而言,其治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)自于2012年成都市推行的城市社區(qū)公共服務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)資金制度。通過(guò)建立社區(qū)協(xié)商議事制度等配套規(guī)定,該制度負(fù)責(zé)為每個(gè)社區(qū)配置公共服務(wù)資金,并且其標(biāo)準(zhǔn)從不低于每百戶(hù)3000元提高到了不低于每百戶(hù)4000元[37],目的是保障社區(qū)發(fā)展和居民自治的資源供給。此后,在2018年,其中的公共服務(wù)資金又進(jìn)一步改制為城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理專(zhuān)項(xiàng)保障資金,專(zhuān)門(mén)用于社區(qū)公共服務(wù)和發(fā)展項(xiàng)目。這些專(zhuān)門(mén)資金的使用要求遵循嚴(yán)格的審批和民主決策程序,如需要經(jīng)過(guò)社區(qū)議事會(huì)討論,會(huì)前需要制作申請(qǐng)表報(bào)備上級(jí)批準(zhǔn),會(huì)中的討論與表決需要遵循嚴(yán)格的程序,會(huì)后則需要資料存檔與決策公示等。

其二,規(guī)則的制定以及政府行政行為本身的規(guī)范構(gòu)成社區(qū)治理規(guī)范化進(jìn)程的一部分。法治和科層化是檢驗(yàn)治理體系現(xiàn)代化的重要指標(biāo),也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要價(jià)值底色和目標(biāo)導(dǎo)向。為了保證國(guó)家輸入資源的合理、有效使用,需要相應(yīng)的規(guī)則隨之下沉到基層治理當(dāng)中[38],而這反過(guò)來(lái)也進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)治理的規(guī)范化。對(duì)于L街道而言,其過(guò)渡型社區(qū)治理的規(guī)范化主要表現(xiàn)在治理內(nèi)容、治理方式、治理過(guò)程等方面。就治理內(nèi)容而言,其工作重心基于服務(wù)目標(biāo)導(dǎo)向,由解決突發(fā)性、非規(guī)則性的治理問(wèn)題轉(zhuǎn)化為主要處理日常性、常規(guī)性工作,如社會(huì)保障、社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)事務(wù)。就工作方式而言,以往的彈性工作方法開(kāi)始向“制度上墻”轉(zhuǎn)變,如社區(qū)干部被要求“坐班打卡”等。就治理過(guò)程而言,要求嚴(yán)格遵循規(guī)則體系中的程序正義,如在常規(guī)工作完成的同時(shí)要求“辦事留痕”,以備上級(jí)組織的監(jiān)督與考查等,從而推動(dòng)原來(lái)農(nóng)村社會(huì)的“渾沌”治理開(kāi)始向城市社區(qū)“有限度”的規(guī)范化治理轉(zhuǎn)型[39],以期為過(guò)渡型社區(qū)治理最終走向制度化、法治化而提供程序正義保障。

(三)行政扶持的實(shí)踐機(jī)制

L街道的治理改革既不同于單方面控制的“行政吸納”,也不同于被動(dòng)式的“扶植型秩序”,而是在“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”背景下通過(guò)國(guó)家權(quán)力引領(lǐng)和扶持社會(huì)力量的成長(zhǎng),以構(gòu)建“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的治理格局和“行政扶持”的實(shí)踐模式。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,L街道以“行政扶持”推動(dòng)過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型主要包括基于政策導(dǎo)向的服務(wù)吸納、基于社區(qū)公益的組織創(chuàng)建和基于行政引導(dǎo)的自治下沉三種實(shí)踐機(jī)制。

1.基于政策導(dǎo)向的服務(wù)吸納

針對(duì)過(guò)渡型社區(qū)居民的多元訴求以及公共服務(wù)供給的“零基礎(chǔ)”, L街道采取的方式是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)服務(wù)的方式來(lái)提高公共服務(wù)供給的專(zhuān)業(yè)化、正規(guī)化,力求達(dá)成回應(yīng)過(guò)渡型社區(qū)居民的“美好生活需要”、建設(shè)“高質(zhì)量生活社區(qū)”的政策目標(biāo)。上級(jí)政府要求L街道的各個(gè)社區(qū)在每年至少吸納兩種社會(huì)服務(wù)組織,以期為過(guò)渡型社區(qū)居民提供基本公共服務(wù),以最終實(shí)現(xiàn)居民生活方式與生活習(xí)慣的“市民化”。如L街道下的F社區(qū),在2019年就購(gòu)買(mǎi)了X和Y兩家市場(chǎng)組織的社會(huì)服務(wù),其中X主要經(jīng)營(yíng)社區(qū)營(yíng)造,比如為6～12歲小孩提供低收費(fèi)、半公益性質(zhì)的周末書(shū)法課和冬令營(yíng)、夏令營(yíng)活動(dòng)等; Y則致力于為社區(qū)提供生活服務(wù),包括培育議事意識(shí)、建立社區(qū)健身房、進(jìn)行社區(qū)總體營(yíng)造等。

在L街道,上述市場(chǎng)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi),嚴(yán)格遵循政策導(dǎo)向,即市場(chǎng)服務(wù)的選擇必須符合政府的施政目標(biāo)和國(guó)家意圖。具體來(lái)說(shuō),由L街道辦來(lái)規(guī)定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),如內(nèi)容以社區(qū)治理高質(zhì)量為基準(zhǔn),同時(shí)對(duì)市場(chǎng)組織項(xiàng)目計(jì)劃書(shū)中的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量設(shè)定具體指標(biāo),以保證市場(chǎng)組織的服務(wù)內(nèi)容不會(huì)偏離政府的治理目標(biāo);對(duì)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)與實(shí)施也規(guī)定了事前嚴(yán)格的招投標(biāo)程序、事中的日常監(jiān)管以及事后的評(píng)估考核。一方面,市場(chǎng)服務(wù)的吸納需要通過(guò)嚴(yán)格的招標(biāo)程序,所有投標(biāo)單位必須是具備獨(dú)立法人資格的合法企業(yè),且要根據(jù)社區(qū)需求撰寫(xiě)項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū),并就申報(bào)書(shū)與服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行答辯;另一方面,提供服務(wù)的市場(chǎng)組織要接受街道和社區(qū)的日常監(jiān)管與事后的打分評(píng)估,考核事項(xiàng)重點(diǎn)突出是否按照政策辦事,是否完成合同所擬訂的服務(wù)指標(biāo)等。

2.基于社區(qū)公益的組織創(chuàng)建

理論上,在治理資源有限的前提下,政府的服務(wù)吸納僅限于作為責(zé)任主體和施政目標(biāo)的部分服務(wù)供給,而居民大量個(gè)性化、多樣化的需求則只能依靠地方自組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。從國(guó)家—社會(huì)二元范式來(lái)看,相比于國(guó)家建設(shè),社會(huì)(社區(qū))本來(lái)就存在資源匱乏、能力不足的問(wèn)題,而過(guò)渡型社區(qū)的社會(huì)治理與發(fā)展能力更是由于“邊緣治理”而長(zhǎng)期處于“低洼區(qū)”。因此,解決過(guò)渡型社區(qū)社會(huì)力量不足的問(wèn)題,就成為“行政扶持”的核心議題,也是L街道治理轉(zhuǎn)型的一條重要經(jīng)驗(yàn)。不同于“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”以外部嵌入的方式將市場(chǎng)力量吸納進(jìn)過(guò)渡型社區(qū)以滿(mǎn)足國(guó)家和政府的治理意圖,組織創(chuàng)建的目的在于“依靠自上而下推動(dòng)自下而上”,以期創(chuàng)制過(guò)渡型社區(qū)內(nèi)生型可合作的伙伴組織[23]。正如L街道辦主任所講,“引進(jìn)外部組織的最終目的還是培植本地的社會(huì)組織,主要還是‘借雞下蛋’,畢竟在這樣復(fù)雜的社區(qū)里面本地人才更了解本地人需要什么嘛”(3)訪(fǎng)談資料LZR20190612。。

與成熟的城市社區(qū)不同的是,過(guò)渡型社區(qū)呈現(xiàn)出“部分原子化”的結(jié)構(gòu)性特征,這就使其有著城市社區(qū)所沒(méi)有的一個(gè)巨大優(yōu)勢(shì),即內(nèi)部仍然保存著適量的社會(huì)資本,從而在較大程度上減少了組織創(chuàng)制的成本與阻力。我們知道,政府和社區(qū)創(chuàng)制組織的目的主要是滿(mǎn)足過(guò)渡型社區(qū)的多元訴求,服膺于日常生活邏輯,同時(shí)激發(fā)社會(huì)資本,助推“熟人社會(huì)”的再生產(chǎn)[11];體現(xiàn)在具體實(shí)踐中,就是激發(fā)居民建立自組織,引導(dǎo)自組織轉(zhuǎn)化為社會(huì)公益組織,培育社區(qū)自組織領(lǐng)頭人,開(kāi)展社區(qū)公共意識(shí)教育,尋找支點(diǎn)以撬動(dòng)社區(qū)可持續(xù)總體營(yíng)造等。基于此,一方面,L街道主動(dòng)在本區(qū)域?qū)ふ揖哂蟹?wù)意識(shí)的社區(qū)能人,積極引導(dǎo)和幫助其建立基于興趣、問(wèn)題、需求等關(guān)系聯(lián)結(jié)而成的社區(qū)自組織,其中包括文宣隊(duì)、老年協(xié)會(huì)、綠化護(hù)衛(wèi)隊(duì)、青年文明勸導(dǎo)隊(duì)等;另一方面,L街道積極為社區(qū)自組織賦能賦權(quán),鼓勵(lì)、支持那些專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織對(duì)社區(qū)的自組織進(jìn)行培育,推動(dòng)有條件的社區(qū)自組織向社會(huì)公益組織轉(zhuǎn)型。截至調(diào)研結(jié)束,在基層政府的直接推動(dòng)下,L街道六個(gè)過(guò)渡型社區(qū)已經(jīng)培育出社區(qū)內(nèi)部“草根”社會(huì)組織五個(gè),力圖通過(guò)組織創(chuàng)建的方式,既整合社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本,同時(shí)也體現(xiàn)社區(qū)重構(gòu)中的國(guó)家力量。

3.基于行政引導(dǎo)的自治下沉

過(guò)渡型社區(qū)由于其治理情境的復(fù)雜性而成為各類(lèi)社會(huì)矛盾的匯聚地,因此,如何有效化解社區(qū)內(nèi)部矛盾就成為過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。在現(xiàn)代公共治理理念導(dǎo)向下,以充分發(fā)揮各類(lèi)主體能動(dòng)性為載體的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化多元治理格局的構(gòu)建是激發(fā)社會(huì)活力、化解基層社會(huì)矛盾的重要方式[40]。換言之,化解社會(huì)矛盾的主要戰(zhàn)場(chǎng)在基層,主要力量在于各自治主體。

為了構(gòu)建現(xiàn)代化的社區(qū)矛盾化解機(jī)制,L街道積極推動(dòng)自治下沉,通過(guò)政府引導(dǎo),培育激活社區(qū)內(nèi)在的自治潛力,以解決農(nóng)民集中居住小區(qū)內(nèi)部矛盾的自我化解。由于過(guò)渡型社區(qū)存在大量安置小區(qū)等“小產(chǎn)權(quán)房”,無(wú)法成立業(yè)主委員會(huì)等國(guó)家法定自治組織,L街道就因地制宜地引導(dǎo)各個(gè)農(nóng)民集中居住小區(qū)成立小區(qū)自管委員會(huì)。小區(qū)自管委員會(huì)由小區(qū)樓棟長(zhǎng)與各個(gè)單元樓選舉的代表組成,其主要職責(zé)是給小區(qū)供給需求性服務(wù)和規(guī)范性服務(wù),具體包括居民矛盾化解、公共設(shè)施維修、小區(qū)環(huán)境維護(hù)等方面,組織居民協(xié)商解決方案。在L街道的一些社區(qū),為推動(dòng)院落整治,如增加停車(chē)位、維修車(chē)棚、翻新樓道等涉及居民利益分配的事情,會(huì)首先召開(kāi)小區(qū)自管委會(huì)議,再由黨員、網(wǎng)格員、樓棟長(zhǎng)宣傳會(huì)議精神,待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再召開(kāi)各層次的居民會(huì)議?；谡龑?dǎo)下的自治意識(shí)培育與自治組織建設(shè),L街道基本實(shí)現(xiàn)治理重心下移,并最終形成“小事不出小區(qū)、大事不出社區(qū)”的基層治理格局。

四、兜底型秩序:過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的悖論

從具體的實(shí)踐機(jī)制來(lái)看,L街道過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型中的“行政扶持”,是政府補(bǔ)足治理短板的主動(dòng)行為,即政府在把握治理轉(zhuǎn)型大方向的前提下,以資源供給和規(guī)則制定作為治理轉(zhuǎn)型的制度性基礎(chǔ),通過(guò)服務(wù)吸納、組織創(chuàng)建和自治引領(lǐng)的方式扶持社會(huì)力量的成長(zhǎng),以此來(lái)奠定治理轉(zhuǎn)型中國(guó)家與社會(huì)合作的基礎(chǔ)。這似乎也昭示著一條推動(dòng)作為城鄉(xiāng)社區(qū)治理“第三領(lǐng)域”的過(guò)渡型社區(qū)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的可行路徑。然而,我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),L街道“行政扶持”的治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐非但沒(méi)能激活社會(huì)力量以解決現(xiàn)有社會(huì)問(wèn)題,反而使得行政力量在過(guò)渡型社區(qū)治理中越陷越深,最終形成了過(guò)渡型社區(qū)治理全面依賴(lài)地方政府的“兜底型秩序”。

(一)兜底型秩序:過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的結(jié)果

區(qū)別于學(xué)界已有的作為策略主義的“政府兜底”[41]行為,“兜底型秩序”這一概念是指在過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中行政主導(dǎo)下的權(quán)力介入對(duì)社會(huì)力量的過(guò)度干預(yù)所導(dǎo)致的邏輯性后果,其本質(zhì)上是一種“被動(dòng)型秩序”。事實(shí)上,這類(lèi)“兜底型秩序”也并非只出現(xiàn)在過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中,在其他行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)而社會(huì)力量發(fā)育不足的基層治理實(shí)踐中也會(huì)呈現(xiàn)類(lèi)似的社會(huì)力量依附、依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)力而自身一味地被動(dòng)、退縮的情形。具體而言,在本文中,L街道過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型中的“兜底型秩序”主要體現(xiàn)為社區(qū)在資源輸入和事務(wù)處理方面對(duì)政府的全面依賴(lài)。

其一,關(guān)于資源兜底。L街道治理轉(zhuǎn)型的初衷是通過(guò)資源輸入,激活過(guò)渡型社區(qū)內(nèi)部的自治潛力以及引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入,以形成過(guò)渡型社區(qū)治理的現(xiàn)代化良序運(yùn)轉(zhuǎn),從而最終使得政府能夠從基層脫身。但從目前治理轉(zhuǎn)型的結(jié)果來(lái)看,政府在資源投入方面越陷越深,不僅維持過(guò)渡型社區(qū)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)需要政府投入資源,政府的介入還產(chǎn)生了額外的治理成本。這些兜底成本首先是來(lái)自社區(qū)規(guī)范化改革帶來(lái)的行政服務(wù)支出的大量增加。例如說(shuō)一個(gè)5萬(wàn)元的招投標(biāo)項(xiàng)目,根據(jù)管理規(guī)范化的要求,可能會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的審計(jì)費(fèi)用5000元,而這個(gè)費(fèi)用在此前的簡(jiǎn)易管理程序中是沒(méi)有的。還有一些其他類(lèi)型的兜底成本,如由政府承擔(dān)的治理轉(zhuǎn)型的服務(wù)供給、兜底維穩(wěn)、制度成本等。從短期來(lái)看,這些成本還不足以影響治理大局,主要是因?yàn)長(zhǎng)街道隸屬省會(huì)城市管轄,財(cái)政資源相對(duì)豐富,這些額外的成本還不至于成為過(guò)渡型社區(qū)不能承受的資源負(fù)荷。然而,治理資源的政府兜底終歸不可持續(xù),且這種模式一旦形成,在短期內(nèi)就難以逆轉(zhuǎn),從而為未來(lái)進(jìn)一步的治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)潛在的危機(jī)。

其二,關(guān)于事務(wù)兜底。相對(duì)來(lái)說(shuō),治理資源的兜底可以通過(guò)財(cái)政資金的輸入來(lái)解決,問(wèn)題還算簡(jiǎn)單,而事務(wù)兜底,由于跟社區(qū)治理行政化大背景結(jié)合在一起,不僅沒(méi)有消弭過(guò)渡型社區(qū)的治理隱患,反而加劇了過(guò)渡型社區(qū)治理的復(fù)雜程度,進(jìn)而加劇了過(guò)渡型社區(qū)的治理困境。如在L街道,行政力量嘗試著構(gòu)建扁平化的治理網(wǎng)絡(luò)以解決群眾生活中的“小事”,然而,我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn),“行政扶持”不僅沒(méi)有化解過(guò)渡型社區(qū)遺留下來(lái)的生活“小事”,反而由于治理轉(zhuǎn)型的規(guī)則化要求與過(guò)渡型社會(huì)結(jié)構(gòu)化特征之間的錯(cuò)位而催生大量剩余事務(wù),與各種“小事”一起,逐漸累積而演變成科層“大事”[42],并順著行政體系架構(gòu)上升為政府的科層事務(wù),最后使得基層政府不得不為社區(qū)行政事務(wù)兜底。L街道黨工委書(shū)記也坦言,“錢(qián)也花了,事情也做了,但是問(wèn)題反而越來(lái)越多”(4)訪(fǎng)談資料LSJ20190609。。

(二)兜底型秩序的生成邏輯

本質(zhì)上,“兜底型秩序”是治理現(xiàn)代化理念下國(guó)家“二度進(jìn)場(chǎng)”的結(jié)果。對(duì)于過(guò)渡型社區(qū)而言,國(guó)家力量的第一次“進(jìn)場(chǎng)”體現(xiàn)在過(guò)渡型社區(qū)的構(gòu)建過(guò)程中,即服務(wù)于國(guó)家和地方發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,地方政府通過(guò)征地、拆遷等方式將農(nóng)民集中起來(lái),這一過(guò)程中的國(guó)家權(quán)力仍然帶有強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)“汲取”特征。通過(guò)“行政扶持”的方式在過(guò)渡型社區(qū)建構(gòu)一套現(xiàn)代化的治理體系,本質(zhì)上是國(guó)家的“二度進(jìn)場(chǎng)”?；凇胺?wù)”和“以人民為中心”的理念,政府試圖通過(guò)“行政扶持”的方式打造現(xiàn)代化社區(qū),這一過(guò)程的國(guó)家權(quán)力則帶有社會(huì)“補(bǔ)償”特征?？梢哉f(shuō),國(guó)家力量“二度進(jìn)場(chǎng)”的初衷是積極的,追求現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的治理目標(biāo)也是符合社會(huì)趨勢(shì)的,然而,在中國(guó)基層社區(qū)治理“多重邏輯和多種機(jī)制交織運(yùn)行”的復(fù)雜背景下[43],在沒(méi)有厘清過(guò)渡型社區(qū)的結(jié)構(gòu)屬性之前,一刀切地以服務(wù)為民和治理現(xiàn)代化之目標(biāo)去建構(gòu)現(xiàn)代化城市社區(qū)治理的規(guī)則體系,其結(jié)果只能扶持出所謂的“治理的假象”。而“兜底型秩序”的下述生成邏輯,正體現(xiàn)了“行政扶持”在過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型中的悖論。

1.目標(biāo)替代下的資源錯(cuò)位

從根本上講,“行政扶持”在L街道過(guò)渡型社區(qū)的治理實(shí)踐充分體現(xiàn)了以國(guó)家偏好取代社會(huì)偏好的特征,而忽視社區(qū)自身治理需求的結(jié)果,就是國(guó)家資源的輸入難以發(fā)揮預(yù)期的治理效能。根據(jù)人口特征,過(guò)渡型社區(qū)居民大多由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)制而來(lái),同時(shí)也聚集了大量城市社會(huì)的低保戶(hù)和其他低收入或者弱勢(shì)群體。對(duì)于這些人而言,他們更關(guān)注馬斯洛所講的缺失性需求與適當(dāng)?shù)那楦行孕枨?即更希望在層次低且覆蓋面廣的民生型訴求方面獲得滿(mǎn)足。然而,L街道在“高水平宜居社區(qū)”這一國(guó)家目標(biāo)導(dǎo)向下,引入了大量以滿(mǎn)足發(fā)展型訴求為目標(biāo)的社區(qū)項(xiàng)目,如健身房、花園打造等高層次準(zhǔn)市場(chǎng)類(lèi)服務(wù)。這些服務(wù)由于其準(zhǔn)入門(mén)檻高,只能覆蓋社區(qū)內(nèi)部少數(shù)居民而最終只能淪為“景觀(guān)化”服務(wù)。此外,在L街道的社會(huì)組織營(yíng)造方面,由于其項(xiàng)目資金本來(lái)就來(lái)源于政府,且必須接受政府制定的一系列嚴(yán)格的考核,從而使得這些組織在資源方面對(duì)政府高度依賴(lài),在社區(qū)治理中也總是處于從屬性和依附性的地位,久而久之,其自身的獨(dú)立性和自主性也就越來(lái)越弱。因而,從這個(gè)意義上講,L街道的“行政扶持”以“人民對(duì)美好生活的向往”作為政治目標(biāo),但其運(yùn)行的方式與目的都不可避免地受制于政績(jī)驅(qū)動(dòng)的行政目標(biāo)而非“善治”的社會(huì)目標(biāo),其最終的結(jié)果就是公共服務(wù)的脫嵌化與治理資源的單向度供給,在耗損國(guó)家資源的同時(shí)也加劇了過(guò)渡型社區(qū)治理對(duì)基層政府的依賴(lài)。

2.制度失衡下的社區(qū)懸浮

規(guī)則治理既是國(guó)家扶持治理實(shí)踐的制度性基礎(chǔ),同時(shí)也是檢驗(yàn)城市社區(qū)治理體系現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。規(guī)則治理的要義,在于其面對(duì)的主要是規(guī)則性治理事務(wù),即那些在現(xiàn)代分工充分發(fā)展的結(jié)構(gòu)下遵循市民意義形式邏輯的事務(wù)。然而,過(guò)渡型社區(qū)作為我國(guó)近年來(lái)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的結(jié)果,其“非城非鄉(xiāng)”“亦城亦鄉(xiāng)”的特殊性質(zhì),其社會(huì)樣態(tài)的綜合性、多元性、復(fù)雜性特征,使基層政府在過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型事實(shí)上不得不面臨著傳統(tǒng)性事務(wù)、規(guī)則性治理事務(wù)以及剩余事務(wù)等多種新老問(wèn)題混同的復(fù)雜治理情境。而當(dāng)規(guī)則治理“遇上”復(fù)合治理情境,必然會(huì)帶來(lái)社區(qū)治理的制度失衡和復(fù)合治理難題。具體說(shuō)來(lái),當(dāng)治理轉(zhuǎn)型以規(guī)則治理取代簡(jiǎn)約治理,過(guò)渡型社區(qū)內(nèi)部諸多不規(guī)則的、模糊性的事務(wù)自然難以被科層體制所吸納,基層政府則忙于規(guī)則性的行政任務(wù)而放任社區(qū)居民“生活小事”繼續(xù)懸而未決。而中國(guó)普通民眾的政治權(quán)利觀(guān)高度關(guān)聯(lián)于具體的生活利益[44],對(duì)群眾“生活小事”的解決也歷來(lái)是我黨構(gòu)建民眾尤其是農(nóng)民對(duì)政權(quán)情感依賴(lài)和政治認(rèn)同的傳統(tǒng)踐行路徑[45]。因此,像L街道那樣,一旦過(guò)渡型社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中的制度構(gòu)建與社區(qū)事務(wù)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸使得基層政府脫離社區(qū)群眾而依附于國(guó)家,其最終的結(jié)果就是原本作為“社會(huì)代理人”的社區(qū)對(duì)諸多的社區(qū)小事治而不理,進(jìn)而成為懸浮于基層社會(huì)之上的另類(lèi)國(guó)家機(jī)構(gòu)。

3.行政介入下的自治異化

從理論上講,如果充分利用社會(huì)內(nèi)部的自組織或者發(fā)揮扁平化的社會(huì)機(jī)制功能,過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型就能夠獲得巨大的內(nèi)部動(dòng)力與社區(qū)資源。這也是L街道治理轉(zhuǎn)型的初衷。然而,在“行政扶持”的治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐中,基層政府對(duì)社區(qū)自治組織的引領(lǐng)非但沒(méi)能培育和引導(dǎo)基層自治的形成與發(fā)展,反而在某種程度上消解了社區(qū)公共性。以L(fǎng)街道拆遷安置小區(qū)自管委的建立為例,自管委成立的目的在于通過(guò)政府對(duì)社區(qū)內(nèi)自治組織的引領(lǐng)和賦能,以實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社區(qū)和居民組織的多重歸位,最終目標(biāo)是為拆遷安置小區(qū)提供自治平臺(tái)。然而,由于自治組織的外部扶持并沒(méi)有解決社區(qū)居民內(nèi)部的信任機(jī)制問(wèn)題,自管委的自主議事決策作用事實(shí)上沒(méi)有得到彰顯;相反,為便于工作的銜接,社區(qū)在自治組織當(dāng)中設(shè)置了負(fù)責(zé)行政任務(wù)傳達(dá)與通知的樓棟長(zhǎng)角色,使得作為自治組織的自管委最終成為上傳下達(dá)的“準(zhǔn)行政任務(wù)型組織”。政府對(duì)基層組織的引領(lǐng)與扶持就這樣最終異化成為了吸納,自治組織仍然不得不重新依附于行政權(quán)力而存在。正如H社區(qū)干部所言,“居民的內(nèi)部問(wèn)題沒(méi)有解決,設(shè)置再多的組織都沒(méi)用,自管委的作用目前也主要是幫我們發(fā)通知”(5)訪(fǎng)談資料LHS201906014。。

五、結(jié)論與討論

基于過(guò)渡型社區(qū)治理的過(guò)渡性、多元性、復(fù)雜性等特征以及全國(guó)各地如火如荼的政府治理競(jìng)賽壓力,推動(dòng)過(guò)渡型社區(qū)治理快速轉(zhuǎn)型,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市基層治理秩序的再造,構(gòu)成當(dāng)前地方政府的當(dāng)務(wù)之急。L街道治理轉(zhuǎn)型的目的,正是力圖通過(guò)行政力量的引入,在過(guò)渡型社區(qū)塑造基層治理必要的社會(huì)基礎(chǔ),從而構(gòu)建一個(gè)基于國(guó)家-社會(huì)合作的社區(qū)治理共同體,以最終達(dá)成過(guò)渡型社區(qū)的“善治”。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),L街道改革的方向和目的是符合當(dāng)前治理現(xiàn)代化理念以及基層治理發(fā)展趨勢(shì)的。然而,L街道的治理轉(zhuǎn)型不僅是我們觀(guān)察社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的“小切口”,同時(shí)也為我們反思過(guò)渡型社區(qū)的“行政扶持”,或者說(shuō)反思國(guó)家力量介入社會(huì)治理的限度與條件提供了典型案例。L街道以“行政扶持”始、以“兜底型秩序”終的治理轉(zhuǎn)型,體現(xiàn)了這次治理轉(zhuǎn)型內(nèi)在的邏輯悖論,本質(zhì)上是一場(chǎng)試圖將科層化、制度化的現(xiàn)代化治理模式移植到過(guò)渡型社區(qū)的復(fù)雜治理情境中的不成功試驗(yàn)。

這個(gè)試驗(yàn)之所以不成功,首先是因?yàn)閲?guó)家力量介入社會(huì)治理的限度錯(cuò)置而導(dǎo)致的。毫無(wú)疑問(wèn),通過(guò)國(guó)家行政權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行“幫扶”,是打造基層治理亟須的社會(huì)基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)最為“高效”的一種方式。然而,基于權(quán)威體制的特性與科層體制的慣性,地方政府在助力社區(qū)治理過(guò)程中,往往容易用力過(guò)猛,行政權(quán)力干預(yù)過(guò)多過(guò)深過(guò)急,破壞了基層社會(huì)原有的治理生態(tài),甚至以“行政扶持”取代“社會(huì)發(fā)展”本身,導(dǎo)致治理成本高企,不僅使得短期內(nèi)已經(jīng)取得的治理成效難以長(zhǎng)期維系,反而使得作為“幫扶者”角色的地方政府深陷“治理陷阱”而難以自拔?？梢?jiàn),“行政扶持”確實(shí)能夠在“治理競(jìng)賽”背景下為地方政府贏得短期的“創(chuàng)新成果”,但過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型卻是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、漸進(jìn)性的復(fù)雜任務(wù),“行政扶持”本身與過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型之間存在著系統(tǒng)性的復(fù)雜矛盾。正是在這個(gè)意義上,我們甚至可以說(shuō),類(lèi)似于L街道過(guò)渡型社區(qū)的“行政扶持”運(yùn)動(dòng)是一種無(wú)視“治理規(guī)律和治理傳統(tǒng)”、無(wú)視過(guò)渡型社區(qū)“治理結(jié)構(gòu)缺陷”的“激進(jìn)行為”[9]。

其次,這個(gè)試驗(yàn)不成功,還在于國(guó)家力量介入社會(huì)治理的條件誤判。不同于現(xiàn)代化程度較高的中心城市社區(qū),過(guò)渡型社區(qū)的定位是農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型的“接點(diǎn)”,是保證農(nóng)民順利向市民過(guò)渡的中軸和穩(wěn)定器,因此,過(guò)渡型社區(qū)治理必然是一個(gè)逐漸從“簡(jiǎn)約治理”到“復(fù)雜治理”的漸進(jìn)過(guò)程。L街道的治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐,因?yàn)檎`判了過(guò)渡型社區(qū)的治理性質(zhì),從而回避了過(guò)渡型社區(qū)特有的矛盾和問(wèn)題。而“認(rèn)清中國(guó)社會(huì)的性質(zhì),就是說(shuō),認(rèn)清中國(guó)的國(guó)情,乃是認(rèn)清一切革命問(wèn)題的基本的根據(jù)”[46],同理,充分認(rèn)識(shí)并且尊重過(guò)渡型社區(qū)形成的歷史背景及其內(nèi)在的復(fù)雜結(jié)構(gòu),充分理解并且解決社區(qū)群眾的多元訴求,是治理轉(zhuǎn)型的前提條件。正是因?yàn)闆](méi)有抓住過(guò)渡型社區(qū)的特有性質(zhì),L街道的治理轉(zhuǎn)型不僅沒(méi)能通過(guò)規(guī)則之治實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的規(guī)范化與現(xiàn)代化,反而消解了原來(lái)簡(jiǎn)約治理環(huán)境下社區(qū)固有的內(nèi)部自治能力,社區(qū)內(nèi)各種矛盾和事務(wù)經(jīng)由體制上升到政府層面,最終形成的是全面被動(dòng)式依賴(lài)基層政府的行政“兜底型秩序”,更談不上什么基層“善治”。

因而,要順利實(shí)現(xiàn)過(guò)渡型社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型,首先需要去除基層治理的過(guò)度行政化,注意權(quán)力邊界,確保政府“扶持有度”,以“柔性治理”和真正的多元共治取代剛性的“行政扶持”;通過(guò)激活群眾自治的內(nèi)生動(dòng)力,踐行民心政治觀(guān),確保過(guò)渡型社區(qū)的底線(xiàn)治理與治理轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)持續(xù)。其次需要祛除基層治理的“現(xiàn)代化想象”,為基層治理現(xiàn)代化祛魅,確保政府“扶持有據(jù)”。治理現(xiàn)代化不是形式主義的規(guī)則化、制度化,而是需要厘清治理場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)與本質(zhì),因地制宜提升基層治理效能。最后,需要限制地方政府的短期化行為,確保政府“扶持有期”。行政力量在貫徹自身意志、介入基層社會(huì)時(shí),不能過(guò)于急切,更不能搞“運(yùn)動(dòng)式”,需要回應(yīng)系統(tǒng)性的治理問(wèn)題,關(guān)注治理情境的體制性特征。唯有如此,才能探尋出真正有效的激發(fā)基層活力的長(zhǎng)效治理機(jī)制,從根本上破解基層失序難題,從而助推基層“善治”格局的實(shí)現(xiàn)。