預(yù)算管理一體化下政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目的調(diào)劑規(guī)則

*基金項(xiàng)目：中國地震局2023年重大政策理論與實(shí)踐問題研究課題“財(cái)政預(yù)算一體化背景下財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)演進(jìn)研究”（CEAZY2023ZL03）。

第一作者簡介：姚震，廣東省地震局財(cái)務(wù)與國有資產(chǎn)管理中心，中級會計(jì)師。研究方向：政府會計(jì)、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理。

通信作者： 張小妮，廣東省地震局財(cái)務(wù)與國有資產(chǎn)管理中心，碩士。研究方向：政府會計(jì)、預(yù)算管理、財(cái)會監(jiān)督與審計(jì)。

摘要：預(yù)算管理一體化被提出后，針對各基層預(yù)算單位政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目調(diào)劑問題展開研究。我國的政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類體系源于GFSM框架，對預(yù)算管理工作影響深遠(yuǎn)。同時(shí)，存在政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類管控資金客體錯(cuò)配、管理邏輯不能形成閉環(huán)、調(diào)劑制度依據(jù)尚未出臺等問題。在此基礎(chǔ)上，提出政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類支出科目調(diào)劑，應(yīng)當(dāng)遵循強(qiáng)化預(yù)算約束、堅(jiān)持實(shí)事求是、提高預(yù)算績效為目的的三項(xiàng)原則，并建議分類設(shè)置調(diào)劑審批閾值。各級業(yè)務(wù)部門應(yīng)參與審核，以預(yù)算績效完成情況作為調(diào)劑參考項(xiàng)，對調(diào)劑工作進(jìn)行公開或披露，并加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等管理。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理一體化；政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類；調(diào)劑規(guī)則

中圖分類號：F230

2022年，財(cái)政部和中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)《中央財(cái)政預(yù)算管理一體化資金支付管理辦法（試行）》，指出各地要加快預(yù)算管理一體化建設(shè)，推動(dòng)進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革。按照一體化系統(tǒng)的支付要求，除了滿足政府采購、合同管理等要求外，各單位財(cái)政資金支出必須嚴(yán)格按照年初的政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目執(zhí)行，即按照財(cái)政部2017年印發(fā)的《支出經(jīng)濟(jì)分類科目方案》（財(cái)預(yù)2017〔98〕號）要求，支付指令按照批復(fù)的政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類填制。由于預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行存在偏差，基層預(yù)算單位的政府預(yù)算經(jīng)費(fèi)分類科目支出通常會發(fā)生結(jié)余、調(diào)劑等，按照改革要求，對相關(guān)科目的調(diào)劑，應(yīng)報(bào)部門或財(cái)政部門批準(zhǔn)，但在實(shí)際操作中，多數(shù)預(yù)算部門或財(cái)政部門并未出臺具體的調(diào)劑制度。隨著一體化系統(tǒng)上線，基層預(yù)算單位的預(yù)算管理工作面臨較大的挑戰(zhàn)，本研究基于預(yù)算管理一體化分析政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目調(diào)劑規(guī)則，為推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)提供理論依據(jù)。

一、政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類改革歷程

目前財(cái)政資金預(yù)算的依據(jù)是政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目。政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類與部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類同屬于支出經(jīng)濟(jì)分類科目，是中國政府經(jīng)濟(jì)分類體系的重要組成部分，兩套科目之間保持對應(yīng)關(guān)系，分別服務(wù)于財(cái)政總會計(jì)與部門預(yù)算會計(jì)基礎(chǔ)工作。按照《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定，支出經(jīng)濟(jì)分類與功能經(jīng)濟(jì)分類共同用于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和會計(jì)核算等。

（一）支出經(jīng)濟(jì)分類體系源于GFSM框架

支出經(jīng)濟(jì)按照政府支出活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，對支出進(jìn)行劃分和歸集。現(xiàn)行的政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類體系，是借鑒國際貨幣基金組織1986年制定的GFSM（政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊） 中的“政府財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)分類類目表”設(shè)計(jì)而成[1]。不同的是，我國經(jīng)濟(jì)分類科目針對的是政府預(yù)算支出，而非政府財(cái)政支出，且使用范圍較廣，全面用于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等日常基礎(chǔ)工作。

（二）支出經(jīng)濟(jì)分類對預(yù)算管理實(shí)踐工作的影響

支出經(jīng)濟(jì)分類科目成為財(cái)政部門預(yù)算管理的重要方式。以預(yù)算管理一體化為例，所有的項(xiàng)目支出最終都會通過項(xiàng)目—經(jīng)濟(jì)活動(dòng)—經(jīng)濟(jì)支出分類科目的順序分解，每一項(xiàng)支出都對應(yīng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)支出分類科目。預(yù)算執(zhí)行過程中，資金支付首先要看預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目中的項(xiàng)目是否有余額，再核對政府采購、合同履約等信息。決算編報(bào)過程中，同樣要求所有資金按照支出經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行分解。即會計(jì)核算過程中，資金支出必須按照經(jīng)濟(jì)分類科目記賬，結(jié)轉(zhuǎn)資金需要按照上年的部門經(jīng)濟(jì)分類科目編報(bào)預(yù)算?；陬A(yù)算管理一體化體系，支出經(jīng)濟(jì)分類對財(cái)政資金進(jìn)行了全流程控制。

二、政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類實(shí)施中存在的問題

（一）政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類管控資金客體錯(cuò)配

按照《支出經(jīng)濟(jì)分類科目改革方案》附表中的解釋，政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目中 “501機(jī)關(guān)工資福利支出”“502機(jī)關(guān)商品和服務(wù)支出”“503機(jī)關(guān)資本性支出（一）”“504機(jī)關(guān)資本性支出（二）”均用于反映機(jī)關(guān)和參公事業(yè)單位的相關(guān)支出；但實(shí)際的預(yù)算管理工作中，大量非參公事業(yè)單位如學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等的財(cái)政撥款項(xiàng)目，也按照“501”至“504”的要求編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算。管理對象的錯(cuò)位，可能給預(yù)算執(zhí)行帶來困難。

假設(shè)某非參公事業(yè)單位的日常監(jiān)測運(yùn)維類項(xiàng)目產(chǎn)生差旅支出，按照預(yù)算管理一體化要求，需要編制部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類中的“30211商品和服務(wù)支出——差旅費(fèi)”，同時(shí)自動(dòng)對應(yīng)“50201機(jī)關(guān)商品和服務(wù)支出——辦公費(fèi)”。若實(shí)際工作中，由于各種因素差旅費(fèi)不能支出，改由委托當(dāng)?shù)厝藛T進(jìn)行運(yùn)維工作，可能涉及使用科目“30226勞務(wù)費(fèi)”，即對應(yīng)“50205委托業(yè)務(wù)費(fèi)”，項(xiàng)目運(yùn)行單位如果是一般基層預(yù)算單位，并沒有該項(xiàng)調(diào)劑權(quán)限，需報(bào)一級預(yù)算單位批復(fù)方可執(zhí)行。該類業(yè)務(wù)可能不同于機(jī)關(guān)或參公事業(yè)單位項(xiàng)目支出類型，此類管控將直接影響資金的預(yù)算執(zhí)行，尤其部分單位預(yù)算層級較多，如水利系統(tǒng)某單位屬于7級預(yù)算單位，該類調(diào)劑事項(xiàng)實(shí)際執(zhí)行難度較大。

（二）經(jīng)濟(jì)分類控制支出的管理邏輯不能形成閉環(huán)

一般公共預(yù)算中的項(xiàng)目測算信息，在填報(bào)預(yù)算時(shí)按照“項(xiàng)目活動(dòng)—子活動(dòng)—分項(xiàng)支出—支出標(biāo)準(zhǔn)—支出計(jì)劃—部門經(jīng)濟(jì)分類”的流程進(jìn)行，項(xiàng)目資金的支出從活動(dòng)內(nèi)容到分項(xiàng)支出到經(jīng)濟(jì)分類，環(huán)環(huán)相扣，以確保實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金控制功能。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，有些單位是部門經(jīng)濟(jì)分類控制資金支付，從部門經(jīng)濟(jì)分類出發(fā)，反向控制整個(gè)項(xiàng)目活動(dòng)，即“部門經(jīng)濟(jì)分類—支出計(jì)劃—子活動(dòng)—項(xiàng)目活動(dòng)”，管理邏輯也不嚴(yán)謹(jǐn)。

假設(shè)某事業(yè)單位承擔(dān)日常監(jiān)測運(yùn)維業(yè)務(wù)，編制預(yù)算時(shí)，將整個(gè)監(jiān)測項(xiàng)目分解，其中子活動(dòng)為野外觀測，對應(yīng)分項(xiàng)支出可能是差旅支出（自行派員），也可能是勞務(wù)支出（雇傭勞務(wù)），預(yù)算編制時(shí)按照慣例進(jìn)行拆解，最終形成差旅費(fèi)25萬元、勞務(wù)費(fèi)15萬元。在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行時(shí)，因?yàn)閱挝蝗藛T減員、當(dāng)?shù)卣叩仍颍沙鋈藬?shù)受限，為完成任務(wù)，增加了雇傭勞務(wù)行為，實(shí)際應(yīng)支出差旅費(fèi)10萬元、勞務(wù)費(fèi)30萬元。但是按照預(yù)算控制管理制度，該類調(diào)劑屬于應(yīng)報(bào)部門批復(fù)事項(xiàng)，未經(jīng)批復(fù)不能夠執(zhí)行。因此，在現(xiàn)有管理邏輯下，如果要避免上述調(diào)劑，預(yù)算預(yù)估時(shí)必須近乎100%準(zhǔn)確，否則可能影響預(yù)算執(zhí)行。

（三）政府經(jīng)濟(jì)分類調(diào)劑制度尚未出臺

根據(jù)《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定，各單位、各部門的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行，嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目的預(yù)算資金調(diào)劑。確需調(diào)劑的，按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定執(zhí)行。即預(yù)算執(zhí)行中需要對政府預(yù)算“類”級科目進(jìn)行調(diào)劑的，應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)，單位不得自行辦理；需要對政府預(yù)算“款”級科目調(diào)劑的，按照財(cái)政部門規(guī)定辦理。但是具體的預(yù)算調(diào)劑管理辦法尚未出臺。

目前，各地財(cái)政部門的要求與實(shí)際執(zhí)行不盡一致。東南地區(qū)某省涉及經(jīng)濟(jì)分類科目的調(diào)劑，由一級預(yù)算單位上報(bào)，報(bào)送至對口業(yè)務(wù)處室，經(jīng)審批同意后可以進(jìn)行調(diào)劑，但關(guān)于調(diào)劑的制度，并未正式出臺。中部地區(qū)某省財(cái)政部門通過系統(tǒng)硬性設(shè)置，年初一旦確定經(jīng)濟(jì)分類，在執(zhí)行過程中單位沒有權(quán)限自行修改[2]。政府預(yù)算中的“類”“款”經(jīng)濟(jì)分類科目的調(diào)劑并無詳細(xì)規(guī)定，各基層單位面臨預(yù)算執(zhí)行難度較大、結(jié)轉(zhuǎn)資金較多等問題。

三、政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類支出科目調(diào)劑原則

（一）強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算支出管理

根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》的規(guī)定，制定經(jīng)濟(jì)分類支出科目的調(diào)劑規(guī)則，基于預(yù)算法，明確資金使用部門的主體責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)管控。隨著政府預(yù)算管理制度改革的深入推進(jìn)，“項(xiàng)目—活動(dòng)—子活動(dòng)—經(jīng)濟(jì)分類”的預(yù)算編制思路已被普遍認(rèn)可，基層預(yù)算單位應(yīng)該提前科學(xué)規(guī)劃預(yù)算項(xiàng)目，以項(xiàng)目庫為基本建設(shè)單元，提高預(yù)算編制水平，盡量減少部門預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目的調(diào)劑。

（二）堅(jiān)持實(shí)事求是，建立健全工作機(jī)制

從預(yù)算編制的角度可以看出，經(jīng)濟(jì)分類科目是項(xiàng)目活動(dòng)分解的結(jié)果，項(xiàng)目活動(dòng)本身具有一定的預(yù)測性。因此，經(jīng)濟(jì)分類科目可以作為控制預(yù)算的重要手段，但不可作為唯一手段，可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，進(jìn)行一定范圍內(nèi)的調(diào)劑。將參與預(yù)算編制、負(fù)責(zé)資金分配、承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的部門作為經(jīng)濟(jì)分類科目調(diào)劑的主責(zé)部門。調(diào)劑后應(yīng)當(dāng)予以公開或披露，接受內(nèi)外部的監(jiān)督。

（三）以控制為手段，以提高預(yù)算績效為目的

現(xiàn)代預(yù)算管理理論中，艾倫·希克（Schick）將政府預(yù)算的功能劃分為規(guī)劃、管理、控制三種[3]。經(jīng)濟(jì)分類科目的應(yīng)用，更多體現(xiàn)了預(yù)算控制功能，作為基礎(chǔ)工作，經(jīng)濟(jì)分類科目一方面體現(xiàn)了政府支出結(jié)構(gòu)，另一方面便于財(cái)政部門對財(cái)政資金的使用進(jìn)行監(jiān)督和控制。2018年印發(fā)的《中共中央"國務(wù)院〈關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉》，與政府收支分類改革對提高預(yù)算透明度和財(cái)政管理水平，起到了重要的推動(dòng)作用。預(yù)算績效評價(jià)工作在全國范圍內(nèi)已取得初步成效，并逐步向縱深推進(jìn)[4]。支出經(jīng)濟(jì)分類作為預(yù)算管理體系的重要組成部分，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)基于預(yù)算管理的本質(zhì)，以預(yù)算績效和財(cái)政資金使用情況為依據(jù)，結(jié)合經(jīng)費(fèi)支出過程，對支出經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行設(shè)定，做到“為產(chǎn)出而預(yù)算、為成果而管理”[5]，為完善預(yù)算管理體系提供保障。

四、政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類支出科目調(diào)劑具體建議

（一）分類設(shè)置調(diào)劑審批閾值

預(yù)算執(zhí)行過程中，基層預(yù)算單位需要對政府預(yù)算中“款”“類”級科目調(diào)劑，在分別報(bào)送財(cái)政部門、內(nèi)部審批時(shí)，建議增加一定比例的備案審批權(quán)。

1.對于日常使用科目，如“辦公經(jīng)費(fèi)”“委托業(yè)務(wù)費(fèi)”等科目，可設(shè)置預(yù)算10%左右的內(nèi)部調(diào)劑權(quán)限，權(quán)限以內(nèi)的“類”級科目金額調(diào)劑，由基層預(yù)算單位履行內(nèi)部審批程序，報(bào)部門備案；權(quán)限以內(nèi)的“款”級科目金額調(diào)劑，由部門匯總后，進(jìn)行內(nèi)部審批，報(bào)財(cái)政部門備案。

2.對于金額較大的科目，如“維修維護(hù)費(fèi)”等，也可設(shè)置調(diào)劑閾值，如50 000元以下，由單位內(nèi)部自行審批調(diào)劑，定期備案。

3.對于“公務(wù)接待費(fèi)”“因公出國（境）費(fèi)”“公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)”等科目，標(biāo)準(zhǔn)可以調(diào)低不可以調(diào)高，以節(jié)約公務(wù)經(jīng)費(fèi)。

4.對于實(shí)行“包干制”的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)包干要求，在內(nèi)部審批基礎(chǔ)上，合理設(shè)置調(diào)劑權(quán)限。

（二）科目調(diào)劑需各級業(yè)務(wù)部門參與審核

業(yè)務(wù)部門若參與了項(xiàng)目預(yù)算編制，在預(yù)算執(zhí)行階段的經(jīng)濟(jì)分類科目調(diào)劑過程中，也需要與財(cái)務(wù)預(yù)算部門一同參與審核。

1.基層預(yù)算單位及所屬部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分類科目調(diào)劑時(shí)，應(yīng)發(fā)揮業(yè)務(wù)管理部門職能作用，對業(yè)務(wù)部門提交申請進(jìn)行初審，會同財(cái)務(wù)部門確定最終審核意見。

2.預(yù)算單位向財(cái)政部門提交經(jīng)濟(jì)分類科目調(diào)劑申請，財(cái)政部門可提出初步審核意見，會同預(yù)算部門確定審核意見。

（三）將預(yù)算績效完成情況作為調(diào)劑參考項(xiàng)

按照財(cái)政部門要求，基層預(yù)算單位對“預(yù)算執(zhí)行+預(yù)算績效”實(shí)施雙監(jiān)控，對于績效目標(biāo)已經(jīng)完成的項(xiàng)目可鼓勵(lì)其調(diào)劑到其他項(xiàng)目中。該類情形經(jīng)常發(fā)生在政府采購事項(xiàng)中，涉及科目包括“房屋建筑物構(gòu)建”“設(shè)備購置”“大型修繕”“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”等。預(yù)算單位年初編制采購計(jì)劃，但是在實(shí)際采購?fù)瓿珊?，?jīng)常產(chǎn)生采購結(jié)余，此類資金結(jié)余屬于財(cái)政資金的節(jié)約，在一定額度內(nèi)可以調(diào)劑到同一項(xiàng)目的其他活動(dòng)中，鼓勵(lì)基層預(yù)算單位節(jié)約使用財(cái)政資金。

（四）對調(diào)劑工作進(jìn)行公開或披露

為降低經(jīng)濟(jì)分類調(diào)劑帶來的風(fēng)險(xiǎn)，基層預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)將重大政府經(jīng)濟(jì)分類科目的調(diào)劑情況作為公開或必須披露的內(nèi)容。

1.在決算報(bào)告中，對政府經(jīng)濟(jì)分類科目的預(yù)決算差異進(jìn)行分析，超過一定比例的要逐項(xiàng)寫出情況說明，并披露通過上級部門備案或?qū)徟闹匾{(diào)整事項(xiàng)。

2.在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中，重點(diǎn)描述向上級部門備案或?qū)徟氖马?xiàng)，介紹單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)分類調(diào)劑制度規(guī)定及運(yùn)行情況。

3.在單位內(nèi)部的核算支出公開中，對調(diào)劑情況進(jìn)行逐項(xiàng)公開，除重點(diǎn)科目支出情況外的重要事項(xiàng)，均向單位內(nèi)部職工公開，接受群眾監(jiān)督。

（五）將調(diào)劑事項(xiàng)納入財(cái)會監(jiān)督范疇

各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)分類科目調(diào)劑的監(jiān)督，通過財(cái)會監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等，掌握調(diào)劑工作的開展情況。核實(shí)經(jīng)濟(jì)分類項(xiàng)目調(diào)劑工作的真實(shí)性、必要性、準(zhǔn)確性；核查調(diào)劑工作流程是否規(guī)范，是否按要求進(jìn)行備案等；進(jìn)一步督促各單位提升預(yù)算管理水平，科學(xué)、精細(xì)地編制預(yù)算，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益，確保達(dá)到預(yù)期的績效目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：田國雙