內(nèi)蒙古減污降碳協(xié)同增效的路徑與對策

摘要：獨特的地域特點、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，導(dǎo)致內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)污減碳發(fā)展水平參差不齊，使得減碳降污協(xié)同增效問題具有獨特性。深度分析現(xiàn)行政策下內(nèi)蒙古減碳降污協(xié)同增效存在的問題，并針對問題給出了詳細的對策建議，同時對內(nèi)蒙古地區(qū)代表性城市的協(xié)同增效給出了具體的對策建議，為內(nèi)蒙古地區(qū)實現(xiàn)分類管控、精準施策、因地制宜地出臺減碳降污協(xié)同增效相關(guān)政策奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古；減碳降污；協(xié)同增效

基金項目：內(nèi)蒙古哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（2023ZZB040）

引言

內(nèi)蒙古自治區(qū)（簡稱“內(nèi)蒙古”）作為我國北部邊疆重要的生態(tài)屏障，也是我國的能源大區(qū)和碳排放大區(qū)，其獨特的發(fā)展定位決定著其減污降碳工作的特殊性和復(fù)雜性。2020～2021年，內(nèi)蒙古碳排放強度從全國第4位升至第2位，單位GDP碳排放和人均碳排放水平明顯高于全國平均，減碳增效矛盾突出，且自治區(qū)內(nèi)工業(yè)分布的不平衡，使得減碳減污政策在各市、旗縣等的實施效果差異性顯著。因此，研究內(nèi)蒙古各地區(qū)減污降碳的系統(tǒng)性矛盾、現(xiàn)行有關(guān)政策的實施效果，以及減污、降碳政策協(xié)同的路徑，對內(nèi)蒙古因地制宜的進一步優(yōu)化和出臺減污降碳協(xié)同發(fā)展相關(guān)政策具有重要意義。

1相關(guān)研究綜述

1.1減污降碳相關(guān)研究綜述

作為制造業(yè)大國，我國的碳減排行動對緩解全球氣候變化尤為重要[1]，同時有研究表明污染物排放和溫室氣體的排放存在同根同源的特性[2]，因而近年來減污降碳協(xié)同研究是國內(nèi)外學(xué)界研究的熱點。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，除基礎(chǔ)研究問題外，相關(guān)研究都更多地關(guān)注于地區(qū)或行業(yè)大氣污染治理的協(xié)同降碳效應(yīng)和溫室氣體治理的協(xié)同減污效應(yīng)等“減污降碳協(xié)同治理”問題。

以行業(yè)為對象的研究中，顧阿倫等[3]、李新等[4]、張絢[5]發(fā)現(xiàn)，在電力、鋼鐵等行業(yè)中，采用技術(shù)減排為主的大氣污染物末端治理方式難以達到協(xié)同降碳的效果。而 DU W J等[6]和 WANG B等[7]發(fā)現(xiàn)，我國中西部地區(qū)研發(fā)支出對減污降碳協(xié)同效應(yīng)的影響大于東部地區(qū)。另外，WEI X Y等[8]針對美國和我國電力部門，論證了碳稅和碳價政策的協(xié)同減污效果。

以區(qū)域為對象的研究中，TOLLEFSEN P等[9]、NAM K M[10]針對歐洲、亞洲、中美，分析了減污措施的協(xié)同降碳及其隨減排措施不同而呈現(xiàn)出的異質(zhì)性。RIVE N[11]、YANG X等[12]對西歐、中國、美國、北歐等的電動化、可再生能源政策、碳交易、碳稅等減碳措施進行情景模擬，發(fā)現(xiàn)其均具有較強的協(xié)同減污能力。另外，原偉鵬等[13]、張瑜等[14]發(fā)現(xiàn)，不同城市減污降碳協(xié)同存在明顯時空異質(zhì)性，減污和降碳政策的協(xié)同效應(yīng)具有明顯的動態(tài)變化趨勢。

結(jié)合以行業(yè)、區(qū)域為對象的研究，部分學(xué)者對不同地區(qū)的減污降碳協(xié)同治理經(jīng)驗進行了歸納總結(jié)[15]，并對減污和降碳協(xié)同驅(qū)動因素和實施路徑進行探究[16]。

1.2政策協(xié)同相關(guān)研究綜述

政策協(xié)同背景下要求不同政策要素能夠起到配合協(xié)作的作用，從而促進政策體系整體效果的提升[17]。區(qū)域政策協(xié)同，指的是從區(qū)域各主體的利益訴求入手，進行政策的調(diào)整和整合，從而使其能夠滿足各方利益訴求[18]。

政策協(xié)同研究常采用定性和定量研究的方法，定量研究多是采用模型分析或者文本量化分析等方法來展開量化指標分析[19]。封鐵英等[20]采用政策量化模型和政策協(xié)同測度模型對長三角養(yǎng)老服務(wù)區(qū)政策協(xié)同的發(fā)展情況和趨勢進行了評估。周志忍等[21]、葉申云[22]的研究認為政策協(xié)同需要從微觀、宏觀和中觀不同層次入手展開分析評估，其中宏觀指的是地方戰(zhàn)略和國家戰(zhàn)略的一致性，微觀層則是去一個業(yè)務(wù)單元間的政策協(xié)同能否實現(xiàn)統(tǒng)一的政策目標，中觀層級指的是不同區(qū)域和不同部門間決策等能否做到協(xié)同一致。金雙龍等[23]分析了京津冀、長三角、珠三角、成渝和長江中游5大城市群，自2015年以來所制定出臺的近70條人工智能發(fā)展相關(guān)政策。肖芬蓉等[24]在研究中通過政策文獻計量等方法，對地方政府、中央政府對于長江生態(tài)的治理政策等進行了統(tǒng)計，對地方和地方之間、地方和中央之間的政策差異進行了分析。

綜合現(xiàn)有的研究成果，表明減污降碳的協(xié)同治理具有可行性，協(xié)同效果隨政策、區(qū)域和時間的變化表現(xiàn)出異質(zhì)性。由此可見，內(nèi)蒙古地區(qū)的減污降碳協(xié)同增效也有其自身的獨特性。

2當(dāng)前內(nèi)蒙古減污降碳協(xié)同增效面臨的現(xiàn)實問題

2.1經(jīng)濟發(fā)展與碳排放尚未脫鉤

從總體上看，2022年內(nèi)蒙古地區(qū)生產(chǎn)總值23159億元，同比增長4.2%，高于全國3%的總體水平，經(jīng)濟總量居于全國第21位，人均GDP為9.6萬元，位列全國第8名，成績喜人。

從近年來的經(jīng)濟數(shù)據(jù)看，內(nèi)蒙古經(jīng)濟正處于一個不斷上升的較好態(tài)勢，但內(nèi)蒙古占國內(nèi)的生產(chǎn)總值較小，且二者差距呈逐漸拉大的趨勢，說明內(nèi)蒙古經(jīng)濟發(fā)展還具有很大的上升空間。根據(jù)有關(guān)測算，近年來內(nèi)蒙古能源消費總量碳排放和增速放緩，絕大多數(shù)年份的經(jīng)濟增長與碳排放的關(guān)系處于擴張負脫鉤及弱脫鉤狀態(tài)，只有少數(shù)年份處于強脫鉤狀態(tài)，說明內(nèi)蒙古的經(jīng)濟增長與碳排放實現(xiàn)強脫鉤是可行的。從近幾年經(jīng)濟增長與碳排放脫鉤狀態(tài)趨勢來看，實際的脫鉤狀態(tài)出現(xiàn)了波動，較理想脫鉤狀態(tài)有一定的距離，內(nèi)蒙古要順利達成“雙碳”目標，仍面臨著一定的挑戰(zhàn)。

從城市維度來看，2022年內(nèi)蒙古GDP總量排名前10的城市為鄂爾多斯、包頭 、呼和浩特、赤峰、通遼、呼倫貝爾、錫林郭勒、巴彥淖爾、烏蘭察布、烏海，各個城市的GDP總量與增速差異較大。根據(jù)有關(guān)測算，2021年與2022年10個城市的能源消費總量及增速、碳排放總量及增速均呈現(xiàn)出較大的差異性，部分城市的經(jīng)濟發(fā)展仍表現(xiàn)出明顯的“雙高”特征。

2.2產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)帶來的結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出

內(nèi)蒙古擁有豐富的煤炭、石油、天然氣、稀土等資源，因此資源型產(chǎn)業(yè)是內(nèi)蒙古的支柱產(chǎn)業(yè)之一，貢獻了50%以上的工業(yè)增加值和稅收，對經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用。從能源消費側(cè)來看，近年來，內(nèi)蒙古一次能源消費總量持續(xù)在高位運行，二次能源的消費也出現(xiàn)了能源消費與GDP的錯位。2022年全國用電量排名中，內(nèi)蒙古地區(qū)用電量排第6位，但GDP在全國31省份中僅排第21名，表明內(nèi)蒙古由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來的能源消費與經(jīng)濟增長矛盾較為突出。受自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平與人口分布等影響，未來較長一段時間內(nèi)，內(nèi)蒙古仍然無法改變煤炭等化石能源仍主導(dǎo)的能源消費類型。因此，在保障國家能源安全的同時，如何優(yōu)化能源產(chǎn)出、改善能源消費結(jié)構(gòu)，成為內(nèi)蒙古當(dāng)前發(fā)展面臨突出的矛盾問題。

2.3還未建立良好的環(huán)境規(guī)制政策系統(tǒng)

近年來，內(nèi)蒙古連續(xù)發(fā)布的了多項有關(guān)節(jié)能環(huán)保、低碳發(fā)展的環(huán)境規(guī)制政策文件。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策文件均為政府命令型環(huán)境規(guī)制，市場型環(huán)境規(guī)制尚未有效建立，沒有很好的發(fā)揮命令型環(huán)境規(guī)制與市場型環(huán)境規(guī)制的協(xié)同作用，正式環(huán)節(jié)規(guī)制沒有與非正式型環(huán)節(jié)規(guī)制進行有效結(jié)合。

2.4區(qū)域與城市間減污減碳協(xié)同水平差異明顯

從城市終端二氧化碳排放上來看，2022年內(nèi)蒙古的大部分城市單位 GDP 工業(yè)能耗較高，但也呈現(xiàn)出東中部偏低，而西部區(qū)偏高的態(tài)勢。主要城市中，烏海市單位 GDP 工業(yè)能耗遠高于全國平均水平，包頭、鄂爾多斯、呼倫貝爾等城市單位 GDP 工業(yè)能耗均出現(xiàn)了下降，而呼和浩特市出現(xiàn)了小幅上升。

從城市能源消費側(cè)污染排放上來看，工業(yè)大氣污染物單位排放水平較高的區(qū)域集中在中部區(qū)和西部區(qū)。2022年，內(nèi)蒙古各盟市環(huán)境空氣質(zhì)量較差的城市是烏海、巴彥淖爾和包頭。

從城市污染治理方面來看，內(nèi)蒙古主要城市工業(yè)固廢綜合利用水平普遍較低，其中呼倫貝爾市遠低于全國平均水平。

從減污減碳協(xié)同總體水平上看，呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、呼倫貝爾等城市的協(xié)同水平高于整個內(nèi)蒙古地區(qū)的其它城市，這些城市工業(yè)排放強度是協(xié)同水平較高地區(qū)的2～4倍，且日常生活污水及垃圾的處理率相對較高，但對工業(yè)固廢的利用率較低。同時，這些城市的交通用能強度大，需重點關(guān)注。因此，這些城市需要聚焦工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能、降碳和治污，同時提升交通領(lǐng)域的協(xié)同增效水平。巴彥淖爾、烏蘭察布、烏海等城市雖然經(jīng)濟體量小，但也處于工業(yè)化中期階段，第二產(chǎn)業(yè)的比重相對較大，因此工業(yè)廢水及污染的排放強度相對較高，同時還會消耗大量能源，且污染治理效果也相對較差，對各類污染物的回收利用率非常低，甚至低于平均水平，仍屬于粗放式發(fā)展。

3 內(nèi)蒙古減污降碳協(xié)同增效的路徑及對策

3.1以城市維度謀劃產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與能源消費

3.1.1產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整層面

內(nèi)蒙古各個城市應(yīng)精準施策實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。針對呼和浩特、包頭、呼倫貝爾等城市，一是推動工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，加強工業(yè)污染深度治理，進一步挖掘“兩高”行業(yè)的技術(shù)、設(shè)備層面的減污降碳潛力，同時實施工業(yè)企業(yè)綠色節(jié)能技術(shù)升級和重點用能設(shè)備效能改造，以及實施綠色制造工程，大力推進全生命周期的工業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)性能優(yōu)化和綠色發(fā)展；二是立足構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部逐步向綠色、節(jié)能、低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，對附加值高、市場需求旺盛的綠色低碳戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)加大支持力度，推動補鏈延鏈強鏈；三是促進交通運輸業(yè)發(fā)展，促進公共交通用能、家用汽車的綠色低碳轉(zhuǎn)型。

對“雙高”特征明顯的城市（如烏海），一是要改變“兩高”行業(yè)低水平、粗放式的發(fā)展格局，既要注重能源消費總量，也要注重能源消費結(jié)構(gòu)；二是加大節(jié)能審查、審批和監(jiān)管力度，防止“未批先建”“帶病建設(shè)”，全面整治“散亂差”企業(yè)，處置“僵尸企業(yè)”；三是加強綠色礦山建設(shè)，協(xié)調(diào)資源開發(fā)與生態(tài)保護修復(fù)關(guān)系，積極開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理和土地復(fù)墾，做到“邊開采、邊修復(fù)”，同時加強尾礦庫綜合治理與固體廢棄物的綜合利用，在全面復(fù)墾復(fù)綠的基礎(chǔ)上結(jié)合礦產(chǎn)資源類型、地理地貌特征，對退出、廢棄礦區(qū)因地制宜采取商業(yè)型、農(nóng)業(yè)型、生態(tài)型再利用方案，提高土地利用價值；四是結(jié)合實際實施減污降碳協(xié)同增效的措施。

3.1.2能源消費側(cè)

首先，要推進非清潔能源向清潔能源的轉(zhuǎn)化，通過專項資金支持，促使高耗能企業(yè)向清潔化、節(jié)能、高效轉(zhuǎn)型。其次，建立多元化能源供應(yīng)體系，實現(xiàn)能源消費向清潔低碳、安全高效轉(zhuǎn)變，打造以風(fēng)能、電能、光能、儲能和氫能為核心的清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈，建成現(xiàn)代化的能源經(jīng)濟。再次，加大終端能源消費節(jié)能技術(shù)的研發(fā)，逐步完善能源市場體系，同時制定政策支持電氣化技術(shù)、新型燃料開發(fā)技術(shù)、節(jié)能提效及低碳零碳負碳關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新。最后，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，保障能源安全。

3.2建立減污降碳協(xié)同數(shù)據(jù)庫加強數(shù)據(jù)公開

制定碳排放信息化管理辦法，各個城市通過總量控制和建立能耗管理清單、碳排放管理清單、大氣污染物排放清單和固體廢棄物排放清單。在摸清底數(shù)的情況下，建立總量控制和重點領(lǐng)域分類施策的減碳降污科學(xué)管理數(shù)據(jù)庫，逐步實現(xiàn)內(nèi)蒙古減碳降污協(xié)同增效的目標。加強數(shù)據(jù)公開，提升能耗、碳排放和污染排放測算的普及和防治力度。

3.3加強市場化環(huán)境規(guī)制與政策型環(huán)境的協(xié)同作用

強化各類政策法規(guī)的約束作用，依法依規(guī)做好高能耗產(chǎn)業(yè)的置換及落后產(chǎn)能的退出。充分發(fā)揮開發(fā)性金融的資金聚集效應(yīng)，促進碳排放權(quán)交易發(fā)展、綠色金融的發(fā)展。充分發(fā)揮非制式環(huán)境規(guī)制的作用，提升大眾環(huán)保意識，做好環(huán)境信息披露，加強環(huán)境監(jiān)督管理，促進企業(yè)綠色創(chuàng)新。

增強環(huán)境政策的協(xié)同性，有效結(jié)合命令型環(huán)境規(guī)制和市場型環(huán)境規(guī)制有效協(xié)同，促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，節(jié)能減排。合理構(gòu)建和完善環(huán)境治理體系建設(shè)，實施污染源信息公開和環(huán)保督察協(xié)同作用。

增強環(huán)境政策效率，制定和修改環(huán)境治理政策時應(yīng)對已有政策的優(yōu)劣勢和實施效果進行分析評價，避免無效政策增量。嚴格落實環(huán)境政策，在科學(xué)設(shè)計和有效實施的基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)配套措施，廣泛開展生態(tài)環(huán)境安全宣傳，提高居民環(huán)保意識，增強企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識，幫助企業(yè)制定分步驟綠色轉(zhuǎn)型、提質(zhì)增效實施方案，分步驟實現(xiàn)環(huán)保目標，避免政策流于形式。

3.4加強重點領(lǐng)域的能耗監(jiān)測和節(jié)能改造

3.4.1持續(xù)推進清潔采暖

一是加強散煤治理，逐步推廣多種清潔能源組合的農(nóng)村采暖新模式，全面實現(xiàn)散煤替代。二是結(jié)合地方條件做好對各類清潔能源的使用，如太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能等的應(yīng)用。三是全面推進集中供暖，配合其它獨立分散采暖方法，盡可能提升供暖效率，降低供暖能耗。

3.4.2推進交通運輸領(lǐng)域減碳降污

大力發(fā)展交通領(lǐng)域的節(jié)能降碳，在全面落實相關(guān)政策法規(guī)，大力發(fā)展公共交通和推廣新能源汽車，并做好貨運行業(yè)的減污降碳。為了實現(xiàn)上述目標，一方面需要做好貨運交通的轉(zhuǎn)型，加強鐵路物流建設(shè)，加快“公轉(zhuǎn)鐵”的進程，為相關(guān)企業(yè)和物流園區(qū)構(gòu)建專用鐵路線路；二是全面落實高排放標準，落實國六標準，淘汰國三以下柴油貨車，推動LNG 車、電動車等替代柴油車。

3.4.3減少工業(yè)污染排放 提升固廢處理效率

一是做好對鋼鐵、水泥、煤炭等行業(yè)的綠色低碳改造，做好末端治理裝備升級，有效控制粉塵、含硫污染物等的排放和處理。二是根據(jù)工業(yè)固廢的品種制定相應(yīng)的消納和資源利用標準，提高工業(yè)固廢的利用率，將工業(yè)固廢用于建材生產(chǎn)、采空區(qū)修復(fù)、金屬回收利用、肥料生產(chǎn)等領(lǐng)域。三是計劃工業(yè)固廢分類標準和管理體系，針對不同工業(yè)固廢的來源、品質(zhì)、工業(yè)、資源化利用情況等進行詳細劃分，為工業(yè)固廢的回收利用提供依據(jù)參考。四是通過提高工業(yè)固廢利用規(guī)模、加強跨產(chǎn)業(yè)和跨區(qū)域固廢處置協(xié)同，強化設(shè)備裝置協(xié)同處置等方式，強化固廢產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。

3.5鞏固提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力

發(fā)揮內(nèi)蒙古森林、草原碳匯充沛優(yōu)勢，推動“一湖兩海”建設(shè)，推進沙漠生態(tài)治理項目建設(shè)，實現(xiàn)“沙進人退”到“綠進沙退”的根本性扭轉(zhuǎn)；建立健全碳匯市場，發(fā)揮草原碳匯與森林碳匯協(xié)同效應(yīng)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量及穩(wěn)定性，不斷筑牢北方重要生態(tài)安全屏障。

結(jié)語

綜上所述，內(nèi)蒙古在減污降碳協(xié)同增效方面還面臨著諸多挑戰(zhàn)，但通過產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、政策協(xié)同等，內(nèi)蒙古地區(qū)不僅可以實現(xiàn)減污降碳的目標，還能推動經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。未來，內(nèi)蒙古地區(qū)應(yīng)繼續(xù)深化相關(guān)政策研究，加大創(chuàng)新力度，努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的雙贏。

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作者簡介

趙娜（1983—），女，漢族，陜西西安人，講師，碩士，研究方向為一流課程建設(shè)與改革、綠色建筑與城市可持續(xù)發(fā)展。

加工編輯：馮為為

收稿日期：2024-04-12