行政公益訴訟中的檢察權(quán)：權(quán)力困境、理念調(diào)試與糾偏路徑

［收稿日期］2024-01-14

［基金項(xiàng)目］ 河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“地方政府重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評估立法研究”（HB22FX011）

［作者簡介］

陳曉慶（1989—），女，河北安平人，燕山大學(xué)文法學(xué)院（公共管理學(xué)院）副教授；張競月（1998—），女，河北秦皇島人，燕山大學(xué)文法學(xué)院（公共管理學(xué)院）法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

［摘 要］ 在辦理行政公益訴訟案件的過程中，檢察權(quán)面臨著指導(dǎo)理念偏差、辦案動(dòng)力不夠穩(wěn)定持久、能力有限、公益保護(hù)效果不佳等諸多問題。在深化改革和職能優(yōu)化的過程中，理念上應(yīng)把追求實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)實(shí)效作為制度設(shè)計(jì)的第一要義，包括從單純追求案件數(shù)量的形式理性邁向更注重監(jiān)督實(shí)效的實(shí)質(zhì)理性，平衡檢察權(quán)在行政公益訴訟制度中的謙抑性與能動(dòng)性，發(fā)揚(yáng)共治共享的治理理念。與之相應(yīng)，檢察權(quán)的完善有三重進(jìn)路：完善具體的檢察監(jiān)督權(quán)能；構(gòu)建溝通機(jī)制，確保合法、靈活、高效地挽救公共利益；借助第三方力量強(qiáng)化監(jiān)督，包括與監(jiān)察委員會(huì)、人民代表大會(huì)、新聞媒體、社會(huì)公眾等各方主體的溝通與信息共享。

［關(guān)鍵詞］ 行政公益訴訟；實(shí)質(zhì)理性；檢察監(jiān)督權(quán)；溝通機(jī)制

［中圖分類號］D997.4 "［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章DOI］10.15883/j.13-1277/c.20240606009

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟自2015年開始試點(diǎn)工作，2017年修改《行政訴訟法》正式規(guī)定了行政公益訴訟，2018年兩高聯(lián)合出臺(tái)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于公益訴訟案件若干問題的解釋》為這一制度落地提供了可操作性指引。截至目前，檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件成績斐然，規(guī)范建立后2018年檢察機(jī)關(guān)立案辦理行政公益訴訟108 767件①，2020年全國立案辦理行政公益訴訟13.7萬件，同比上升14.4%②，2021年行政公益訴訟14.9萬件，比2018年上升37.3%③，覆蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等所有授權(quán)領(lǐng)域，既保護(hù)了公共利益，也為檢察監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在程序設(shè)計(jì)上，目前我國的行政公益訴訟體現(xiàn)為“訴前程序+訴訟”的“雙階構(gòu)造”模式，訴前程序具有相對的獨(dú)立性，如果檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議并得到行政機(jī)關(guān)的正向回應(yīng)，則檢察機(jī)關(guān)不會(huì)再向法院提起訴訟，但同時(shí)，訴前程序內(nèi)嵌于整個(gè)行政公益訴訟制度中，是該制度不可分割的一部分。本文在探討行政公益訴訟中的檢察權(quán)自然是以“訴前程序+訴訟”的完整鏈條為背景，分析檢察權(quán)的困境和解決思路。

行政公益訴訟的制度邏輯是當(dāng)面對國家利益和社會(huì)公共利益的損害，在沒有適格私主體提起訴訟的前提下，由檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法行政，這是由檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)使然，檢察機(jī)關(guān)屬于“公益守護(hù)人”的角色。未來改革與職能優(yōu)化的思路是圍繞檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系本質(zhì)，通過合理配置檢察權(quán)能，有效激發(fā)行政權(quán)的運(yùn)作邏輯，使得行政權(quán)積極、主動(dòng)、高效的依法行政，實(shí)現(xiàn)善治的治理模式與治理效果。

一、 檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟的權(quán)力困境

（一） 檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件指導(dǎo)理念偏差

檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟旨在經(jīng)由外在監(jiān)督督促行政權(quán)正確行使，以維護(hù)國家利益或社會(huì)公共利益，但實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件動(dòng)力強(qiáng)勁更是根源于職權(quán)捍衛(wèi)與擴(kuò)張的訴求，集中體現(xiàn)為案件數(shù)量指標(biāo)化。為了確保辦案數(shù)量，在案件辦理初期，體現(xiàn)為秘密調(diào)取證據(jù)，唯恐行政機(jī)關(guān)先一步整改。一味追求制發(fā)檢察建議數(shù)量與行政公益訴訟案件數(shù)量的深層影響便在于：造成補(bǔ)救國家利益或公共利益的滯后?！案傎愂奖O(jiān)督背離及時(shí)救濟(jì)理念”④，倘若行政機(jī)關(guān)能夠較早意識(shí)到檢察機(jī)關(guān)動(dòng)向，在壓力之下盡早彌補(bǔ)，則可以大大降低公益受損程度。

檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議前的秘密取證意味著檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在此階段的零溝通，實(shí)際上并非任何案件一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就適合啟動(dòng)行政公益訴訟程序。行政管理千頭萬緒，對于行政機(jī)關(guān)尚未掌握的情況，檢察機(jī)關(guān)耗費(fèi)大量資源調(diào)查取證是本末倒置的。另外，對于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握的情況，如果依照相關(guān)法律法規(guī)，行政機(jī)關(guān)的可能救濟(jì)程序尚未走完，例如行政機(jī)關(guān)不申請強(qiáng)制執(zhí)行是因?yàn)樾姓鄬θ松刑幱谔崞鹦姓V訟的權(quán)利期限內(nèi)，或者公益修復(fù)正在進(jìn)行中，對生態(tài)修復(fù)需要采取分步走的階段性措施，難以取得立竿見影的效果，在這樣的情況下檢察機(jī)關(guān)徑直立案調(diào)查也不符合資源節(jié)約的原則。

（二） 雙重壓力模式難以為檢察機(jī)關(guān)提供穩(wěn)定的辦案動(dòng)力

行政公益訴訟制度運(yùn)行至今，辦案數(shù)量呈現(xiàn)急劇增長的趨勢，究其原因，是檢察系統(tǒng)內(nèi)部自上而下對辦案數(shù)量指標(biāo)的層層攤派與督促，甚至對未完成任務(wù)的檢察長進(jìn)行約談或問責(zé)，以此激發(fā)檢察系統(tǒng)內(nèi)的動(dòng)力。行政公益訴訟制度過分依賴系統(tǒng)內(nèi)自上而下的壓力，這種路徑難以長久維系，當(dāng)檢察權(quán)的關(guān)注重點(diǎn)向其它領(lǐng)域轉(zhuǎn)移后，行政公益訴訟的熱度隨之降低，在沒有辦案數(shù)量壓力的前提下，檢察機(jī)關(guān)還會(huì)持之以恒地去主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題嗎？對此我們需要在檢察權(quán)運(yùn)行的深層邏輯中檢視這一制度的長久形態(tài)。

檢察機(jī)關(guān)同時(shí)面臨著地方政府在人事權(quán)和財(cái)政權(quán)上的限制，這決定了檢察機(jī)關(guān)不可能以完全超脫的姿態(tài)完成行政公益訴訟的制度目標(biāo)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在地方治理中同時(shí)體現(xiàn)著一種“行政權(quán)”的意味，在地方政府統(tǒng)一部署下積極配合與協(xié)助完成地方事務(wù)。這造就了一種矛盾的現(xiàn)象：檢察機(jī)關(guān)既要積極開拓案源完成上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的考核任務(wù)，同時(shí)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)又謹(jǐn)小慎微，于是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的對象一般選擇政府職能部門或下級政府與其職能部門，并且往往一般指向較容易解決、阻難較小的問題。檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，實(shí)踐中又被卷入地方治理協(xié)作整體，這種悖論決定了檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟的動(dòng)力不可能持續(xù)長久，破解之道在于“破除橫向組織環(huán)境對檢察機(jī)關(guān)的吸附與掣肘?！雹?/p>

（三） 檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟“能力”有限

1. 檢察機(jī)關(guān)調(diào)查能力有限

與普通行政訴訟中行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任不同，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著舉證證明責(zé)任。調(diào)查取證是檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟的基礎(chǔ)保障，但是目前我國的相關(guān)法律處于缺位的狀態(tài)，《人民檢察院組織法》第二十一條賦予了檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行法律監(jiān)督時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但是具體的調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使對象、行使方式是模糊的，檢察機(jī)關(guān)的“權(quán)”與“能”呈現(xiàn)不相匹配狀態(tài)，例如檢察機(jī)關(guān)不能向銀行查詢資金往來，那么在國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面會(huì)遭遇重大困境，規(guī)范依據(jù)的缺失導(dǎo)致難以對監(jiān)督對象產(chǎn)生有效的約束力。同時(shí)，職務(wù)犯罪偵查轉(zhuǎn)隸后檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索渠道的難度增大也影響了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查能力，就檢察機(jī)關(guān)辦案的實(shí)際情況看，事關(guān)公益訴訟案件線索主要源于外發(fā)型，其形式體現(xiàn)為群眾舉報(bào)并以引發(fā)公共領(lǐng)域中一定關(guān)注量為特征。

2. 檢察機(jī)關(guān)無實(shí)體處分權(quán)

檢察機(jī)關(guān)勝訴得到的結(jié)果一般體現(xiàn)為：法院確認(rèn)行政行為違法并責(zé)令行政機(jī)關(guān)依法全面正確履行監(jiān)管職責(zé)，這意味著行政公益訴訟制度的最終效果依賴行政機(jī)關(guān)對侵害公益行為的繼續(xù)治理。行政公益訴訟制度中的檢察監(jiān)督權(quán)是外在的、克制的、形式上的監(jiān)督，既無法強(qiáng)制行政主體去履行，也無法改變既定的行政行為，行政公益訴訟并不能對行政主體以及行政相對人的權(quán)利義務(wù)形成任何實(shí)質(zhì)影響，本質(zhì)上是借助司法權(quán)力對行政權(quán)力的外在監(jiān)督、間接監(jiān)督。檢察權(quán)相比于其他監(jiān)督權(quán)，“其他國家機(jī)關(guān)皆擁有實(shí)體處分權(quán)，可以直接或間接克制行政行為公定力和行政判斷優(yōu)先性的挑戰(zhàn)”⑥，監(jiān)察部門可以對違法的公職人員作出行政處分、對失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人直接進(jìn)行問責(zé)，法院在行政訴訟中更是可以對行政行為進(jìn)行撤銷、部分撤銷、判決行政主體重新作出行政行為，相比之下，檢察監(jiān)督權(quán)過于依賴訴訟制度，難以在直面行政權(quán)時(shí)有所作為。

3. 檢察監(jiān)督的權(quán)威性難以樹立

在行政公益訴訟制度中，不論是訴前檢察建議還是訴訟，都是對“事”而不對“人”，對行政機(jī)關(guān)而不對行政權(quán)的具體運(yùn)用者。作為行政權(quán)的運(yùn)用者和執(zhí)行者，其責(zé)任被置后。行政公益訴訟若不與公務(wù)人員績效考核、職務(wù)升遷建立關(guān)聯(lián)，則監(jiān)督是無力的。我國對行政權(quán)的監(jiān)督體現(xiàn)在對權(quán)力與公職人員雙重維度的監(jiān)管，對權(quán)力本身的監(jiān)管包括設(shè)定權(quán)力范圍、行使程序、外部監(jiān)督等，對公職人員的監(jiān)管主要以《公務(wù)員法》和《監(jiān)察法》為依托。行政公益訴訟制度其著力點(diǎn)即在“權(quán)力”本身，當(dāng)對“人”的監(jiān)管不能同步跟進(jìn)的時(shí)候，對行政權(quán)力監(jiān)督的刺激是不夠的，其能量是孱弱的。溝通這兩個(gè)維度形成監(jiān)督合力是完善行政公益訴訟的必然選擇。

（四） 事后監(jiān)督方式降低公益保護(hù)效果

行政公益訴訟制度中檢察機(jī)關(guān)的作用是一種事后監(jiān)督。《行政訴訟法》第二十一條規(guī)定的啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序的標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為（形式標(biāo)準(zhǔn)），同時(shí)，國家利益或公共利益受損（實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)）。在職務(wù)犯罪偵查轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)難以根據(jù)職務(wù)違法的線索摸排出公益受損的事實(shí)，而是基于相反的路徑：以公益受損去追查行政機(jī)關(guān)履職情況?！傲⒆阌谛姓^程末端的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，無法實(shí)施對行政的過程性規(guī)制”⑦，更沒有防患于未然的預(yù)防性監(jiān)督措施，最典型的就是對行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件無法起到實(shí)質(zhì)監(jiān)督作用。在祁連山生態(tài)事件中，《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》《甘肅省煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展實(shí)施方案》均違背了上位法的實(shí)質(zhì)規(guī)定，以地方保護(hù)的方式為企業(yè)污染留下了余地，省政府法制辦等部門監(jiān)督失效⑧。如果檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)εc環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的抽象行政行為作出及時(shí)有效的監(jiān)督，也將免去后續(xù)如滾雪球般的系列行政違法行為，避免造成不可逆的生態(tài)事故。

事后監(jiān)督方式也往往會(huì)殃及行政相對人的合法利益。在重慶市人民檢察院督促重慶市石柱縣人民政府依法履職案中，石柱縣政府批復(fù)同意《西沱鎮(zhèn)總體規(guī)劃》，按照規(guī)劃，西沱工業(yè)園區(qū)基本建立在濕地自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，并通過招商引資入駐多家企業(yè)。⑨石柱縣在收到重慶市人民檢察院的檢察建議后，所作出的補(bǔ)救行政行為——拆除違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目以及生態(tài)修復(fù)，其成本無疑是巨大的，行政行為的不確定性損害了園區(qū)企業(yè)的信賴?yán)妫姓袨榈拇_定力的動(dòng)搖損害了行政權(quán)威。

事后監(jiān)督模式缺乏對行政行為的預(yù)防性、過程性監(jiān)督，無法在源頭，以較小的成本及時(shí)遏制這種可能造成公益損失的行為，造成公益的持續(xù)受損。公共利益的損害具有多維性、潛在性、擴(kuò)散性、可預(yù)防性、危害后果嚴(yán)重，且可能是不可逆的，治理成本高昂，而現(xiàn)有的行政公益訴訟制度其耗時(shí)較長，體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索—調(diào)查取證—制發(fā)檢察建議—行政公益訴訟—行政機(jī)關(guān)執(zhí)行一系列漫長的鏈條，難以對公益損害發(fā)揮及時(shí)有效的遏制作用。例如在湖北省竹溪縣一起關(guān)于環(huán)保的行政公益訴訟中，自檢察機(jī)關(guān)送達(dá)檢察建議書至開庭審理就長達(dá)一年^B10，在此期間，公共利益一直處于被侵害狀態(tài)，資源耗費(fèi)、治污成本的增加與公益保護(hù)的效果并非呈正比的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

檢察監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督、依法維護(hù)公共利益有其存在的絕對必要性，但不應(yīng)形成路徑依賴，即公共利益的保護(hù)不能完全寄托于行政機(jī)關(guān)怠于履行法律職責(zé)、被追責(zé)后被迫去履行的治理模式，良好的社會(huì)治理形態(tài)應(yīng)該能夠通過制度與程序設(shè)計(jì)，綜合事后補(bǔ)救與事前預(yù)防，將行政權(quán)被迫履行轉(zhuǎn)化為主動(dòng)、及時(shí)、高效履行，將資源（人力、自然）浪費(fèi)的治理模式轉(zhuǎn)向資源節(jié)約的治理模式，將公益損害的情況降至最低。

二、 理念調(diào)試：以實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)實(shí)效為第一要義

目前我國呈現(xiàn)多元并存的監(jiān)督格局，相比于人民代表大會(huì)的權(quán)力監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察對“人”的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)更適于擔(dān)負(fù)起監(jiān)督法律執(zhí)行、追求監(jiān)督實(shí)效的正式監(jiān)督責(zé)任。近年來行政檢察已經(jīng)成為檢察院四大業(yè)務(wù)之一，尤其是在法律不盡完善的情況下，如果出現(xiàn)了監(jiān)督空白、監(jiān)督責(zé)任不清、互相推諉的情況，檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)承擔(dān)起對行政權(quán)的監(jiān)督，逐步健全行政檢察體系，將行政違法造成公益損害的可能性降至最低。

（一） 從追求形式與數(shù)量的形式理性邁向追求治理實(shí)效的實(shí)質(zhì)理性

以公益保護(hù)的實(shí)質(zhì)效果為制度目標(biāo)，改變對辦案數(shù)量的盲目追求。上級檢察機(jī)關(guān)通過辦案數(shù)量考核指標(biāo)將壓力傳導(dǎo)到下級檢察機(jī)關(guān)，下級檢察機(jī)關(guān)同時(shí)面臨著同級人民政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)上的壓力，在科層制“夾縫”中生存的檢察機(jī)關(guān)往往選擇難度系數(shù)小的案件，甚至與本地政府及上級檢察院溝通之后才啟動(dòng)程序，對難度系數(shù)大、觸及重要權(quán)力部門的案件謹(jǐn)慎處理，形成了重形式、重?cái)?shù)量而不重公益保護(hù)實(shí)效的選擇性實(shí)施模式。

進(jìn)一步完善行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制，以公益保護(hù)為第一要義，拓展案源范圍，加大公益保護(hù)力度，對案件不僅進(jìn)行形式審查，更要注重實(shí)質(zhì)審查，依據(jù)法治精神和督促行政機(jī)關(guān)完成行政任務(wù)的目的，推動(dòng)案件展開。行政公益訴訟注重對行政行為違法性的判斷，是依靠司法力量對行政權(quán)的外在監(jiān)督，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)向前延伸形成預(yù)防性監(jiān)督，對可能引發(fā)公益損害的行為及時(shí)監(jiān)督，向后延展要關(guān)注公益修復(fù)的執(zhí)行，及時(shí)有效修復(fù)受損公益。將運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)監(jiān)督模式，將公益修復(fù)方案及落實(shí)情況，訴后執(zhí)法監(jiān)督，多主體、多部門、跨區(qū)域協(xié)同參與，經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，多元評價(jià)體系等等納入制度鏈，從注重形式理性邁向更注重實(shí)質(zhì)理性、實(shí)質(zhì)監(jiān)督效果的監(jiān)督模式。

（二） 平衡檢察權(quán)的謙抑性與能動(dòng)性

檢察權(quán)的謙抑性要求通過制度和程序激活行政權(quán)的運(yùn)作邏輯。融合組織權(quán)、指揮權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)是當(dāng)之無愧最便捷和最高效的治理主體，行政權(quán)權(quán)力的體系性、多樣性、機(jī)動(dòng)性、便捷性、及時(shí)性在實(shí)踐上優(yōu)于事后監(jiān)督與治理的檢察權(quán)、司法權(quán)。行政公益訴訟案件數(shù)量的極速增長從反面體現(xiàn)出存在不少行政權(quán)履職的懈怠性、被動(dòng)性問題，從表面上看，是行政權(quán)的不作為、亂作為，或是行政立法違背上位法的產(chǎn)物，從實(shí)質(zhì)上看，是行政權(quán)擴(kuò)張本性下的逐利傾向，在監(jiān)督機(jī)制不健全和官員GDP考核指標(biāo)催生下，對高成本治污的撤退。完善的思路便是依靠良善的制度設(shè)計(jì)和程序設(shè)計(jì)，激活行政權(quán)能在公益保護(hù)領(lǐng)域中的主動(dòng)性和積極性，改變高強(qiáng)度、集中性、暫時(shí)性的運(yùn)動(dòng)式治理形態(tài)^B11為穩(wěn)定的長效治理機(jī)制，改變追求“形象工程”標(biāo)榜治理政績的劇場化表演色彩為能夠創(chuàng)造實(shí)效的常態(tài)化、制度化的治理模式。

相較于謙抑性，檢察權(quán)的能動(dòng)性要求檢察權(quán)在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)有積極主動(dòng)的認(rèn)知和作為。行政權(quán)和檢察監(jiān)督權(quán)具有不同的運(yùn)作邏輯，行政權(quán)具有天然的擴(kuò)張屬性，相應(yīng)的法治應(yīng)對策略是由規(guī)則限定行政權(quán)的權(quán)力范圍，嚴(yán)格奉行法定權(quán)威，遵循正當(dāng)程序的約束，其規(guī)則越精細(xì)則行政權(quán)的裁量范圍越小。但行政公益訴訟中的檢察監(jiān)督權(quán)不能被當(dāng)作同行政權(quán)一樣，畢竟，將行政權(quán)納入依法辦事的軌道是期待能妥當(dāng)保障權(quán)利，而檢察監(jiān)督權(quán)需要主動(dòng)地去發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，在檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)開展上不缺位、不失位是依法治國的需要，包括在線索發(fā)現(xiàn)上的能動(dòng)性、拓展案件類型方面的能動(dòng)性、妥當(dāng)制發(fā)檢察建議的能動(dòng)性、妥當(dāng)協(xié)調(diào)各方主體督促行政機(jī)關(guān)依法行政的能動(dòng)性、對行政機(jī)關(guān)一盯到底達(dá)到監(jiān)督實(shí)效的能動(dòng)性。

（三） 發(fā)揚(yáng)共治共享的治理理念

檢察權(quán)要善于依靠其他權(quán)力補(bǔ)強(qiáng)檢察監(jiān)督權(quán)的孱弱。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，與“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科技”四個(gè)現(xiàn)代化注重器物層面的建設(shè)不同，國家治理現(xiàn)代化是制度、規(guī)范層面的軟實(shí)力建設(shè)，它蘊(yùn)含著政治權(quán)威理性化，政治功能專業(yè)化、高效能化，以及公共權(quán)力運(yùn)行的制度化、規(guī)范化。國家治理體系現(xiàn)代化不是強(qiáng)調(diào)權(quán)力自上而下的管理模式，而是側(cè)重多元權(quán)力格局下的共同治理。國家治理能力的現(xiàn)代化要求深入推進(jìn)行政創(chuàng)新，推動(dòng)行政權(quán)積極依法行政，同時(shí)構(gòu)建完善的監(jiān)督與救濟(jì)體系，合理配置監(jiān)督權(quán)，細(xì)化檢察權(quán)與人民代表大會(huì)、監(jiān)察權(quán)等的銜接，進(jìn)一步完善相關(guān)程序性規(guī)則，為檢察權(quán)依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督、切實(shí)監(jiān)督提供依據(jù)與支撐。

檢察權(quán)在進(jìn)行行政公益訴訟的監(jiān)督過程中要善于創(chuàng)造社會(huì)力量參與的平臺(tái)與空間。本質(zhì)上私人利益和公共利益是一體的，公共利益蘊(yùn)含著私人利益，公共利益和私人利益交融的現(xiàn)象變得越來越普遍，依靠檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)權(quán)力制衡的路徑只是維護(hù)公共利益的一種視角和一種路徑，公中有私、私中有公的存在決定了行政公益訴訟制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該提供公眾參與的渠道?！霸谏鐣?huì)主義民主法治建設(shè)進(jìn)程中，公權(quán)力行使的合法性根本上來源于社會(huì)共同體的廣泛參與與認(rèn)同”^B12，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)基于共建共治共享的理念進(jìn)行治理能力的改善，只有暢通公眾有效參與公共治理的系列過程，才可以切實(shí)維護(hù)人民作為權(quán)力主體的根本地位，因而要為公民、社會(huì)組織、媒體等參與規(guī)則制定及實(shí)施過程的監(jiān)督搭建必要的通道。有效的公共參與可以對基于技術(shù)性、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的解決方案提供有助益的信息。公益保護(hù)與治理需要激活公共領(lǐng)域參與，尤其是環(huán)境、生態(tài)與社會(huì)資源的共享性將社會(huì)主體緊緊地捆綁到一起，利益的相關(guān)性使得公共參與的動(dòng)力源源不斷，并且能夠降低成本、提高可執(zhí)行性、提升決策的正當(dāng)性與合理可接受性。有效的公共參與針對的并非僅僅是利害關(guān)系人或者是受決定影響之人，還包括任何對公共利益關(guān)心的主體，足夠的數(shù)據(jù)共享可以改善決定的信息基礎(chǔ)，提升決策的合理性。

三、 糾偏路徑：檢察權(quán)完善的三重進(jìn)路

（一） 強(qiáng)化檢察監(jiān)督的三項(xiàng)權(quán)能

檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，雖然檢察權(quán)權(quán)能屬性被定義，但在具體的權(quán)能行使時(shí)面臨著權(quán)力不夠、“師出無名”的窘境。“對于行政機(jī)關(guān)依法履職的監(jiān)督，本是一般監(jiān)督理念的核心部分”^B13，行政公益訴訟權(quán)能需要依靠法律進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定，由人民代表大會(huì)授權(quán)后將一般監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的監(jiān)督權(quán)能。目前檢察監(jiān)督權(quán)作用于行政權(quán)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是行政公益訴訟，是在生態(tài)環(huán)境等專門領(lǐng)域?qū)π姓?quán)力違法行使職權(quán)或者不作為的情況進(jìn)行的監(jiān)督；二是在一般行政訴訟中，對審判人員的監(jiān)督、對裁判結(jié)果的監(jiān)督以及執(zhí)行監(jiān)督；三是檢察院對違法行政行為可以提出檢察建議。檢察監(jiān)督權(quán)范圍窄，方式受限，獨(dú)立處分能力較弱。在今后的制度設(shè)計(jì)上要著眼于恢復(fù)一般監(jiān)督權(quán)，“必須要從憲法法律中尋找有力依托和有效措施，保障與憲法定位相匹配的現(xiàn)實(shí)地位”^B14，以過程為導(dǎo)向，從一般抽象行政行為監(jiān)督開始，貫穿行政權(quán)運(yùn)行的各個(gè)節(jié)點(diǎn)：規(guī)范制定與解釋、行政行為作用的過程以及行政行為結(jié)果。具體包括進(jìn)一步強(qiáng)化調(diào)查取證權(quán)、對規(guī)范性文件的監(jiān)督權(quán)以及制發(fā)檢察建議權(quán)。

1. 完善調(diào)查取證權(quán)

檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)是保障信息來源、有效約束行政權(quán)力的關(guān)鍵。地方政府和官員更愿意將有限的資源投入涉及可以量化為業(yè)績的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而對涉及環(huán)境保護(hù)、食品安全等無關(guān)績效考核的事項(xiàng)則消極待之，監(jiān)管層層失守，例如祁連山生態(tài)破壞事件中，省國土資源廳、省發(fā)展改革委、省環(huán)境保護(hù)廳、省政府法制辦等各部門履職不到位，導(dǎo)致違法違規(guī)項(xiàng)目暢通無阻，甚至面對中央的監(jiān)督，對落實(shí)中央政策做選擇、搞變通、打折扣。信息資源的不對等促成了實(shí)踐中地方政府或者部門合力瞞報(bào)、謊報(bào)，事實(shí)上阻隔了中央對地方執(zhí)行國家政策的監(jiān)管，地方政府及其職能部門利用充分的獲取與操控信息的優(yōu)勢，一方面制定不合規(guī)的規(guī)范性文件，另一方面，其自由裁量的空間缺乏有效的監(jiān)督與制約。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)被嵌入對行政權(quán)的監(jiān)督體系，通過調(diào)查取證權(quán)較容易獲得客觀、充分的信息，進(jìn)而可以有力制約地方政府不作為、亂作為的情況。

完善檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)需要以位階較高的基本法律明確權(quán)力行使的基本規(guī)范，賦予檢察機(jī)關(guān)與其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位相匹配的監(jiān)督權(quán)，改變目前最高人民檢察院通過《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等自我設(shè)定規(guī)則的方式，內(nèi)容應(yīng)包括：調(diào)查取證的對象、調(diào)查取證的權(quán)限范圍、檢察機(jī)關(guān)與調(diào)查取證對象之間的權(quán)利義務(wù)以及調(diào)查取證的程序。

作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，相關(guān)規(guī)范中不乏檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)限的規(guī)定，之所以欠缺剛性，是檢察機(jī)關(guān)不具實(shí)體處分權(quán)的映像，加上行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)存有抵觸心理，行政機(jī)關(guān)難免存在拒不配合，僅提交有利證據(jù)等情況。如果檢察機(jī)關(guān)無法從行政機(jī)關(guān)獲得真實(shí)的執(zhí)法情況，再轉(zhuǎn)向去做實(shí)地調(diào)研、委托鑒定等無異于舍近求遠(yuǎn)。同時(shí)搭建檢察監(jiān)督與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督以及審判監(jiān)督溝通的通道，這意味著強(qiáng)化調(diào)查取證權(quán)能要賦予檢察機(jī)關(guān)通過法律程序依法追責(zé)行政主體的機(jī)會(huì)。調(diào)查取證的關(guān)鍵在于正當(dāng)程序的設(shè)計(jì)，針對行政機(jī)關(guān)隨意應(yīng)付檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的行為，重在明確機(jī)關(guān)和責(zé)任人員的法律責(zé)任，使之形成配合的壓力，這也是現(xiàn)有規(guī)范所欠缺的。

2. 強(qiáng)化對規(guī)范性文件的監(jiān)督權(quán)

按照我國《立法法》的規(guī)定，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府在接受規(guī)章備案的過程中可以溯源至規(guī)章成立的初期進(jìn)行監(jiān)督，并享有消滅規(guī)章實(shí)際效力的撤銷權(quán)，相比之下，檢察機(jī)關(guān)并不能切實(shí)介入對行政主體制定規(guī)范性文件的監(jiān)督。按照《立法法》第九十九條規(guī)定，最高人民檢察院認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求?？梢钥闯?，檢察機(jī)關(guān)作為我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)權(quán)威是不夠的，其監(jiān)督方式本質(zhì)上無異于一般公眾監(jiān)督：通過向權(quán)力機(jī)關(guān)的信息輸入刺激權(quán)力機(jī)關(guān)做出反應(yīng)。

強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的監(jiān)督契合實(shí)踐需要，也契合檢察機(jī)關(guān)的憲法地位。對權(quán)力機(jī)關(guān)而言，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督集中于對行政領(lǐng)導(dǎo)的選舉任免權(quán)、審查規(guī)范性文件合法性、聽取工作報(bào)告等，面對日益復(fù)雜、專門化的行政事務(wù)難以開展具體的、針對性的監(jiān)督。就司法機(jī)關(guān)而言，法院在進(jìn)行行政訴訟時(shí)可以對行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，發(fā)現(xiàn)合法性問題可以向制定機(jī)關(guān)提出處理的司法建議，并可以抄送同級人民政府、上一級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及備案機(jī)關(guān)（最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第一百四十九條），但這種柔性的監(jiān)督方式難以得到有力的反饋。就行政系統(tǒng)的自我監(jiān)督而言，作為備案機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)在行政一體化模式下，難以被賦予過高期待，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往流于形式^B15。而作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督法律是否合理設(shè)置以及法律是否被恰當(dāng)遵守，應(yīng)該成為闡釋“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之“法律”的基本含義，因此掌握本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)范性文件立、改、廢的現(xiàn)實(shí)情況也是監(jiān)督的應(yīng)有之義。在這樣的背景下，依托檢察監(jiān)督構(gòu)建一種外在的、預(yù)先的、有力的監(jiān)督方式、將事后監(jiān)督與治理往前推進(jìn)至行政行為尚未做出的預(yù)防性階段、激活檢察機(jī)關(guān)作為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的應(yīng)有邏輯應(yīng)該成為制度建設(shè)的重要維度。

在當(dāng)今中國語境下，凸顯檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的監(jiān)督權(quán)不一定是賦予其完全等同于權(quán)力機(jī)關(guān)的撤銷權(quán)，而是可以基于法律監(jiān)督的屬性，搭建檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的溝通機(jī)制。例如，有權(quán)制定規(guī)章的政府在報(bào)相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)和上級機(jī)關(guān)備案的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并呈送同級檢察機(jī)關(guān)備案，以便同級檢察機(jī)關(guān)可以在第一時(shí)間掌握規(guī)范性文件基本情況，同時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)問題檢察機(jī)關(guān)可以及時(shí)依據(jù)《立法法》提請有權(quán)主體予以改變或撤銷，也可以將相關(guān)責(zé)任主體涉嫌違法的證據(jù)資料移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，搭建起多方聯(lián)動(dòng)的規(guī)制機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)督的預(yù)防作用。

3. 合理配置制發(fā)檢察建議權(quán)

以追求行政公益訴訟的實(shí)效為目的，以實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)把握制發(fā)檢察建議的必要性。檢察建議的數(shù)量不是目標(biāo)，過于剛性的檢察建議不應(yīng)該成為檢察權(quán)塑造自身權(quán)威的手段。行政公益訴訟的價(jià)值在于通過檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督維護(hù)或恢復(fù)公共利益，結(jié)合后文闡釋的柔性磋商機(jī)制，如果雙方初期的對話磋商能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)形成一定的壓力使之主動(dòng)去履行職責(zé)，那么檢察機(jī)關(guān)就沒有必要耗費(fèi)巨大人力物力去調(diào)查取證并制發(fā)檢察建議。只有在行政機(jī)關(guān)不采取措施或者未窮盡行政監(jiān)管手段，導(dǎo)致國家利益或社會(huì)公共利益持續(xù)受到侵害的情況下才適合制發(fā)檢察建議。

制發(fā)檢察建議應(yīng)注意以下三個(gè)方面的問題：首先，制發(fā)檢察建議的監(jiān)督職能應(yīng)貫穿檢察監(jiān)督全過程。行政公益訴訟一般被定義為“訴前程序+提起訴訟”兩個(gè)階段，訴前程序中檢察權(quán)的職能是向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，但是制發(fā)檢察建議是檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本權(quán)能，行政公益訴訟程序結(jié)束只是判定行政機(jī)關(guān)行為的合法性與否，對行政機(jī)關(guān)的整改情況和公益恢復(fù)情況進(jìn)行持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督是必要的，做好后半篇文章對公益保護(hù)的實(shí)效而言其意義重大，因而檢察建議不是靜態(tài)終局性的^B16，需要在持續(xù)的治理過程中以問題為靶向有針對性地制發(fā)建議。其次，加強(qiáng)檢察建議的說理性，并將檢察建議的評估標(biāo)準(zhǔn)從被采納量轉(zhuǎn)變到治理實(shí)效。過于強(qiáng)調(diào)檢察建議的剛性易加劇檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的對抗，也不利于檢察建議被采納。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著力提升檢察建議的規(guī)范性、合理性、可接受性，這依賴于理由的充分、合理，將公益受損發(fā)生情況、調(diào)查情況、法律依據(jù)清楚地呈現(xiàn)出來，塑造溝通式而不是命令式的監(jiān)督方式，溝通式創(chuàng)造的規(guī)范性能夠讓行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生心理上和客觀上的拘束，覺得非如此不可、不得不然的壓力。同時(shí)，對檢察建議的評估要以開放的視角進(jìn)行，不能將檢察機(jī)關(guān)視角下的“數(shù)量”要素作唯一評判標(biāo)準(zhǔn)，而要轉(zhuǎn)向檢察建議在治理中的能效評估。最后，檢察建議應(yīng)從個(gè)案監(jiān)督向類案監(jiān)督輻射，達(dá)到辦理一案、治理一片的效果。檢察機(jī)關(guān)通過辦理行政公益訴訟案件要善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)行政執(zhí)法中的問題，通過制發(fā)檢察建議與行政機(jī)關(guān)的溝通幫助行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到區(qū)域內(nèi)相似案件情況以及職責(zé)范圍、履職方式、執(zhí)法程序等問題并提出改進(jìn)建議，督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)整改并依法全面履職。

（二） 構(gòu)建與行政機(jī)關(guān)的溝通機(jī)制

從完善國家治理體系和治理能力的長遠(yuǎn)方向看，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)若要持續(xù)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性功效，財(cái)政和人員晉升獨(dú)立于當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)是必然的改革趨勢，但目前階段檢察機(jī)關(guān)尚被裹挾在地方治理生態(tài)中，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟制度中若想有所作為必須妥當(dāng)靈活地處理與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。如前所述，行政公益訴訟的根本目的應(yīng)該著眼于公益保護(hù)的實(shí)效，在尊重行政權(quán)專業(yè)性和既定力的前提下，“打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督”“回避行政權(quán)鋒芒”^B17，以合力維護(hù)公益代替片面追求辦案數(shù)量下的對抗，依靠制度設(shè)計(jì)塑造檢察權(quán)外力監(jiān)督與行政權(quán)主動(dòng)整改相結(jié)合，形成良性互動(dòng)，畢竟，公益保護(hù)的最終效果依靠行政權(quán)進(jìn)行自身整改和調(diào)整^B18。如果能夠在訴前程序中經(jīng)由靈活、非強(qiáng)制性的溝通制度解決問題，便可高效彌補(bǔ)受損的公益，同時(shí)節(jié)約訴訟成本，緩解檢察機(jī)關(guān)案多人少的現(xiàn)實(shí)矛盾。

1. 當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)國家利益或公共利益受損的情況，改變過去秘密取證的方式，大方調(diào)查，可以直接向相關(guān)行政主體了解情況。如此必然會(huì)對行政機(jī)關(guān)形成一種壓力，如果該公益受損情況是行政機(jī)關(guān)尚未掌握的，則有利于督促行政機(jī)關(guān)盡快采取管理措施減輕公益受損程度。

2. 要求說明理由制度。檢察機(jī)關(guān)立案后，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)要求行政主體在一定期限內(nèi)說明理由的權(quán)力，省去調(diào)查取證花費(fèi)的時(shí)間成本、物質(zhì)成本和人力成本。行政主體說明理由的事項(xiàng)應(yīng)該包括：公益受損發(fā)生的原因、行政機(jī)關(guān)掌握了解的情況、準(zhǔn)備采取的措施等內(nèi)容。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)可行政主體的分析和解決辦法，則繼續(xù)跟蹤案件確保監(jiān)督效果，跟蹤方式包括實(shí)地考察，同時(shí)也應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)要求相關(guān)行政主體書面回復(fù)案件落實(shí)情況的權(quán)力。

3. 面對面磋商。如果檢察機(jī)關(guān)不認(rèn)可行政主體在理由說明中的解決辦法，則可以啟動(dòng)面對面磋商來督促行政機(jī)關(guān)依法履職。以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，在規(guī)范上明確磋商程序，賦予檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)接洽、商談的權(quán)力，既包括立案初期就基本事由的溝通、治理方案的確定，也應(yīng)包括在整改過程中就治理執(zhí)行的問題進(jìn)行磋商。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)磋商程序可以根據(jù)具體情況采用靈活的方式，并使之具有一定的開放性，對履職主體不清或者影響較大的案件，可以將有可能涉及到職責(zé)履行的行政機(jī)關(guān)、行政相對人納入進(jìn)磋商程序，并邀請聽證員、人大代表等第三方主體監(jiān)督磋商過程。

磋商的內(nèi)容以與解決公益受損任務(wù)相關(guān)聯(lián)為標(biāo)準(zhǔn)，首先是事實(shí)問題，服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證，包括公益受損事實(shí)與受損程度的認(rèn)定、原因以及因果關(guān)系認(rèn)定、行政機(jī)關(guān)已掌握的相關(guān)證據(jù)、已采取的措施等。另一個(gè)層面是規(guī)范問題，包括厘清行政機(jī)關(guān)職權(quán)的依據(jù)、范圍，這在涉及多主體權(quán)責(zé)不清的情況下顯得尤為重要；還涉及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序等問題。最后，對行政機(jī)關(guān)擬采取的行政行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該在合法性與合理性雙重維度上進(jìn)行監(jiān)督。合法性是依法行政原則的要求，行政行為要在法律的框架內(nèi)實(shí)施，合法性監(jiān)督是法律監(jiān)督的基本內(nèi)容。合理性監(jiān)督涉及到對行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，一方面，檢察機(jī)關(guān)可以通過與行政機(jī)關(guān)磋商法律規(guī)范的內(nèi)涵，以正當(dāng)解釋方法限定行政行為的可能范圍；另一方面，在當(dāng)今權(quán)力架構(gòu)下，基于對行政權(quán)公定力的尊重，一般情況下行政檢察不適宜進(jìn)行合理性審查，但磋商程序是相對具有柔性的機(jī)制，對話空間可以容納所有與之相關(guān)的議題，這便賦予了對尚未發(fā)生的行政行為是否妥當(dāng)進(jìn)行溝通的可能性。

另外需明確磋商程序后的案件分流路徑。磋商以語言為媒介，遵循合作原則才能達(dá)成對話的交際目的，當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不參加磋商會(huì)議，或者拒絕提供有價(jià)值證據(jù)信息，以消極態(tài)度對待磋商程序，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立即結(jié)束磋商啟動(dòng)正常的調(diào)查程序。另外，不論是實(shí)踐中^B19還是理論上^B20，傾向于把磋商程序定位為制發(fā)檢察建議的前置程序，但實(shí)際上，磋商達(dá)不成合意的，例如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為公益受損與自己職責(zé)無關(guān)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己已經(jīng)依法履職，在這樣的情況下，即便制發(fā)檢察建議也意味著將面臨行政機(jī)關(guān)的實(shí)際拒絕，此時(shí)應(yīng)該直接訴至法院提起公益訴訟。對于磋商達(dá)成合意的，檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)便是監(jiān)督執(zhí)行，后期案件跟蹤中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)拒不履行磋商協(xié)議或者履行不到位，可以制發(fā)檢察建議，并將線索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（三） 借助第三方力量強(qiáng)化監(jiān)督

1. 通過公眾參與實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化監(jiān)督

按照目前“強(qiáng)行政”的權(quán)力邏輯，檢察機(jī)關(guān)在職權(quán)有限的情況下若想發(fā)揮較好的監(jiān)督效果必須借助第三方力量，其中，公眾的參與和監(jiān)督是重要的一環(huán)，必須在以下兩方面強(qiáng)化公眾參與：一方面，在信息獲取上，檢察機(jī)關(guān)要通過各種信息平臺(tái)公開展示檢察機(jī)關(guān)工作職能、辦理行政公益訴訟典型案例、辦理流程和工作業(yè)績等事項(xiàng)，增進(jìn)公眾對行政公益訴訟制度的理解，以微博、公眾號、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、信箱等多種方式暢通公眾表達(dá)意見渠道，有助于檢察機(jī)關(guān)收集公益受損的信息、行政機(jī)關(guān)治理、整改情況等。另一方面，要開放監(jiān)督過程，賦予公眾參加磋商會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)的機(jī)會(huì)，以對行政機(jī)關(guān)塑造危機(jī)感、緊迫感。另外要落實(shí)回應(yīng)制度，檢察機(jī)關(guān)收集到案件線索以及查證后的處理情況要向公眾予以回應(yīng)，以公益保護(hù)為共同目標(biāo)，塑造監(jiān)督權(quán)威。

2. 構(gòu)建與人大、監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息共享平臺(tái)

首先，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定期向人大及其常委會(huì)通報(bào)公益訴訟情況。將收受檢察建議、行政公益訴訟納入行政機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)體系，塑造有力的權(quán)力監(jiān)督。其次，應(yīng)加強(qiáng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息共享與線索移送交接。檢察機(jī)關(guān)對公益的保護(hù)，無論是檢察建議抑或是提起行政公益訴訟，對行政機(jī)關(guān)而言無不是集體責(zé)任，對相關(guān)責(zé)任人而言難以量化為事關(guān)晉升的評價(jià)指標(biāo)，所造成的壓力自然較小，將集體責(zé)任轉(zhuǎn)化為個(gè)體責(zé)任是激發(fā)行政機(jī)關(guān)積極履職的必然選擇。監(jiān)察制度的對象是公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有開除、撤職、降級等政務(wù)處分權(quán)，對不履行或者不正確履行職責(zé)造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的領(lǐng)導(dǎo)人員可以進(jìn)行問責(zé)，提出組織處理的建議，監(jiān)察制度對“人”之震懾力明顯強(qiáng)于檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)重在公益保護(hù)之“事”，輔之與監(jiān)察機(jī)關(guān)對“人”的處置追責(zé)，只有建立檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的長效、動(dòng)態(tài)的共享協(xié)作機(jī)制，才能更好地形成監(jiān)督合力。與此同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)公益受損情況應(yīng)該及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)，通過公務(wù)人員違法瀆職等行為牽引出公益受損是檢察機(jī)關(guān)獲取線索的重要來源。即便監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)案件線索，當(dāng)把涉嫌職務(wù)犯罪案件移送給檢察機(jī)關(guān)審查起訴，檢察機(jī)關(guān)也要善于通過案件審查摸排公益受損情況。

四、 結(jié)語

雖然憲法將檢察機(jī)關(guān)定義為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但具體的檢察監(jiān)督權(quán)能還不夠細(xì)化和強(qiáng)大，不能和其憲法地位相匹配。檢察機(jī)關(guān)若要有所作為，承擔(dān)起公益守護(hù)人的偉大使命，一方面依賴法律的進(jìn)一步完善，強(qiáng)化其檢察權(quán)能，為行政公益訴訟中的具體監(jiān)督權(quán)能賦予合法性依據(jù)；另一方面，檢察機(jī)關(guān)要善于利用溝通機(jī)制，形成公益保護(hù)合力，踐行共建共治共享的理念，以此補(bǔ)強(qiáng)檢察權(quán)的監(jiān)督力量。在我們追求國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，多元治理模式日益凸顯，權(quán)力行使的合法性、合理性和可接受性需要溯源至體現(xiàn)人民合意的法律、道德、倫理等評判標(biāo)準(zhǔn)，因而檢察機(jī)關(guān)不僅在面對行政機(jī)關(guān)時(shí)需要溝通、磋商達(dá)成制度目標(biāo)，更需要經(jīng)受公眾參與形成的人民意志的監(jiān)督與合法性追認(rèn)，真正維護(hù)好公共利益和其蘊(yùn)含的公民權(quán)利與訴求。

注釋：

①中華人民共和國最高人民檢察院，最高人民檢察院工作報(bào)告，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml。

②中華人民共和國最高人民檢察院，最高人民檢察院工作報(bào)告， https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml。

③中華人民共和國最高人民檢察院，最高人民檢察院工作報(bào)告，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267.shtml。

④農(nóng)政朝、何凱兵：《行政公益訴訟訴前程序的實(shí)踐困境與制度完善》，載《廣西政法管理干部學(xué)院》2021年第2期。

⑤梁鴻飛：《論嵌入行政發(fā)包制中國的行政公益訴訟——重塑地方治理的理想選擇》，載《理論與改革》2021年第4期。

⑥秦前紅、陳家勛：《打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督》，載《探索》2020年第6期。

⑦梁鴻飛：《國家治理體系中的檢察機(jī)關(guān)：組織環(huán)境與法律構(gòu)造》，載《法學(xué)家》2020年第4期。

⑧中辦國辦就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)，http：//www.forestry.gov.cn/。

⑨最高人民檢察院第八檢察廳：《行政公益訴訟典型案例實(shí)務(wù)指引》，中國檢察出版社2019年版，第3頁。

B10湖北省竹溪縣人民法院行政判決書，（2020）鄂0324行初11號。

B11潘澤泉、任杰：《運(yùn)動(dòng)式治理到常態(tài)治理：基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的中國實(shí)踐》，載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期。

B12烏蘭：《公共行政權(quán)監(jiān)督的分野、補(bǔ)強(qiáng)與融合——一種基于監(jiān)察與行政檢察公益保護(hù)智能配置的思考》，載《政法論叢》2018年第2期。

B13黃明濤：《法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——憲法上人民檢察院性質(zhì)條款的規(guī)范意義》，載《清華法學(xué)》2020年第4期。

B14秦前紅：《全面深化改革背景下檢察機(jī)關(guān)的憲法定位》，載《中國法律評論》2017年第5期。

B15應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》（第三卷），人民出版社，2018年版，第901頁。

B16李立景：《協(xié)同賦權(quán)：新時(shí)代中國檢察建議的范式轉(zhuǎn)型與重構(gòu)》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。

B17秦前紅：《打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督》，載《探索》2020年第6期。

B18沈開舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

B19雞西市雞冠區(qū)人民檢察院行政公益訴訟訴前磋商規(guī)范指引。

B20何瑩、宋京霖、莫斯敏：《行政公益訴訟磋商程序研究》，載《中國檢察官》2020年第10期。

Prosecutorial Power in Administrative Public Interest Litigation： Power Dilemma， Ideological Adjustment， and Correctional Path

CHEN Xiaoqing，ZHANG Jingyue

（School of Humanities and Law， Yanshan University， Qinhuangdao 066004， China）

Abstract：In the process of handling administrative public interest litigation cases， prosecutorial power faces many issues such as guidance concepts deviation， unstable and unsustainable motivation for case handling， limited capacities， and ineffective public interest protection. In the process of deepening reforms and optimizing functions， the primary goal in conceptual terms should be to achieve effective public interest protection as the core of institutional design. This includes moving from formal rationality in of simply pursuing case number to substantive rationality that pays more attention to supervisory effectiveness， balancing the restraint and initiative of prosecutorial power within the administrative public interest litigation system， and carrying forward the governance concept of co-governance and shared governance.Correspondingly， improving prosecutorial power has a triple way： strengthening its own capabilities by improving specific prosecution supervisory powers，constructing a communication mechanism when facing the administrative organs to ensure the legal， flexible， and efficient safeguarding of public interest，leveraging third-party forces to enhance supervision， including communication and information sharing with entities such as the Supervisory Committee， people’s congresses， news media， the general public， etc.

Key words：administrative public interest litigation; substantial rationality; prosecution supervision power; communication mechanism

［責(zé)任編輯 田春霞］