“雙減”政策落實(shí)的城鄉(xiāng)差異與調(diào)適

2021年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》。全國(guó)各級(jí)教育管理部門和各級(jí)各類義務(wù)教育階段學(xué)校聞風(fēng)而動(dòng)，積極行動(dòng)，出臺(tái)了一系列推進(jìn)“雙減”政策落實(shí)的文件、方案和辦法，有力地推進(jìn)了政策的落地和落實(shí)。但在具體工作推進(jìn)中我們也注意到，在不同區(qū)域、城鄉(xiāng)和學(xué)校中的“雙減”推進(jìn)中仍有不少不盡人意之處，究其原因，在“雙減”政策的落實(shí)過程中對(duì)區(qū)域差異尤其是城鄉(xiāng)差異應(yīng)對(duì)不足應(yīng)是其中一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

一、政策導(dǎo)引：“雙減”政策的城鄉(xiāng)解讀

“雙減”政策的最終落腳點(diǎn)是在于城鄉(xiāng)學(xué)校推進(jìn)和落實(shí)，因此有必要對(duì)其進(jìn)行城鄉(xiāng)解讀，從政策內(nèi)容探究“雙減”政策的城鄉(xiāng)教育內(nèi)涵，從城鄉(xiāng)差異明確“雙減”政策的城鄉(xiāng)教育價(jià)值。

（一）“雙減”政策的城鄉(xiāng)教育內(nèi)涵

“雙減”政策的核心內(nèi)容在于提出減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的要求，政策實(shí)施的重點(diǎn)在于對(duì)“四組關(guān)系”的協(xié)調(diào)，即“總體要求”與“支撐保障”、“統(tǒng)籌實(shí)施”與“試點(diǎn)探索”、“教育提質(zhì)”與“作業(yè)減負(fù)”、“規(guī)范校外培訓(xùn)”與“升級(jí)課后服務(wù)”之間的關(guān)系。立足“四組關(guān)系”探討“雙減”政策實(shí)施的目標(biāo)與途徑時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)其具有鮮明的城鄉(xiāng)差異。

在“總體要求”與“支撐保障”關(guān)系中，“總體要求”提出了“雙減”的指導(dǎo)思想、工作原則和工作目標(biāo)；“支撐保障”提出了學(xué)校課后服務(wù)條件保障、家校社協(xié)同機(jī)制完善和培訓(xùn)廣告管控的具體要求。鄉(xiāng)村學(xué)校課后服務(wù)條件、家校社協(xié)同程度都弱于城區(qū)學(xué)校，而在城區(qū)學(xué)校及學(xué)校周邊“泛濫”的培訓(xùn)廣告在鄉(xiāng)村學(xué)校又較少，“雙減”政策的“支撐保障”在城鄉(xiāng)屬性上不對(duì)等。

在“統(tǒng)籌實(shí)施”與“試點(diǎn)探索”關(guān)系中，“統(tǒng)籌實(shí)施”提出了系統(tǒng)部署、責(zé)任劃分、專項(xiàng)治理和督察宣傳的規(guī)劃；“試點(diǎn)探索”做出了明確工作要求、壓減校外學(xué)科類培訓(xùn)、合理利用校內(nèi)資源和強(qiáng)化培訓(xùn)收費(fèi)監(jiān)管的具體要求。試點(diǎn)地區(qū)和學(xué)校在壓減校外學(xué)科類培訓(xùn)的程度上有所不同，在引進(jìn)非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)的內(nèi)容和模式上存在差異，在校外培訓(xùn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)管控等方面也不盡相同，因此有必要進(jìn)行試點(diǎn)地區(qū)學(xué)校的城鄉(xiāng)屬性區(qū)分和經(jīng)驗(yàn)歸納。

在“教育提質(zhì)”與“作業(yè)減負(fù)”關(guān)系中，“教育提質(zhì)”要求促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、提升課堂教學(xué)質(zhì)量、深化招生改革的工作要求，并將工作實(shí)效納入質(zhì)量評(píng)價(jià)體系；“作業(yè)減負(fù)”明確了作業(yè)管理機(jī)制、數(shù)量質(zhì)量、作業(yè)指導(dǎo)以及學(xué)生課余時(shí)間的安排。城鄉(xiāng)學(xué)校因?yàn)榻逃砟睢⑸礂l件、校情學(xué)情等不同，在作業(yè)管理機(jī)制、作業(yè)數(shù)量和內(nèi)容形式、作業(yè)指導(dǎo)方式以及學(xué)生課余時(shí)間的安排都存在差異，且城鄉(xiāng)問題的二元集聚較為顯著。

在“規(guī)范校外培訓(xùn)”與“升級(jí)課后服務(wù)”之間關(guān)系中，“規(guī)范校外培訓(xùn)”要求對(duì)校外培訓(xùn)結(jié)構(gòu)從嚴(yán)審批、規(guī)范服務(wù)行為、強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)監(jiān)管；“升級(jí)課后服務(wù)”要求義務(wù)教育學(xué)校的課后服務(wù)保證時(shí)間、提高質(zhì)量、拓展渠道、做強(qiáng)做優(yōu)免費(fèi)線上學(xué)習(xí)服務(wù)。鄉(xiāng)村學(xué)校在課后服務(wù)的時(shí)間保證、人員保證、社會(huì)培訓(xùn)資源和線上服務(wù)水平等方面都較城區(qū)學(xué)校差，城鄉(xiāng)學(xué)校升級(jí)課后服務(wù)工作的基礎(chǔ)條件差異決定了二者不能選用同一種模式來開展。

（二）“雙減”政策的城鄉(xiāng)教育價(jià)值

從生態(tài)系統(tǒng)視角來解析教育關(guān)系，義務(wù)教育可以被定義為一個(gè)教育生態(tài)系統(tǒng)。全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)公布的《教育學(xué)名詞》中將教育生態(tài)解釋為：教育組織與其所處環(huán)境中的各種因素相互影響、相互作用的動(dòng)態(tài)關(guān)系。義務(wù)教育階段教育生態(tài)的“動(dòng)態(tài)關(guān)系”存在兩層含義，一是義務(wù)教育系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成要素之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，二是義務(wù)教育系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成要素與義務(wù)教育所依存的教育環(huán)境要素之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。減輕學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)是對(duì)學(xué)校教育系統(tǒng)進(jìn)行過程干預(yù)，從作業(yè)環(huán)節(jié)入手，以減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)的形式推動(dòng)教育教學(xué)改革，進(jìn)而建立良好的教育內(nèi)部生態(tài)。減輕學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)是對(duì)校外教育環(huán)境的影響進(jìn)行干預(yù)，以減少校外教育環(huán)境對(duì)校內(nèi)教育系統(tǒng)影響的方式深化校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理，強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地作用?！半p減”政策的城鄉(xiāng)教育價(jià)值在于通過教育生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成要素和外部影響環(huán)境的調(diào)整進(jìn)而優(yōu)化整個(gè)教育生態(tài)系統(tǒng)，形成更符合國(guó)家教育導(dǎo)向的“新教育生態(tài)”。

從地域關(guān)系視角來解析教育關(guān)系，義務(wù)教育的實(shí)施是在地域系統(tǒng)之中進(jìn)行的。全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)公布的《地理學(xué)名詞》中將地域系統(tǒng)解釋為：特定地域內(nèi)人地關(guān)系系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互作用而形成的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。根據(jù)地域城鄉(xiāng)屬性和城鄉(xiāng)區(qū)域劃分方法，義務(wù)教育地域系統(tǒng)中的“地域”可以解析為城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村，與之相對(duì)應(yīng)的，義務(wù)教育也存在城區(qū)義務(wù)教育、鎮(zhèn)區(qū)義務(wù)教育和鄉(xiāng)村義務(wù)教育三種類型。一般教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向認(rèn)為，城區(qū)義務(wù)教育內(nèi)外部教育生態(tài)優(yōu)于鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村，表現(xiàn)為城區(qū)義務(wù)教育內(nèi)部構(gòu)成要素水平較高且關(guān)系協(xié)調(diào)、外部環(huán)境狀態(tài)較好且內(nèi)外部關(guān)系適應(yīng)。要縮減城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段教育生態(tài)的狀態(tài)差距，既可以通過提升鄉(xiāng)村義務(wù)教育內(nèi)部構(gòu)成要素水平和協(xié)調(diào)要素間關(guān)系來實(shí)現(xiàn)，也可以通過減少城區(qū)義務(wù)教育外部教育環(huán)境對(duì)內(nèi)部教育生態(tài)的影響來實(shí)現(xiàn)?！半p減”政策同時(shí)作用于城鄉(xiāng)義務(wù)教育的內(nèi)部生態(tài)和外部環(huán)境，其城鄉(xiāng)教育價(jià)值在于促進(jìn)城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

二、對(duì)象區(qū)分：義務(wù)教育內(nèi)外部狀態(tài)的城鄉(xiāng)差異

作為“雙減”政策實(shí)施的對(duì)象，義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顟B(tài)的城鄉(xiāng)差異既表現(xiàn)為學(xué)校基礎(chǔ)條件的城鄉(xiāng)差異和學(xué)校推進(jìn)“雙減”政策的成效差異，也表現(xiàn)為義務(wù)教育外部環(huán)境的差異和義務(wù)教育外部環(huán)境對(duì)“雙減”政策實(shí)施的制約或促進(jìn)作用差異。

（一）義務(wù)教育基礎(chǔ)條件的城鄉(xiāng)差異

義務(wù)教育學(xué)校是“雙減”政策實(shí)施的基層單元，教師、經(jīng)費(fèi)和設(shè)施等辦學(xué)條件的城鄉(xiāng)差異直接影響“雙減”政策的城鄉(xiāng)實(shí)施效果。城鄉(xiāng)學(xué)校教師、教學(xué)輔助人員和教育管理人員的業(yè)務(wù)能力以及情感、態(tài)度、觀念等影響著教育人員對(duì)“雙減”工作的目標(biāo)和價(jià)值、責(zé)任和義務(wù)、途徑和方法的認(rèn)知。城鄉(xiāng)學(xué)校教學(xué)活動(dòng)、教學(xué)改革、教師培訓(xùn)、課后服務(wù)等經(jīng)費(fèi)的來源結(jié)構(gòu)、支出結(jié)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)保障情況影響“雙減”工作推進(jìn)的力度、廣度和深度。城鄉(xiāng)學(xué)校教學(xué)活動(dòng)場(chǎng)地、教學(xué)活動(dòng)器材、線上線下教育教學(xué)平臺(tái)等條件影響學(xué)校教學(xué)改革和課后服務(wù)升級(jí)的方式、方法和形態(tài)。隨著國(guó)家和地方政府對(duì)義務(wù)教育的持續(xù)投入，鄉(xiāng)村義務(wù)教育的教育設(shè)施、教育經(jīng)費(fèi)得到極大改善和保障，但教育人員隊(duì)伍建設(shè)的短板依舊存在。學(xué)校辦學(xué)條件對(duì)“雙減”政策的影響是系統(tǒng)的、綜合的，因此城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件的差異不僅在于教師、經(jīng)費(fèi)和設(shè)施等單方面的水平差異，還在于這些辦學(xué)條件之間的組合關(guān)系是否協(xié)調(diào)。

環(huán)境因素對(duì)義務(wù)教育辦學(xué)的影響作用也不容忽視，且這一影響作用的城鄉(xiāng)差異更為顯著。義務(wù)教育階段的學(xué)校教育不是孤立存在的，家庭教育、社會(huì)教育等教育形式是學(xué)校教育的重要補(bǔ)充。相較來說，城區(qū)學(xué)校的“家校社”合作更為緊密，協(xié)同育人的方式更加多元，而鄉(xiāng)村學(xué)校因家庭教育滯后、社會(huì)教育資源缺乏等原因，“家校社”協(xié)同育人的程度和成效都有待提升?！半p減”政策的實(shí)施既需要學(xué)校層面推進(jìn)執(zhí)行，更需要家庭、社會(huì)等方面通力合作，義務(wù)教育環(huán)境因素的城鄉(xiāng)差異制約著城鄉(xiāng)學(xué)?！半p減”政策目標(biāo)的同步實(shí)現(xiàn)。

（二）義務(wù)教育“雙減”行動(dòng)的城鄉(xiāng)差異

在義務(wù)教育“雙減”行動(dòng)的城鄉(xiāng)比較中，城鄉(xiāng)學(xué)校反饋速度與執(zhí)行能力差別較為明顯。城區(qū)學(xué)校師資、經(jīng)費(fèi)等保障條件到位，行動(dòng)更為積極、主動(dòng)且樣態(tài)豐富，站在了義務(wù)教育學(xué)校教育教學(xué)改革的前列。鄉(xiāng)村學(xué)校對(duì)政策的解讀、反思程度不深，行動(dòng)更為被動(dòng)，更多是照搬政策條款執(zhí)行，很多工作都流于形式，成了政策推行的“深水區(qū)”。就減輕作業(yè)負(fù)擔(dān)而言，城區(qū)學(xué)校更多是在課堂教學(xué)提質(zhì)和課后服務(wù)升級(jí)的前提下探索作業(yè)減負(fù)，做到作業(yè)設(shè)計(jì)同課堂教學(xué)、課后服務(wù)作一體化改善；鄉(xiāng)村學(xué)校被動(dòng)執(zhí)行政策條款縮減作業(yè)量，但課堂教學(xué)和課后服務(wù)工作沒有改進(jìn)，反倒使得整個(gè)教育教學(xué)環(huán)節(jié)的質(zhì)量產(chǎn)生了下滑?！半p減”行動(dòng)的城鄉(xiāng)兩極分化格局，勢(shì)必進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量差距，背離了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的調(diào)控目標(biāo)。

義務(wù)教育“雙減”行動(dòng)中也存家長(zhǎng)教育態(tài)度迥異、社會(huì)反響褒貶不一等系列共性問題，而城鄉(xiāng)義務(wù)教育“雙減”行動(dòng)的差異性問題主要聚焦于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的減輕。整體來說，城鄉(xiāng)義務(wù)教育“雙減”行動(dòng)面臨著城區(qū)學(xué)?！芭嘤?xùn)焦慮”和鄉(xiāng)村學(xué)?！芭嘤?xùn)無門”的極端問題。在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理方面，城區(qū)是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)無序泛濫的重災(zāi)區(qū)，機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大、質(zhì)量良莠不齊，學(xué)科類培訓(xùn)名目繁多，侵占學(xué)生大量課余時(shí)間等問題錯(cuò)綜復(fù)雜；這些問題嚴(yán)重影響了學(xué)校教學(xué)工作的開展和學(xué)生的健康發(fā)展，對(duì)其應(yīng)按規(guī)定從嚴(yán)治理。反觀鄉(xiāng)村地區(qū)，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量少且資質(zhì)不全，甚至有些偏遠(yuǎn)薄弱學(xué)校周邊尚存在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的“真空區(qū)”；鄉(xiāng)村地區(qū)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“減無可減”的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)并不意味著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理已竟全功，與之相反，這是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作面臨的新問題。在校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的減輕方面，城區(qū)的校外培訓(xùn)多已形成攀比成風(fēng)的惡性循環(huán)，家長(zhǎng)擔(dān)負(fù)著培訓(xùn)的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，學(xué)生擔(dān)負(fù)著各種培訓(xùn)壓力身心疲憊，校外培訓(xùn)的“飽和負(fù)擔(dān)”亟需減輕。鄉(xiāng)村地區(qū)是留守兒童的聚集區(qū)，家庭對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)輔導(dǎo)的能力也較弱，因此有著較大的校外培訓(xùn)需求，形成了鄉(xiāng)村地區(qū)校外培訓(xùn)的“空缺負(fù)擔(dān)”。

三、問題調(diào)適：“雙減”政策的城鄉(xiāng)推進(jìn)

要較好地解決“雙減”政策實(shí)施的城鄉(xiāng)差異性問題，需要對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)施“雙減”的政策目標(biāo)、實(shí)施基礎(chǔ)和過程管控等方面進(jìn)行綜合研判，并從城鄉(xiāng)推進(jìn)政策、學(xué)校管理方案和教師教學(xué)策略著手進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)適。

（一）“雙減”政策城鄉(xiāng)實(shí)施的問題審視

破解“雙減”政策城鄉(xiāng)實(shí)施存在的難題和阻礙，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“雙減”政策實(shí)施的城鄉(xiāng)條件基礎(chǔ)與調(diào)控目標(biāo)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)“雙減”政策實(shí)施過程與實(shí)施成效之間的關(guān)系，重視義務(wù)教育城鄉(xiāng)差異，充分解讀和細(xì)化城鄉(xiāng)政策目標(biāo)，區(qū)分城鄉(xiāng)政策推進(jìn)的具體方案?！半p減”政策從國(guó)家層面統(tǒng)籌推進(jìn)伊始就在進(jìn)行試點(diǎn)探索，選定了全國(guó)試點(diǎn)區(qū)域，并要求其他省份至少選擇1個(gè)地市開展試點(diǎn)。在尊重并充分考慮城鄉(xiāng)差異問題基礎(chǔ)上，“雙減”政策實(shí)施應(yīng)在試點(diǎn)探索中遵循城鄉(xiāng)“區(qū)域多元”的試點(diǎn)思路，選擇有顯著城鄉(xiāng)屬性的區(qū)域作為試點(diǎn)，探索城鄉(xiāng)屬性區(qū)域推進(jìn)“雙減”政策的具體問題區(qū)域經(jīng)驗(yàn)，以及協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)“雙減”政策推進(jìn)的舉措。區(qū)域的特殊屬性決定了“雙減”政策的城鄉(xiāng)推進(jìn)應(yīng)當(dāng)“重點(diǎn)突出”，以城鄉(xiāng)區(qū)域迫切要首先解決的重要問題為重點(diǎn)，凸顯政策調(diào)控的問題針對(duì)性和區(qū)域適切性。如，治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)亂象是城區(qū)義務(wù)教育“雙減”工作的重點(diǎn)，升級(jí)課后服務(wù)是鄉(xiāng)村義務(wù)教育“雙減”工作的重點(diǎn)。受多因素影響，城鄉(xiāng)義務(wù)教育“雙減”工作雖然同時(shí)開展，但推進(jìn)程度、推進(jìn)效果會(huì)有所不同，這意味著“雙減”工作的城鄉(xiāng)推進(jìn)需要“層次有序”。在條件較好的城區(qū)學(xué)校開展“雙減”政策推進(jìn)的一般性問題研究和實(shí)踐，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀案例；在條件較差的鄉(xiāng)村學(xué)校開展“雙減”政策推進(jìn)的特殊性問題研究和實(shí)踐，形成特色經(jīng)驗(yàn)和典型案例；一般性的經(jīng)驗(yàn)、案例可以向其他地區(qū)學(xué)校進(jìn)行推廣，特殊性是一般性的重要補(bǔ)充，二者共同構(gòu)成了國(guó)家“雙減”政策實(shí)施的區(qū)域?qū)嵺`體系。

（二）“雙減”政策城鄉(xiāng)實(shí)施的問題調(diào)適

“雙減”政策的城鄉(xiāng)實(shí)施是教育綜合改革的系統(tǒng)工程，教育主管部門是政策實(shí)施的導(dǎo)引者，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校是政策實(shí)施的小單元，教師和教育管理人員是政策實(shí)施的推動(dòng)人。建議各層級(jí)主體在明確工作重點(diǎn)和責(zé)任的基礎(chǔ)上，制定城鄉(xiāng)多級(jí)統(tǒng)籌、分層調(diào)適的“三個(gè)三”政策推進(jìn)方略，即三個(gè)政策推進(jìn)層級(jí)分別完成三項(xiàng)基礎(chǔ)工作，包括“三立足”、“三研判”和“三修補(bǔ)”。“雙減”政策具體實(shí)施中，教育主管部門和相關(guān)職能部門立足城鄉(xiāng)差異實(shí)際，對(duì)“雙減”工作的“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)”、“政策目標(biāo)”、“推進(jìn)過程”和“實(shí)施成效”進(jìn)行科學(xué)模擬，研判或預(yù)判“雙減”政策城鄉(xiāng)推進(jìn)中的問題，對(duì)政策區(qū)域?qū)嵤┑募?xì)則進(jìn)行修正和補(bǔ)充。城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校立足“家校社”互動(dòng)關(guān)系實(shí)際，對(duì)“雙減”工作的輿情反饋進(jìn)行合理判斷，對(duì)學(xué)生、家長(zhǎng)、教師以及教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)面的、消極的影響進(jìn)行補(bǔ)充性干預(yù)，促進(jìn)政策實(shí)施目標(biāo)的多方認(rèn)同。義務(wù)教育教師和教育管理人員立足城鄉(xiāng)教育教學(xué)實(shí)際，對(duì)作業(yè)環(huán)節(jié)改變后的新教育教學(xué)形態(tài)進(jìn)行研究，修改完善現(xiàn)行教學(xué)法和教育管理方式，推動(dòng)教育教學(xué)改革的深化和促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量同步提升。

【本文系云南省教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目：云南城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)?！半p減”政策實(shí)施后效與協(xié)調(diào)對(duì)策研究（BC23094）的部分成果?！?/p>