生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系構建策略研究

［摘 要］加快構建生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系，既是加強生態(tài)環(huán)境法治和推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法改革創(chuàng)新的重要基礎，也是聚焦建設美麗中國和健全生態(tài)環(huán)境治理體系的具體體現。目前，我國加快構建生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系面臨數字技術應用風險與生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法資源不足等方面的現實掣肘。因此，一方面，要大力推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智慧化，即通過加強弱人工智能與強人工智能應用相結合，不斷提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法自動化的規(guī)模和水平，同時通過加強數字技術應用與數字風險善治相結合，有效應對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中各種數字技術應用風險；另一方面，要加快推進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系化，即加強數字技術應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法所需的執(zhí)法主體、執(zhí)法對象、執(zhí)法技術、執(zhí)法裝備、執(zhí)法制度、執(zhí)法文化、執(zhí)法保障等要素建設，以及加強數字技術應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中信息收集處理、監(jiān)測監(jiān)控、處罰決策、評價考核、監(jiān)督問責等各種執(zhí)法環(huán)節(jié)建設。

［關鍵詞］生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法；數字風險；生態(tài)文明建設

2024年7月18日，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》指出，“法治是中國式現代化的重要保障”，要“協(xié)同推進立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)改革”，要“聚焦建設美麗中國”“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”。①隨著數字時代的飛速發(fā)展，加快構建生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系，既是加強生態(tài)環(huán)境法治和推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法改革創(chuàng)新的重要基礎，也是聚焦建設美麗中國和健全生態(tài)環(huán)境治理體系的具體體現。中共中央、國務院于2021年印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》指出，要“積極推進智慧執(zhí)法，加強信息化技術、裝備的配置和應用”；②2023年底下發(fā)的《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》更是明確要求“深化人工智能等數字技術應用，構建美麗中國數字化治理體系”，“大力推行非現場執(zhí)法，加快形成智慧執(zhí)法體系”。①中國生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法已開啟30多年，但生態(tài)環(huán)境執(zhí)法數字化、智慧化還遠未完成，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系還亟待形成，加快形成生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系的理論共識還有待推進，建構生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系面臨諸多現實掣肘。將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智慧化與體系化相勾連，思考加快形成生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系的相應策略，還是一個嶄新的課題。

一、理論認知：生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的數字化、智慧化與智慧體系化

“執(zhí)法”和“生態(tài)環(huán)境執(zhí)法”分別是法治和生態(tài)環(huán)境法治的重要內容，前者通常用來專指行政執(zhí)法，它既不同于立法，也不同于司法機關執(zhí)法和守法意義上的廣義執(zhí)法；后者通常也是指一種行政執(zhí)法，它“是指生態(tài)環(huán)境主管部門依據環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實施的行政執(zhí)法活動”。②同時，“生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護執(zhí)法，其中，生態(tài)保護執(zhí)法是指生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍依法查處破壞自然生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)、防風固沙和生物棲息等服務功能和損害生物多樣性的行政行為”。③可見，在當下中國語境中，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法通常是指一種包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護執(zhí)法在內的行政執(zhí)法活動。

“數字治理實際上包括兩個維度，一是關于數字技術的治理，即對數據技術自身的治理，二是通過數字技術的運用來治理國家和社會”。④數字生態(tài)文明也包括兩個維度：一是生態(tài)數字化，即通過運用數字技術賦能生態(tài)文明建設；二是數字生態(tài)化，即針對數字技術自身開展生態(tài)文明建設。與此相對應的是，數字執(zhí)法或智慧執(zhí)法也包括兩個維度：一是通過運用數字技術或智慧技術開展執(zhí)法活動，二是針對數字技術或智慧技術自身開展執(zhí)法活動。依此思路，生態(tài)環(huán)境數字執(zhí)法或智慧執(zhí)法也包括兩個維度：一是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的數字化或智慧化，即通過數字技術或智慧化技術開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動；二是針對數字技術或智慧技術自身開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動。當下中國語境中的生態(tài)環(huán)境數字執(zhí)法或智慧執(zhí)法通常不是泛指以上兩個維度，而是特指第一個維度，即生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的一種技術或方式。

雖然生態(tài)環(huán)境執(zhí)法需要各種各樣的思維智慧，但所謂智慧執(zhí)法通常不是泛指運用包括科技賦予的智慧和人類自身智慧在內的全部智慧開展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動，而是特指生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的數字化或智能化，即運用以大數據、云計算、人工智能為代表的數字技術賦能生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門運用衛(wèi)星遙感、無人機、無人船、走航車、互聯網、物聯網、大數據平臺、算法、算力等軟硬件設施開展生態(tài)環(huán)境數據采集、傳輸、存儲、分析和應用，以輔助或自動實現行政檢查、行政許可、行政處罰、執(zhí)法監(jiān)督等生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動。依應數字技術與人工智能的功能呈現方式，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法通常也稱之為數字執(zhí)法、智能執(zhí)法、自動化執(zhí)法、移動執(zhí)法、線上執(zhí)法、互聯網執(zhí)法、信息化執(zhí)法、非現場執(zhí)法等。

將“生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法”界定為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的數字化或智能化，在很大程度上是基于數字化、智能化或數字技術、人工智能技術的特殊本質和特殊功能考量。因為，“智慧”的本義就是指能夠迅速且正確地認識、判斷、發(fā)明和創(chuàng)造事物的能力，它原本就是指生命基于生理和心理器官所具有的一種高級創(chuàng)造思維能力。雖然以人工智能為代表的數字技術歸根到底仍然是人類思維智慧的結晶，但其本身又屬于一種對人腦或人類思維進行模擬的特殊技術，且這種技術已經部分擁有類似人類甚至超出人類的思維能力。從這個意義上說，數字技術包含的人工智能技術就是一種智慧技術，數字化包括的智能化就是一種智慧化。因而學界也通常認為，“智慧執(zhí)法，是指利用網絡和人工智能技術推動政府服務管理信息化，推動社會治理模式創(chuàng)新”。①當下中國語境中的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的數字化、智能化通常就是指智慧化，生態(tài)環(huán)境數字執(zhí)法、智能執(zhí)法通常就是指智慧執(zhí)法。

當然，也有學者認為，“‘智慧環(huán)?！黔h(huán)境信息化發(fā)展的必然結果，既是一個技術的進程，又是一個管理的進程”。②依此邏輯，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法也不僅僅是一個生態(tài)環(huán)境執(zhí)法數字化的技術過程，也是一個生態(tài)環(huán)境行政管理的過程。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法作為一種生態(tài)環(huán)境行政管理，既需要充分應用作為智慧管理技術的數字技術，也需要數字技術不具備的人類其他方面的管理智慧。因為，“人類的智慧并不僅僅體現在科技上，還體現在人類的健全思維和人文認知上，這是科技無法涵蓋的”。③且人類的思維智慧具有社會性、非理性，是通過自然語言方式表達，這是人工智能和機器語言無法取代或超越的。倘若從更廣義的“智慧”或“智慧執(zhí)法”概念出發(fā)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的智慧化與數字化、智能化就不能劃等號，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法與數字執(zhí)法、智能執(zhí)法也不能等同化。

還有學者認為，“信息化”“數字化”“智能化”“智慧化”等概念的內涵也不能簡單地等同。比如有人認為數字化是信息化的進一步發(fā)展，智能化是數字化轉型的高級階段，而智慧化“作為一個復合詞獨立使用時指信息化、智能化建設的最新階段，以深度學習、邊緣計算等前沿技術的融入為特征”，④等等。倘若堅持此種解讀，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的智慧化也就應為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法信息化、數字化、智能化建設的最新階段或高級階段，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法也就應定位為生態(tài)環(huán)境信息化執(zhí)法、數字執(zhí)法、智能執(zhí)法發(fā)展的最新樣態(tài)或高級樣態(tài)。

生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系作為生態(tài)環(huán)境法治體系的重要組成部分，首先屬于一種執(zhí)法體系，而執(zhí)法體系通常又被理解為特定的執(zhí)法主體為執(zhí)行或實施特定法律法規(guī)所形成的相互配合、相互分工的有機整體。它的構成要素顯然不僅僅是執(zhí)法主體，而是由包括執(zhí)法主體在內的眾多要素組合和相互作用而形成的有機整體。從靜態(tài)角度來說，執(zhí)法體系是由執(zhí)法主體（如法律授權的生態(tài)環(huán)境主管部門及其成員）、執(zhí)法對象（如作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法行政相對人的企業(yè)）、執(zhí)法內容（即執(zhí)行的法律法規(guī)，如環(huán)境保護法、水污染防治法）、執(zhí)法制度（即執(zhí)行法律法規(guī)的制度，如行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法法制審核制度或綜合執(zhí)法體制機制、聯合執(zhí)法體制機制、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制）、執(zhí)法手段（如針對執(zhí)法相對人采取的行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制）、執(zhí)法方式（如基于不同執(zhí)法工具或執(zhí)法內容表現出來的現場執(zhí)法、非現場執(zhí)法或日常執(zhí)法、專項執(zhí)法、專案執(zhí)法）、執(zhí)法目的（如懲治違法行為和促進守法行為）、執(zhí)法保障（如職業(yè)保障）等諸多執(zhí)法活動要素組合而形成的有機整體。例如，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳就是主要基于靜態(tài)角度，將執(zhí)法工作現代化體系具體分為組織體系、指揮體系、行動體系、監(jiān)督體系、保障體系等。①從動態(tài)角度來說，執(zhí)法體系是由執(zhí)法過程中的信息收集處理、立案調查、行政決定、落實整改、評價考核、監(jiān)督問責等諸多環(huán)節(jié)或階段要素形成的有機整體。當然，在具體行政執(zhí)法行為中，執(zhí)法過程的核心環(huán)節(jié)有不同的表現。如行政許可主要有行政許可審查、行政許可決定或決策環(huán)節(jié)。行政處罰主要有處罰立案、調查取證、處罰決定或決策、處罰執(zhí)行跟蹤監(jiān)督等環(huán)節(jié)。目前我國生態(tài)環(huán)境行政處罰普通程序是：立案、調查取證、案件審查、告知和聽證、法制審核和集體討論、決定、信息公開。②

生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系又屬于一種智慧執(zhí)法體系。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系中，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法是以數字技術為手段，其本質上屬于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的一種執(zhí)法方式。從靜態(tài)角度來說，它是由與智慧執(zhí)法方式相適應的智慧執(zhí)法主體、智慧執(zhí)法對象、智慧執(zhí)法裝備、智慧執(zhí)法平臺、智慧執(zhí)法制度等多種要素組合和相互作用而形成的有機整體。例如，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳就強調“構建非現場執(zhí)法制度體系、完善非現場執(zhí)法數據支撐體系、優(yōu)化非現場執(zhí)法行動體系、強化非現場執(zhí)法保障體系4個方面”。③從動態(tài)角度來說，它是由與智慧執(zhí)法方式相適應的執(zhí)法過程中信息收集處理、監(jiān)測監(jiān)控、處罰決策、評價考核、監(jiān)督問責等各種執(zhí)法環(huán)節(jié)要素組合和相互作用而構成的有機整體。例如，非現場執(zhí)法分為非現場檢查和非現場處罰兩個階段，非現場檢查可按照“企業(yè)自證達標、實施在線監(jiān)控、強化網上巡查、及時反饋處置、依法鎖定證據、重點現場查處六個步驟”，“非現場處罰程序主要包括證據采集、技術審核、法制審核、告知提示及后續(xù)管理等”。④

總之，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系是以數字技術應用作為執(zhí)法方式，并塑造和建構與這種執(zhí)法方式相適應的執(zhí)法活動，以及執(zhí)法過程中各種要素組合和相互作用而形成的有機整體，它是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智慧化與體系化有機融合的產物。需要強調的是，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系不是泛指生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的體系化，而是特指生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的體系化，或者生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智慧化的體系化（或智慧體系化）。相對而言，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系是大體系、大系統(tǒng)，而生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系是小體系、小系統(tǒng)，后者屬于前者的重要組成部分。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系中，人工智能和數字技術不可能完全取代人類活動或人工活動，智慧執(zhí)法也并不適合全部的執(zhí)法活動，更不可能完全代替人工執(zhí)法或非智慧執(zhí)法。反之，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系建構始終需要處理好智能執(zhí)法與人工執(zhí)法、數字執(zhí)法與非數字執(zhí)法、自動化執(zhí)法與非自動化執(zhí)法、現場執(zhí)法與非現場執(zhí)法等之間的銜接關系。

相對于傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方式及其體系，加快形成生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法方式及其體系無疑是一場巨大的變革，它具有多層面、多維度的價值和意義。首先，它有助于提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法質量?；凇爸腔邸苯嵌瓤剂浚鷳B(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系通過有效發(fā)揮生態(tài)環(huán)境大數據的海量獲取、實時傳輸、高效儲存、科學建模、深度挖掘、精準分析、便捷分享、多種應用、低成本驅動等數字技術優(yōu)勢，有助于推動生態(tài)環(huán)境精準執(zhí)法、科學執(zhí)法、依法執(zhí)法、民主執(zhí)法、公正執(zhí)法、合作執(zhí)法、高效執(zhí)法?；凇绑w系”角度考量，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系通過廣泛激活生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動及其全過程中各種要素智慧化功能，更加有助于大力推動生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效率和質量提升。其次，它有助于更好地強化生態(tài)環(huán)境法律執(zhí)行力。法律的生命力在于執(zhí)行，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系有助于更加全面、精準、快速、持久地實施生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)和實現生態(tài)環(huán)境法治目標，進而更好地維護生態(tài)環(huán)境法律的尊嚴和威信，更好地懲治生態(tài)環(huán)境違法行為和促進社會公民守法行為，更好地促進生態(tài)環(huán)境法律制度優(yōu)勢轉化為生態(tài)環(huán)境治理效能，更好地踐行用最嚴格法律制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，最終更好地助力高水平保護生態(tài)環(huán)境。

二、現實掣肘：數字技術應用風險與生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法資源不足

近年來，“我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡存在范圍和要素覆蓋不全，建設規(guī)劃、標準規(guī)范與信息發(fā)布不統(tǒng)一，信息化水平和共享程度不高，監(jiān)測與監(jiān)管結合不緊密，監(jiān)測數據質量有待提高等突出問題”。①“環(huán)境信息化存在體制機制不順，基礎設施和系統(tǒng)建設分散，應用‘煙囪’和數據‘孤島’林立，業(yè)務協(xié)同和信息資源開發(fā)利用水平低，綜合支撐和公眾服務能力弱等突出問題”。②“地方不當干預環(huán)境監(jiān)測行為時有發(fā)生，相關部門環(huán)境監(jiān)測數據不一致現象依然存在，排污單位監(jiān)測數據弄虛作假屢禁不止，環(huán)境監(jiān)測機構服務水平良莠不齊，導致環(huán)境監(jiān)測數據質量問題突出”。③實踐表明，雖然生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法在本質上是一種執(zhí)法方式，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系中的一個重要組成部分，但大力推進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法方式，加快形成生態(tài)環(huán)境智慧體系仍是一個復雜而艱巨的系統(tǒng)工程。因為它既需要應對數字技術應用中的各種風險挑戰(zhàn)，又需要直面生態(tài)環(huán)境執(zhí)法各種資源不足的困擾。

（一）數字技術應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的風險

數字技術賦能生態(tài)環(huán)境執(zhí)法無疑具有顯著優(yōu)勢，大力推進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法及其體系建構，就是自覺適應智能傳感、互聯網、物聯網、云計算、人工智能等數字技術發(fā)展的必然產物。但是，數字技術不是萬能的，它同時是一把“雙刃劍”，即數字技術在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的積極作用并非天然的，它還受各種主客觀條件限制，在顯著提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法精準性、科學性、公正性、高效性的同時，也會引發(fā)多種數字風險挑戰(zhàn)，甚至導致生態(tài)環(huán)境執(zhí)法目標發(fā)生不同程度的偏離和迷失。

一是數據失真風險。數據失真或數據虛假，即數據的不準確、不可靠。受生態(tài)環(huán)境要素紛繁多樣且復雜多變，自動監(jiān)測技術不成熟、自動監(jiān)測方法不統(tǒng)一，以及自動監(jiān)控設備管理與操作水平低下、監(jiān)測技術運行環(huán)境多變等諸多客觀因素影響，在應用智能傳感器、衛(wèi)星遙感、物聯網、數據中心等數字技術采集、傳輸、儲存生態(tài)環(huán)境數據的過程中，自動監(jiān)測結果往往難以保證完全準確；受生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主體、執(zhí)法對象以及作為第三方的技術運營和維護單位等各種不當利益訴求誘導和相關數據規(guī)制局限影響，易出現人為干擾在線采集器、修改在線監(jiān)測設備參數、甚至通過黑客程序侵入平臺系統(tǒng)篡改數據等主觀惡意行為。數據是驅動數字技術的基本元素，獲取真實可靠的生態(tài)環(huán)境大數據也是生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的首要任務。生態(tài)環(huán)境數據失真必然導致其證明力減弱或失效，也必然造成行政許可、行政處罰等生態(tài)環(huán)境執(zhí)法以及社會公眾參與執(zhí)法等喪失科學依據。

二是數據孤島風險。數據孤島即數據不開放、不貫通，它既指物理意義上的數據孤立，即各種數據在各自不同地點存儲和維護的數據煙囪；也指邏輯意義上的數據孤立，即不同的部門都有自己的數據規(guī)范和統(tǒng)計方法以及數據標準格式、數據處理技術等。生態(tài)環(huán)境職能分屬不同的管理部門和相關企業(yè)，生態(tài)環(huán)境數據也來自生態(tài)環(huán)境、自然資源、農村農業(yè)、林業(yè)草原、交通運輸等不同的管理部門和相關企業(yè)，其中的科層組織還存在上下級不同的部門。受數據產權不明晰、不同部門以及不同級別部門的本位利益考量、生態(tài)環(huán)境數據獲取和處理的不同數字技術水平與數據標準格式等多重因素影響，生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中一定程度上存在數據不夠開放、不能貫通、不愿分享等數據孤島現象。數據孤島既不利于充分利用各種現存數據進行科學決策，特別是不利于形成完整的數據證據鏈，進而提高數據證明力，因為“單一的執(zhí)法部門，單一技術得到的數據很難呈現案件原貌，需要數據之間的聯動”；①也不利于推進陽光執(zhí)法，以及于社會公眾高質量參與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。

三是數據泄露風險。數據泄露主要關涉國家安全、企業(yè)商業(yè)機密以及個人隱私的數據安全問題。在生態(tài)環(huán)境數據采集、傳輸、儲存、分析、處理、應用過程中，或由于技術漏洞、計算機病毒攻擊、技術操作失誤，或由于數據安全意識不強、謀取不當利益而非法出售數據等原因而造成生態(tài)環(huán)境數據泄露。特別是目前我國生態(tài)環(huán)境數據平臺較多，“具有數據體量大、類型復雜、涉及要素多、專業(yè)性強的特征”，“加上目前各類環(huán)境大數據平臺的運營管理能力參差不齊，容易引發(fā)隱私安全風險”。②在生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中，如果不加選擇地公開諸如核磁輻射數據、環(huán)境規(guī)劃數據等，就可能危害國家安全和公共安全，引發(fā)國際不良影響與社會穩(wěn)定；如果不加選擇地公布污染源企業(yè)的基礎登記信息、用電數據、地圖數據等，就有可能泄露企業(yè)商業(yè)機密和危害企業(yè)業(yè)務正常運營；如果不加選擇地公開涉及生態(tài)環(huán)境保護或損害的個人身份信息和健康信息等，就有可能泄露個人隱私并造成個人相關合法權利受到侵害。上述情況容易誘發(fā)利益損害攸關者對生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法產生不支持、不配合、不參與的意識和行為。

四是數據崇拜風險。在數據量化和驅動一切、一切皆可計算的數字時代，容易產生數據崇拜、算法為王或算法崇拜的意識和行為，它在本質上是對技術和工具理性的崇拜，也是對數據所帶來的權力和財富的崇拜，但不是對創(chuàng)造數據的人類的崇拜，而是對人性需要和人本精神的漠視，是讓“人類像計算機那樣思考問題——摒棄同情心和價值觀，并且不計后果”。①在生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中，這種迷信數據、不信人類的思維方式必然會產生迷信機器執(zhí)法、不信人類執(zhí)法的異化現象。如果生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法只是迷信自動采集的生態(tài)環(huán)境數據以及算法自動決策而不相信人類的生態(tài)環(huán)境感知，不重視執(zhí)法主體與行政相對人的及時溝通和互動而過度依賴智慧執(zhí)法系統(tǒng)，加之數據失真、數據孤島、算法偏見等其他風險的客觀存在，就必然導致執(zhí)法主體失去情景化決策機會，無法做到因地制宜、靈活處置，也就會損害和遮蔽執(zhí)法的人性化、科學化和公正化，進而誘發(fā)行政相對人對執(zhí)法產生抵觸和排斥行為。

五是算法黑箱風險。算法黑箱是基于算法技術本身的復雜性及其設計者和控制者的排他性，而導致用戶難以弄清算法的過程與目標等現象。算法黑箱與算法壟斷、算法偏見、算法歧視等現象緊密相關。在生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中，算法黑箱意味著算法決策不透明、不公開，以及行政相對人難以參與和理解決策過程，容易造成行政相對人對執(zhí)法結果的置疑。如果相關執(zhí)法部門和技術公司出于自身利益需要，將帶有價值偏好的主觀性判斷編入算法程序，就容易誘發(fā)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中類似“釣魚”執(zhí)法的行為，以及逃避自身責任或協(xié)助污染源企業(yè)逃避處罰等種種腐敗與不公正現象。

（二）生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法資源不足

數字技術賦能生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的風險，主要由數字技術本身的局限及其應用條件欠缺，即當前生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法資源不足所致。執(zhí)法資源包括執(zhí)法系統(tǒng)的內部要素和外部環(huán)境的各種資源，包括執(zhí)法所需的人力、物力、財力資源或技術、人才、制度、文化、社會等各方面條件。所謂生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法資源，特指生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的數字化資源、智慧化資源，即數字技術及其充分應用所需的各種配套資源，主要包括作為執(zhí)法裝備的數字技術資源、作為執(zhí)法主體的數字人才資源、作為執(zhí)法制度的數字規(guī)制資源、作為執(zhí)法觀念的數字文化資源、作為執(zhí)法環(huán)境的數字社會資源。正視與化解當前生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法資源的各種不足，既是應對數字技術賦能生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中風險的必要條件和根本途徑，也是推進生態(tài)環(huán)境智慧體系形成的內在要求和根本保障。

一是數字技術資源不足。數字技術資源不足包括數字技術本身不成熟與數字技術裝備投入不足。前者是指在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，數字技術應用受一定的范圍和條件限定。例如，現行的《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB 18485-2014）中關于顆粒物、氮氧化物（NOX）、二氧化硫（SO2）、氯化氫（HCl）、一氧化碳（CO）等5項常規(guī)污染物標準限值的測定和判斷，只適用于手工監(jiān)測方法，不適用于自動監(jiān)測。①后者是指在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，數字技術的各種硬軟件以及基礎設施等裝備配置不到位或不充足。2020年生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法裝備標準化建設指導標準（2020年版）》提出的五大類設備中包括了信息化設備，其中主要有生態(tài)環(huán)境天空地海一體化的自動監(jiān)測網絡、生態(tài)環(huán)境數據大平臺、生態(tài)環(huán)境智能處罰系統(tǒng)等。在目前的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，主要存在數字技術裝備由于面廣、量大、成本高而導致投入不足、數字技術應用水平普遍不高且參差不齊等短板。

二是數字人才資源不足。數字人才是指能夠掌握數字技術中的專業(yè)技能和補充技能的人才，包括數字管理人才、數字應用人才、數字技術人才等。作為生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法主體的數字人才，不僅需要掌握相關數字技術知識和技能，具備良好的數字素養(yǎng)；而且需要具備相應的法治能力、政治能力和服務能力。長期以來，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員數量和能力欠缺與執(zhí)法任務復雜繁重之間的矛盾，一直是我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實踐中的普遍困境。雖然推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法數字化、智慧化在很大程度上能夠緩解“人少事多”的矛盾，但作為生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法人員的數字人才緊缺與智慧執(zhí)法能力要求之間的矛盾，又成為目前推進我國生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的主要障礙。

三是數字規(guī)制資源不足。數字規(guī)制是針對數字技術應用領域施加的各類具有約束性的數字法律法規(guī)、數字道德規(guī)范、數字政策方針、數據標準、數據格式等。近年來，中國在污染源自動監(jiān)控設施現場監(jiān)督檢查、生態(tài)環(huán)境質量自動監(jiān)測事權上收、利用電子技術監(jiān)控設備收集和固定違法事實、自動監(jiān)測數據標記規(guī)則等方面出臺了一系列法規(guī)，但總體上法律效力位階不高、自動監(jiān)測中的環(huán)境基礎標準和方法標準等還有待統(tǒng)一。有學者認為，“就行政執(zhí)法實踐觀察，行政執(zhí)法機關在運用人工智能系統(tǒng)執(zhí)法過程中普遍面臨法律規(guī)范缺位、算法解釋機制缺位、執(zhí)法責任主體缺位、政府規(guī)制工具缺位等問題”。②其實，人工智能應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的直接規(guī)制資源也同樣存在明顯缺失的問題。

四是數字文化資源不足。數字文化既是指文化數字化，即在文化的介質和載體上，其創(chuàng)作、生產、展現、傳播和消費等具有顯著的數字特征；也是指數字文化化，即在文化內容和形態(tài)上，數字技術重構了人類生產生活方式，衍生出基于數字空間的新興文化形態(tài)，③表現為不同于傳統(tǒng)文化的視覺文化、草根文化、網紅文化、粉絲文化、網絡流行語匯文化以及數字至上文化、數字保護主義文化、數字資本主義文化、數字自由主義文化、數字社會主義文化、數字命運共同體文化等。作為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法觀念的數字文化是后一種意義上的文化，數字文化資源不足既表現為對生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法有積極作用的優(yōu)良數字文化的建設不足，也表現為對生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法有消極作用的不良數字文化建設的抵制不足。目前，構建科學合理的數字化執(zhí)法思維體系，建設數字社會主義文化、數字命運共同體文化，剔除數字崇拜或數據崇拜價值理念、數字保護主義、數字資本主義和數字自由主義等方面的自覺度和深度明顯不夠。

五是數字社會資源不足。數字社會是相對于數字政府而言，數字社會資源既包括有關數字技術應用的各種社會人力、物力和財力，也包括數字技術公司、數據平臺企業(yè)、生產企業(yè)、社會組織以及社會公眾等各類社會主體所擁有的資源。作為構成生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的具體環(huán)境，提供技術支持的數字技術公司、數據平臺企業(yè)的數字技術水平及其應用中的社會責任心，污染源企業(yè)的數字技術應用水平及其守法意識，社會組織與社會公眾的數字素養(yǎng)、數字參與執(zhí)法的意識和能力等存在普遍薄弱的問題。

三、基本策略：一體推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智慧化與智慧執(zhí)法體系化

科學建構和加快形成生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系，應當既是推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智慧化的過程，也是推進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系化的過程。面對數字技術應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的風險挑戰(zhàn)與資源不足，加快形成生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系，既是規(guī)避和化解各種數字風險的過程，也是創(chuàng)造和增強各種智慧執(zhí)法資源的過程。

（一）大力推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智慧化

從本質上說，推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智慧化就是推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方式的數字化、智能化，就是推進以大數據、云計算、人工智能為代表的數字技術廣泛應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的過程。其中，加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的弱人工智能與強人工智能應用相結合，不斷提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法自動化的規(guī)模和水平，是推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智慧化的重要任務。弱人工智能尚不具備類似人類的自主行為能力，只能應對比較簡單的執(zhí)法事項，只能應用于自動化程度比較低的執(zhí)法系統(tǒng)；而強人工智能則可以通過深度學習、自主學習、高級算法、自然語言處理等，在一定程度上具備類似于人類的自主行動能力，能夠應對比較復雜的執(zhí)法事項，可應用于自動化程度比較高的執(zhí)法系統(tǒng)。

目前，中國弱人工智能應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法已經成為普遍共識和基本態(tài)勢。2019年，中國誕生了首個環(huán)境行政處罰智能辦案系統(tǒng)即“環(huán)境執(zhí)法通2.0安卓端”，將立案、調查取證、告知、合法性審查、決定、執(zhí)行、結案等執(zhí)法程序設置成軟件操作程序。該系統(tǒng)內置了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法常用的400多個環(huán)境違法案由和2萬多個環(huán)境違法行為數據，按照程序自動指引違法證據收集、裁量證據收集，自動判定違法行為是否成立，自動生成各類執(zhí)法文書，從而實現“文書數據化、分析可量化”。①但該系統(tǒng)主要針對一些具有重復性和技術性不高的執(zhí)法事項，總體上仍屬于弱人工智能應用。2021年，山東省啟用生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法智慧監(jiān)管系統(tǒng)，該系統(tǒng)在行政處罰方面推動執(zhí)法、處罰無縫銜接，不僅實現全流程在線辦理、處罰程序標準化引導、文書制作智能輔助等，而且能夠實現自由裁量智能判定。②此類進展在一定程度上表明，中國生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法正在步入強弱人工智能并用階段。雖然，目前強人工智能應用仍然受制于人工智能的法律主體地位難以明確、各類風險挑戰(zhàn)非同尋常以及相關治理規(guī)則尚未到位等嚴重制約，但強人工智能應用更加彰顯了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法質量和效能。因此，在人工智能善治條件下推進強人工智能應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，勢必成為數字時代發(fā)展的大趨勢。

同時，加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的數字技術應用與數字風險善治相結合，有效應對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的各種數字技術應用風險，應是科學推進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的基本任務。所謂數字風險善治，就是追求生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法效益最大化的數字風險治理過程，其本質特征主要表現為生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中數字風險的多主體合作治理、多手段協(xié)同治理和多要素系統(tǒng)治理。

多主體合作治理是指生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中的執(zhí)法主體、輔助執(zhí)法的技術公司與數據平臺企業(yè)以及法律專家、執(zhí)法相對人、社會組織與社會公眾等多元主體合作應對數字風險的治理。其中，政府作為生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法主體應當發(fā)揮主導作用。應構建由政府主導的生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法監(jiān)管平臺，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境數據規(guī)范和統(tǒng)計方法，并通過平臺充分吸納各類主體參與對生態(tài)環(huán)境的數據失真、數據孤島、數據泄露、算法黑箱等數字風險的合作治理。多主體合作治理不僅可以節(jié)省行政資源，減輕生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門壓力，更好地促進全社會生態(tài)環(huán)境保護意識形成，還可以最大限度地減少與遏制相關數字風險的發(fā)生和蔓延。例如，針對企業(yè)的生態(tài)環(huán)境自動監(jiān)測數據造假行為，作為企業(yè)周邊居民的社會公眾更容易察覺生態(tài)環(huán)境質量，因而他們參與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管可以有效提升生態(tài)環(huán)境數據采集的真實性和全面性。

多手段協(xié)同治理是指將生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中的法律手段與道德、技術、教育等多種手段有機結合起來，協(xié)同應對數字風險。數字技術應用能夠在一定程度上預見和預警生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生的有害結果，人工智能程序也能在一定程度上事先審查生態(tài)環(huán)境損害主體的惡意企圖，因而預防數字風險的法律規(guī)制也是生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的首要選擇。目前有關數據安全法、網絡安全法等已經初步達成，有關數字技術應用程序法、人工智能應用許可法等也應加緊制定。數字技術創(chuàng)新和應用還有較高的自由發(fā)展空間，數字風險也具有高度的復雜性和不確定性，對此，具有不周延性、固化性和滯后性弊端的法律手段勢必力所不逮，需要具有靈活性和先導性的道德手段加以補充。生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中的數字風險治理同樣需要道德規(guī)制建構，甚至更加需要道德自律助力。而且，法律規(guī)則和道德規(guī)范既可以作為數字風險治理的外在約束和結果約束而存在，還可以通過將之“轉換成代碼，并以代碼來規(guī)制代碼”①讓善法嵌入算法，從而實現數字風險治理的內在約束和過程約束。此外，通過技術審核、檢測和更新，提升應用于生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中的數字技術軟硬件質量，也是防范數字風險的重要方式。例如，自動監(jiān)控技術設備質量直接關系到生態(tài)環(huán)境數據真實性，數據安全防范程序技術質量直接關系到生態(tài)環(huán)境數據的安全性，人工智能算法程序技術質量直接關系到生態(tài)環(huán)境執(zhí)法決策的合理性。通過教育促進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法主體以及全社會掌握數字技術、提升數字素養(yǎng)、倡導科學數字文化，樹立數字安全意識、數字法律意識、數字道德意識等，也是應對生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中數字風險的根本保障。

多要素系統(tǒng)治理是將生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中數字技術功能發(fā)揮的不同環(huán)節(jié)、數字技術設備設施管理的不同要求、數字風險治理的不同階段以及生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中不同的主體、內容和環(huán)節(jié)等要素有機結合起來，系統(tǒng)應對數字風險的治理。例如，數據失真風險既可能緣于數字技術應用主體的主觀因素，也可能緣于數字技術設備方面的客觀因素，因此“以人工智能監(jiān)測的數據作為行政相對人違法行為證據時，應當提供污染源自動監(jiān)測數據報告、污染源自動監(jiān)測設備驗收合格證、污染源自動監(jiān)測設備運營維護、校準校驗紀錄”，①才能更加確保生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的科學性和準確性。算法黑箱風險既存在于生態(tài)環(huán)境數據處理和應用環(huán)節(jié)，也存在于生態(tài)環(huán)境數據采集、傳輸、存儲等環(huán)節(jié)，只有將算法透明和算法解釋要求貫穿于數字技術功能發(fā)揮的全過程，才能更加確保生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的公開性和公平性。數據崇拜風險既存在于生態(tài)環(huán)境行政決定、問題整改、評價考核環(huán)節(jié)，也存在于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的信息收集、立案調查等環(huán)節(jié)，只有將以人為中心的理念和“人工智能預處理+執(zhí)法人員最終決定”機制貫穿于生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法全過程，才能更好實現生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的人本性和合理性。再如，在生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法中，系統(tǒng)地開展數字技術設備設施的事前審核許可、事中定期評估測試、事后及時維修更換，是契合數字風險治理的源頭預防、過程監(jiān)控、處置反饋全過程治理的需要；系統(tǒng)地明確人工智能技術的使用者、設計者、生產者、銷售者、監(jiān)管者乃至人工智能自身（需要通過使用者代理）的風險治理責任承擔，也是構建更加全面防范數字風險的責任體系的需要。

（二）加快推進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系化

從本質上說，推進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系化就是適應生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方式智慧化的需要，進一步推動基于靜態(tài)角度的生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法活動中的各種要素建設，以及基于動態(tài)角度的生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法過程中的各種環(huán)節(jié)建設，從而進一步推動生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系與其緊密相關的各種外部因素之間的相互作用和相互促進。

加快推進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系化，首先在于加強數字技術應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法所需的執(zhí)法主體、執(zhí)法對象、執(zhí)法技術、執(zhí)法裝備、執(zhí)法制度、執(zhí)法文化、執(zhí)法保障等要素建設，實質上也在于加強生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法所需的人力、物力、財力、技術及其標準等執(zhí)法資源投入。其中，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中數字技術、裝備的配置及應用的投入水平和質量是生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法能力建設的直接體現。作為執(zhí)法主體的數字人才建設也是生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的首要保障。生態(tài)環(huán)境自動監(jiān)測中的基礎生態(tài)環(huán)境標準、人工智能應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的審核評估標準等科學規(guī)制是生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的基礎條件。數字文化和數字社會建設水平和質量也直接關系到生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法文化、執(zhí)法對象和執(zhí)法技術與裝備等優(yōu)化的外部保障。

加快推進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系化，也在于加強數字技術應用于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中信息收集處理、監(jiān)測監(jiān)控、處罰決策、評價考核、監(jiān)督問責等各種執(zhí)法環(huán)節(jié)建設。一般而言，在生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法過程中，生態(tài)環(huán)境數據自動化監(jiān)測是開端環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智能化決策是中間環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法網絡化監(jiān)督是后續(xù)環(huán)節(jié)。目前，中國生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法仍處于運用自動監(jiān)控技術設備和互聯網開展記錄調查取證階段。有學者甚至認為，“在‘互聯網+’大數據視域下，智能化環(huán)境行政執(zhí)法就是利用互聯網實施的在線監(jiān)測活動”。①雖然2017年中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數據質量的意見》已經提出“自動監(jiān)測數據可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據”；②2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導意見》也明確要求“強化污染源自動監(jiān)測數據用于行政處罰”；③但在實踐中，“自動監(jiān)測數據作為證據，其證明力仍不足以完全支撐執(zhí)法處罰”，④它往往主要用于相關排污企業(yè)自查以及相關主管部門備查，很少直接作為執(zhí)法依據。當然，中國也開始出現如上文提及的首個環(huán)境行政處罰智能辦案系統(tǒng)，以及少數生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法全過程智慧化系統(tǒng)，但多數屬于弱人工智能應用和試驗性起步階段。因此，從目前以智慧監(jiān)控監(jiān)管為主走向執(zhí)法環(huán)節(jié)更加完整和應用范圍更加廣泛的生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系，仍然任重道遠。

實現生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中智慧執(zhí)法與非智慧執(zhí)法的無縫對接、智慧行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，加強黨對生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的領導、強化社會公眾對生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法的監(jiān)督等，屬于推進生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系與其緊密相關的外部因素之間相互作用和相互促進的具體表現，也屬于生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系科學建構和加快形成的內在要求。例如，在生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法與非智慧執(zhí)法的無縫對接中，智慧執(zhí)法、非現場執(zhí)法、自動執(zhí)法無疑可以節(jié)省大量執(zhí)法資源和提高執(zhí)法效率；但無論是行政檢查還是行政處罰，針對智慧執(zhí)法中發(fā)現的問題，特別是針對較為復雜或嚴重的違法案件以及執(zhí)法結果的最終決定等，基本上還需要生成非智慧執(zhí)法任務，需要在充分利用智慧執(zhí)法鎖定違法證據和生成處罰建議基礎上開展現場執(zhí)法、人工執(zhí)法等非智慧執(zhí)法。這些既是合理分配執(zhí)法力量，科學優(yōu)化執(zhí)法方式和全面提升執(zhí)法效能的重大舉措，也是加快形成生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法體系的使命使然。