關(guān)于綠色轉(zhuǎn)型立法的幾點(diǎn)思考

摘 要：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的必由之路。近年來，各地政府紛紛加快推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型地方立法的步伐，將相關(guān)主體責(zé)任、扶持政策、獎(jiǎng)懲機(jī)制等以法律的形式加以固化，解決機(jī)制性障礙，從而保障區(qū)域綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。對國際、國內(nèi)當(dāng)前有關(guān)綠色發(fā)展、綠色轉(zhuǎn)型的立法現(xiàn)狀進(jìn)行梳理分析，從確定立法適用范圍和邊界、確定立法目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)機(jī)制性突破、考核立法實(shí)施效果等方面，對地方立法中的難點(diǎn)問題進(jìn)行分析并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：綠色轉(zhuǎn)型；綠色發(fā)展；地方立法；地方條例

中圖分類號：D920.1" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引 言

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這是黨的二十大報(bào)告中基于中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求以及加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型作出的重大判斷和戰(zhàn)略部署。綠色轉(zhuǎn)型不是對傳統(tǒng)工業(yè)化模式的修補(bǔ)，而是發(fā)展方式的革命性、系統(tǒng)性變革，是以生態(tài)文明建設(shè)為主導(dǎo)，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以綠色管理為保障，發(fā)展模式向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)平衡，人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展。王一鳴[1]認(rèn)為綠色轉(zhuǎn)型是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺脫對高消耗、高排放和環(huán)境損害的依賴，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長與資源節(jié)約、排放減少和環(huán)境改善相互促進(jìn)的綠色發(fā)展方式。

近年來綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展在我國加速推進(jìn)。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出五大新發(fā)展理念，其中綠色發(fā)展注重的是解決人與自然和諧問題。2016年9月，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)中國加入《巴黎氣候變化協(xié)定》，中國成為第23個(gè)批準(zhǔn)該協(xié)定的締約方，并宣布了《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，可持續(xù)發(fā)展理念在中國逐步深入人心。2019年，中國提出建設(shè)綠色“一帶一路”，與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合，為“一帶一路”建設(shè)提供綠色解決方案。2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，提出“以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)……堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路”。2022年，黨的二十大報(bào)告提出要加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式。2023年12月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)要在能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)等全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)綠色科技創(chuàng)新?？梢?，我國在國際、國內(nèi)推動(dòng)綠色發(fā)展的理念和舉措是一以貫之、逐步深入和清晰的。

2022年以來，各省市紛紛加快綠色轉(zhuǎn)型地方立法步伐。自碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提出以來，中央和地方按照“1+N”的政策體系框架，編制、起草了重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域的諸多措施和路線圖，但均以“指導(dǎo)意見”“實(shí)施方案”等方式發(fā)布，不具有法律效力，難以解決綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展中的制度難題。2022年8月，河南省決定由省發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化廳、交通運(yùn)輸廳牽頭，推動(dòng)制定《河南省綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展促進(jìn)條例》，將促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的相關(guān)政策舉措以立法的形式固化下來。2022年9月通過的《浙江省電力條例》，是“雙碳”目標(biāo)提出后頒布的第一部關(guān)于電力高質(zhì)量發(fā)展的地方條例，旨在保障浙江高水平建設(shè)國家清潔能源示范省。南京市在2022年底印發(fā)《市政府2023年度立法計(jì)劃》，提出圍繞綠色轉(zhuǎn)型做好立法工作。上海市也在《上海市人民政府2023年立法工作計(jì)劃》中提出制定《加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型條例》（暫定名），重點(diǎn)抓住“發(fā)展方式”和“綠色轉(zhuǎn)型”兩個(gè)關(guān)鍵詞，以能源資源的高效率利用和生態(tài)環(huán)境的高水平保護(hù)來支撐保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，最終《上海市發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型促進(jìn)條例》于2023年12月由上海市第十六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過。可見，推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型的立法已成為各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。

1 國際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

應(yīng)對氣候變化、實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為全球的共識(shí)。在聯(lián)合國框架下，數(shù)十年來，依靠《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》構(gòu)建起的全球氣候治理機(jī)制，雖然在行動(dòng)層面上并不一帆風(fēng)順，但確立起的全球氣候治理目標(biāo)早已深入人心。通過制度安排確保行動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是發(fā)達(dá)國家通常的做法，近年來，世界上主要經(jīng)濟(jì)體圍繞氣候中和與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在積極推進(jìn)立法方面取得進(jìn)展，頗有實(shí)效。

1.1 歐洲系列“綠色新政”構(gòu)建了完整的法律框架體系

歐盟長期以來著力塑造自身全球低碳減排倡導(dǎo)者的角色，并希望在未來綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)競爭中贏得先機(jī)。為此歐盟自2019年通過《歐洲綠色協(xié)議》以來，提出了一系列“綠色新政”，以期實(shí)現(xiàn)2030年和2050年氣候目標(biāo)，這其中包含2020年提出的《歐洲氣候法》提案，以及2023年提出的《凈零工業(yè)法案》《關(guān)鍵原材料法》《碳關(guān)稅法案》（碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，CBAM）等。

歐盟聚焦氣候領(lǐng)域開展立法工作始于2000年前后，當(dāng)時(shí)主要圍繞能源控制、溫室氣體減排等，以各類“指令”“計(jì)劃”構(gòu)成了減排框架體系，此后經(jīng)歷了從科學(xué)認(rèn)識(shí)到政治共識(shí)而后轉(zhuǎn)化為法律的過程?！稓W洲氣候法》[2]作為歐盟首個(gè)關(guān)于氣候中和的立法，是確保歐洲實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的法律工具，全文共11章，分別規(guī)定了氣候中和目標(biāo)、行動(dòng)路徑、適應(yīng)氣候變化、對歐盟及成員國措施的評估、制定授權(quán)立法等，該法的核心作用是賦予歐盟機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力，確保歐盟內(nèi)部的行動(dòng)一致性[3]。

2023年歐盟在“綠色協(xié)議工業(yè)計(jì)劃”[4]中又提出加速制定《凈零工業(yè)法案》和《關(guān)鍵原材料法》[5-6]，《碳關(guān)稅法案》旨在發(fā)展歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的制造能力和增加供應(yīng)鏈彈性。《凈零工業(yè)法案》的主要目的是支持歐盟關(guān)鍵技術(shù)（太陽能光伏與太陽能光熱技術(shù)、陸上和海上風(fēng)能技術(shù)、熱泵與地?zé)崮芗夹g(shù)、電池技術(shù)、碳捕集和封存技術(shù)等8項(xiàng)“戰(zhàn)略性凈零技術(shù)”）的工業(yè)制造，設(shè)定具體的制造能力目標(biāo)，如至少滿足40%以上的歐盟年度市場需求。對于這類具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目，歐盟將放寬落地審批程序，縮短審批時(shí)間，同時(shí)為測試設(shè)施提供資金，減輕中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。歐盟還將通過公共采購、優(yōu)惠和激勵(lì)最終用戶的方式，進(jìn)一步刺激對綠色技術(shù)和產(chǎn)品的需求，如公共部門將花費(fèi)約14%的GDP（每年約2萬億歐元）用于購買綠色產(chǎn)品和工程、服務(wù)。《關(guān)鍵原材料法》用以保障歐盟獲得相關(guān)關(guān)鍵原材料。通過多元化的采購，降低對其他國家高度集中供應(yīng)的依賴；通過回收原材料，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量增長和就業(yè)；加強(qiáng)國際參與，推動(dòng)本土原材料開采、提煉、加工和回收；開展持續(xù)的研究和創(chuàng)新，減少原材料的使用和開發(fā)生物替代品?！短缄P(guān)稅法案》于2023年10月開始試運(yùn)行，至2026年為過渡期，主要目的是防止“碳泄漏”，針對特定進(jìn)口商品征收碳稅，意在保護(hù)歐盟境內(nèi)的氣候行動(dòng)，避免歐洲企業(yè)將生產(chǎn)外包給排放目標(biāo)較低的國家。

歐盟的這一系列舉措，釋放出強(qiáng)烈的信號，即歐盟認(rèn)為，氣候中和目標(biāo)和能源轉(zhuǎn)型壓力將會(huì)催生出凈零時(shí)代的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和龐大的綠色產(chǎn)業(yè)市場，歐盟將搶占先機(jī)，通過立法確立一系列機(jī)制，確保歐盟在未來的綠色產(chǎn)業(yè)競爭中獲得領(lǐng)先。

1.2 法國《綠色產(chǎn)業(yè)法案》旨在轉(zhuǎn)變本國去工業(yè)化趨勢

緊隨著歐盟的步伐，法國于2023年5月提出了《綠色產(chǎn)業(yè)法案》[7]，主要目的是支持綠色產(chǎn)業(yè)，以轉(zhuǎn)變法國半個(gè)世紀(jì)以來的去工業(yè)化趨勢。根據(jù)這項(xiàng)法案，法國政府下一步將重點(diǎn)推動(dòng)綠氫、電池、風(fēng)能、熱泵和太陽能等五大綠色技術(shù)發(fā)展，為此法國提出了15項(xiàng)具體的措施，包括提供專門的工業(yè)用地、簡化項(xiàng)目審批程序、培養(yǎng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)工人等。比如為鼓勵(lì)綠色產(chǎn)業(yè)的本地化發(fā)展，法國政府將簡化投資建廠審批手續(xù)，將程序用時(shí)縮減一半，最長不超過9個(gè)月；在工業(yè)用地稀缺的情況下，將投入10億歐元凈化荒地，為新項(xiàng)目提供50塊“準(zhǔn)備就緒”的用地；其中最主要的政策是實(shí)施“綠色產(chǎn)業(yè)稅收抵免”，對電池、風(fēng)能、熱泵和太陽能制造商提供相當(dāng)于總投資額20%～45%的稅收抵免，而綠氫產(chǎn)業(yè)已另外享受特殊的優(yōu)惠政策。與美國在生產(chǎn)時(shí)提供資金的做法不同，法國稅收抵免的優(yōu)勢是從項(xiàng)目一開始就提供資金，法國政府希望至2030年，用每年5億歐元財(cái)政成本為法國吸引230億歐元投資。

1.3 美國《通脹削減法案》推動(dòng)綠色產(chǎn)品的本地化制造

歐盟的“綠色協(xié)議工業(yè)計(jì)劃”以及法國的《綠色產(chǎn)業(yè)法案》都被解讀為歐洲市場應(yīng)對美國《通脹削減法案》[6]的具體舉措。2022年，美國通過了具有強(qiáng)烈貿(mào)易保護(hù)主義色彩的《通脹削減法案》，該法案提出高達(dá)3 690億美元的“綠色補(bǔ)貼”及其相關(guān)激勵(lì)措施，用以推動(dòng)電動(dòng)汽車電池和其他綠色產(chǎn)品在美國本土進(jìn)行制造。該法案也對補(bǔ)貼進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，只有在北美地區(qū)組裝的電動(dòng)汽車才有資格享受稅收優(yōu)惠，到2029年，電動(dòng)汽車電池的所有材料都必須在北美進(jìn)行生產(chǎn)和組裝，才能獲得全額稅收抵免。這一巨額補(bǔ)貼法案，引起歐盟和其他國家的擔(dān)憂，被認(rèn)為可能進(jìn)一步加劇歐洲制造業(yè)外流。

2 國內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r

2.1 我國目前尚沒有針對綠色發(fā)展的專門法律

目前我國對于推進(jìn)綠色發(fā)展的理念體現(xiàn)在各類法律和眾多條文中。投資法方面，根據(jù)《鼓勵(lì)外商投資目錄》（2020版），我國將高技術(shù)綠色電池制造、綠色農(nóng)畜產(chǎn)品（乳、肉、絨、皮毛、糧油、馬鈴薯、果蔬）生產(chǎn)加工、與快遞服務(wù)相關(guān)的科技裝備及綠色包裝的研發(fā)應(yīng)用、綠色物流設(shè)施設(shè)備的研發(fā)應(yīng)用等納入目錄，并提供免征關(guān)稅、減征企業(yè)所得稅、優(yōu)先供應(yīng)土地等優(yōu)惠；此外根據(jù)《環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，對符合要求的企業(yè)施行前三年免征企業(yè)所得稅、后三年減半征收企業(yè)所得稅的優(yōu)惠。

環(huán)境保護(hù)方面，目前我國環(huán)保法律體系可以分為基本法以及環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法和資源循環(huán)利用法四類單行法，更多地關(guān)注環(huán)境的末端治理和資源的節(jié)約使用。其中，基本法即《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，環(huán)境污染防治法主要包括水、土、氣、固廢、噪聲等防治法，自然資源保護(hù)法主要包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國草原法》等，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法主要包括《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國水土保持法》等，資源循環(huán)利用法主要包括《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國可再生能源法》等。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法方面，總體而言，我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系較為成熟，但在綠色技術(shù)保護(hù)和發(fā)展方面涉及內(nèi)容較少。

2.2 各部門的推動(dòng)政策支持形式與側(cè)重點(diǎn)各有不同

一是綠色農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，從總體規(guī)劃、發(fā)展方向、優(yōu)惠措施、區(qū)域發(fā)展等角度發(fā)布了推動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、科技部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林草局發(fā)布的《“十四五”全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》，明確提出要全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化清潔化生產(chǎn)。2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)導(dǎo)則（2018—2030年）》在研制綠色投入品、研發(fā)綠色生產(chǎn)技術(shù)等五個(gè)方面18個(gè)領(lǐng)域明確提出了綠色技術(shù)重點(diǎn)研發(fā)內(nèi)容，并將進(jìn)一步強(qiáng)化科技資金項(xiàng)目、創(chuàng)新科技體制機(jī)制、強(qiáng)化成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用來推動(dòng)發(fā)展。此外農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也發(fā)布了《關(guān)于支持長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的實(shí)施意見》等文件，在重點(diǎn)區(qū)域著力推動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用。

二是綠色工業(yè)領(lǐng)域，管理部門主要通過制定規(guī)劃等方式進(jìn)行總體布局。工業(yè)和信息化部發(fā)布《“十四五”工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃文件。除了規(guī)劃類文件外，我國一些政策類文件對綠色技術(shù)發(fā)展方向和政策環(huán)境進(jìn)行引導(dǎo)，如工業(yè)和信息化部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)融合作推動(dòng)工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確提出：要推動(dòng)工業(yè)綠色發(fā)展的產(chǎn)融合作機(jī)制基本成熟，符合工業(yè)特色和需求的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系更加完善，工業(yè)企業(yè)綠色信息披露機(jī)制更加健全，支持工業(yè)綠色發(fā)展的金融產(chǎn)品和服務(wù)更加豐富，推動(dòng)各類要素資源向綠色低碳領(lǐng)域不斷聚集。

三是綠色建筑方面，主管部門以引導(dǎo)技術(shù)和產(chǎn)品的應(yīng)用為主要措施。為推動(dòng)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展，2021年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《綠色建造技術(shù)導(dǎo)則（試行）》，提出綠色建造全過程關(guān)鍵技術(shù)要點(diǎn)，引導(dǎo)綠色建造技術(shù)方向。同時(shí)，為加快推廣綠色建筑和綠色建材應(yīng)用，促進(jìn)建筑品質(zhì)提升和新型建筑工業(yè)化發(fā)展，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府采購支持綠色建材促進(jìn)建筑品質(zhì)提升試點(diǎn)工作的通知》，明確在政府采購工程中推廣可循環(huán)可利用建材、高強(qiáng)度高耐久建材、綠色部品部件、綠色裝飾裝修材料、節(jié)水節(jié)能建材等綠色建材產(chǎn)品。

四是綠色能源方面，政府主要以補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)發(fā)展。2021年國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)加大金融支持力度 促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展的通知》，提出要通過發(fā)放補(bǔ)貼確權(quán)貸款、貸款展期、續(xù)貸等金融手段加大支持力度，促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展。2022年國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》，推動(dòng)構(gòu)建以清潔低碳能源為主體的能源供應(yīng)體系、完善適應(yīng)可再生能源局域深度利用和廣域輸送的電網(wǎng)體系、建立清潔低碳能源重大科技協(xié)同創(chuàng)新體系，并要求要建立支撐能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的財(cái)政金融政策保障機(jī)制、完善能源綠色低碳發(fā)展相關(guān)治理機(jī)制。

2.3 綠色轉(zhuǎn)型地方條例具有明顯的地域特征

太原是全國第一個(gè)以地方立法形式整體推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型的城市，也是全國資源型城市擁有綠色地方標(biāo)準(zhǔn)最多的城市。早在2008年，《太原市綠色轉(zhuǎn)型促進(jìn)條例》經(jīng)太原市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過并實(shí)施。該條例共分為10章，規(guī)定了太原市如何發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、如何進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)、建立怎樣的綠色轉(zhuǎn)型監(jiān)督體制、如何鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)綠色轉(zhuǎn)型先進(jìn)單位及組織和個(gè)人等，同時(shí)對違反或不執(zhí)行綠色轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)的行為制定了嚴(yán)厲的處罰措施。2009年，太原市政府又發(fā)布實(shí)施了《太原市綠色轉(zhuǎn)型促進(jìn)條例實(shí)施辦法》[8]，在市政府內(nèi)設(shè)立綠色轉(zhuǎn)型工作機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)本市綠色轉(zhuǎn)型的實(shí)施工作，并要求太原市綠色轉(zhuǎn)型工作應(yīng)當(dāng)遵循政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)、全社會(huì)參與的原則?？梢姡性谥贫ǖ胤綏l例時(shí)體現(xiàn)了資源型城市和以標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向的特點(diǎn)。太原市立法推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型之舉在全國具有開創(chuàng)性示范意義。

上海2023年12月通過綠色轉(zhuǎn)型地方條例?！渡虾Ｊ邪l(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型促進(jìn)條例》共有7章，重點(diǎn)對能源發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活消費(fèi)等領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型作了規(guī)范，同時(shí)明確了基本管理制度和保障措施。該條例突出了生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、協(xié)同增效的原則，重在建立政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、全民參與的多元共治機(jī)制。從具體條文來看，該條例結(jié)合了“雙碳”戰(zhàn)略的要求，以及超大型規(guī)模城市市場化程度、開放性程度較高的特點(diǎn)，具有鮮明的時(shí)代特征和地域特征。

3 綠色轉(zhuǎn)型立法主要難點(diǎn)和對策建議

基于上述情況，“指導(dǎo)意見”“行動(dòng)計(jì)劃”“發(fā)展規(guī)劃”“實(shí)施方案”等相關(guān)政策文件在局部領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)揮了先導(dǎo)性作用，但囿于上位法的缺失，產(chǎn)業(yè)、技術(shù)的發(fā)展需求受制于現(xiàn)有管理制度，亟待進(jìn)行機(jī)制上的突破。因此，在各地政府的推動(dòng)下，地方人大紛紛將綠色轉(zhuǎn)型立法提上議事日程，但其中仍有不少難點(diǎn)有待破解。

3.1 確定立法的范圍和邊界

法律有其適用范圍。綠色轉(zhuǎn)型是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，是一場廣泛而深刻的社會(huì)變革，涉及生產(chǎn)、生活、消費(fèi)、流通的方方面面，牽涉到政府、企業(yè)、個(gè)人等各類主體，同時(shí)由于產(chǎn)業(yè)、金融、科技等部門對于綠色的定義多有不同，因此確定適用范圍和邊界是綠色轉(zhuǎn)型立法要解決的首要問題。比如國家發(fā)展改革委等9部門對于綠色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了定義和分類，工業(yè)和信息化部等產(chǎn)業(yè)部門對于綠色制造、綠色園區(qū)等有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，金融監(jiān)管部門對綠色金融有分類目錄，科技創(chuàng)新管理部門對于綠色技術(shù)也有定義和分類標(biāo)準(zhǔn)[9]，知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理部門有綠色專利的分類體系，彼此之間既有交叉又有不同，橫向之間難以一一對應(yīng)和比較，這就會(huì)為適用范圍的界定帶來一定困擾。此外，從以往立法形式和情況看，我國有總體法，也有單行法，總體法的優(yōu)勢在于構(gòu)建法律體系框架，可以把涉及綠色轉(zhuǎn)型的所有內(nèi)容都包括進(jìn)來，但其缺點(diǎn)在于涉及面太廣，難以在個(gè)別重點(diǎn)機(jī)制上進(jìn)行突破，可操作性不強(qiáng)。國外采取專門立法的形式比較多，比如上述分析中提到的，針對原材料、產(chǎn)業(yè)、工業(yè)等方面進(jìn)行專門的立法，適用范圍十分清晰，條文規(guī)定非常具體。

地方性綠色轉(zhuǎn)型立法更適宜采用單行法形式，首先應(yīng)確定一個(gè)部門之間可協(xié)調(diào)對照的綠色轉(zhuǎn)型的定義和內(nèi)涵，在部門之間現(xiàn)有分類體系難以完全統(tǒng)一的情況下，應(yīng)鼓勵(lì)研究機(jī)構(gòu)、智庫等協(xié)助建立起彼此間的對應(yīng)關(guān)系。此外，建議抓住本地區(qū)轉(zhuǎn)型難點(diǎn)和機(jī)制障礙，確定本地立法重點(diǎn)和邊界，即確定著重要解決的“堵點(diǎn)”，尋求法律層面的解決方案。

3.2 確定和衡量立法的目標(biāo)

綠色轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)的是過程，綠色轉(zhuǎn)型立法的最終目的是加快這一過程、縮短進(jìn)程時(shí)間，為此，還需設(shè)定衡量指標(biāo)或階段性目標(biāo)，確定綠色轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)程度。不同于“發(fā)展規(guī)劃”“行動(dòng)計(jì)劃”等文件形式，定量化描述立法目標(biāo)的形式在我國較為少見，也相對困難，定性描述又難以衡量，因此確定立法目標(biāo)是難點(diǎn)之一。國外相關(guān)單行法采用定量化目標(biāo)的先例較多，比如《凈零工業(yè)法案》設(shè)定戰(zhàn)略性凈零技術(shù)制造能力至少滿足40%以上的歐盟年度市場需求；《關(guān)鍵原材料法案》為戰(zhàn)略性原材料供應(yīng)鏈中的開采、加工和回收環(huán)節(jié)均設(shè)定了明確的2030年產(chǎn)能基準(zhǔn)，同時(shí)要求歐盟在任何加工階段對任何一種戰(zhàn)略原材料的年消耗量中，來自單一第三國的資源比例不超過65%。

結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，地方性綠色轉(zhuǎn)型立法可采用定性與定量相結(jié)合的方式，根據(jù)自身發(fā)展特點(diǎn)，確定一兩項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，如綠色能源的替代程度、工業(yè)生產(chǎn)的綠色化程度等，在法律實(shí)施期內(nèi)目標(biāo)明確、易于考核，且能明確主體責(zé)任，保證立法效果。

3.3 實(shí)現(xiàn)機(jī)制性突破

我國目前法律條文大多采用鼓勵(lì)性宣誓性條款，當(dāng)遇到實(shí)際問題時(shí)，需要進(jìn)一步參照相關(guān)管理辦法和實(shí)施細(xì)則配合落實(shí)。地方在綠色轉(zhuǎn)型立法時(shí)可以考慮體現(xiàn)鼓勵(lì)性的前提下，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)特色和資源稟賦，抓住一兩個(gè)關(guān)鍵問題，在機(jī)制上進(jìn)行突破。比如，碳中和目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)需要科技創(chuàng)新的支撐，在科技創(chuàng)新支撐綠色轉(zhuǎn)型方面，我國在相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)上并沒有便利措施。為了促進(jìn)綠色技術(shù)創(chuàng)新，可考慮因地制宜，制定綠色專利申請與保護(hù)的“綠色通道”，加快審查與授權(quán)時(shí)間、降低申請與維護(hù)成本，使得創(chuàng)新型技術(shù)能盡快得到保護(hù)和應(yīng)用。在這方面，歐盟已有先例和經(jīng)驗(yàn)，為加速顛覆性技術(shù)的實(shí)驗(yàn)和應(yīng)用，采用“沙盒監(jiān)管”機(jī)制，簡化綠色轉(zhuǎn)型所亟需的技術(shù)、產(chǎn)品投放市場的授權(quán)認(rèn)證過程。我國中關(guān)村科技城最早在2020年提出試點(diǎn)“沙盒監(jiān)管”，就是在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)，增強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制，最大限度鼓勵(lì)創(chuàng)新，并不斷探索、完善監(jiān)管機(jī)制，這類機(jī)制尤其適用于“雙碳”戰(zhàn)略背景下，加快前瞻性和顛覆性技術(shù)的研發(fā)、實(shí)驗(yàn)過程。

3.4 考核立法的實(shí)施效果

綠色轉(zhuǎn)型立法的目的是促進(jìn)全社會(huì)對綠色發(fā)展方式的認(rèn)同和遵循，通過對相關(guān)生產(chǎn)、生活、消費(fèi)行為和方式的約束，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、生態(tài)改善、社會(huì)發(fā)展的協(xié)同推進(jìn)。如此宏大的目標(biāo)是否因法律體系的建立和實(shí)施得以逐步實(shí)現(xiàn)，需要通過建立考核指標(biāo)體系和常態(tài)化的監(jiān)測渠道進(jìn)行科學(xué)分析。雖然現(xiàn)有的管理體系中，各部門分別提出了一些反映綠色發(fā)展的要素和指標(biāo)，如綠色技術(shù)、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色金融、綠色園區(qū)等[10-11]，但在管理層面并未建立起相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)路徑，缺少統(tǒng)一斷面的可供分析的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；現(xiàn)有的綠色專利、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色金融等板塊分類體系各不相同，彼此之間也未建立起分類的映射關(guān)系，因此很難進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析。這就導(dǎo)致管理部門摸不清家底，難以掌握綠色發(fā)展的總體狀況，無法進(jìn)行橫向與縱向?qū)Ρ龋矡o從對法律實(shí)施的效果進(jìn)行客觀的績效評價(jià)。

因此建議立法的同時(shí)建立起考核機(jī)制，制定實(shí)施效果的考核指標(biāo)，針對重點(diǎn)指標(biāo)，在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑基礎(chǔ)上，增設(shè)“綠色”相關(guān)分類和標(biāo)簽，形成對綠色技術(shù)、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色金融發(fā)展的持續(xù)監(jiān)測跟蹤機(jī)制，為開展法律實(shí)施效果的考核提供必要的數(shù)據(jù)和理論支撐。

地方性的法律條文可以具有自身特色、因地制宜，但總的來說，均服務(wù)于國家高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設(shè)的需要。綠色轉(zhuǎn)型不僅事關(guān)我國可持續(xù)發(fā)展，也是全球應(yīng)對氣候變化的共同追求，關(guān)乎人類共同命運(yùn)。在聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程面臨時(shí)間過半而目標(biāo)嚴(yán)重偏離的當(dāng)下，我國從立法層面確定綠色發(fā)展的基本國策，以及明確各利益相關(guān)方的主體責(zé)任和行為準(zhǔn)則，既是基于自身發(fā)展的需要，同時(shí)也是負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國積極主動(dòng)參與全球氣候治理的應(yīng)有之義。

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Reflections on Legislation for Green Transformation

XI Furong，LIU Jiali

（Shanghai Science and Technology Exchange Center，Shanghai 200235，China）

Abstract：Promoting the comprehensive green transformation of economic and social development is an inherent requirement of high-quality development and an essential path to achieve harmonious coexistence between human and nature. In recent years，local governments have been accelerating the pace of green transformation legislation，solidifying the responsibilities of relevant subjects，supporting policies，reward and punishment mechanisms in legal forms to address systemic barriers，so as to ensure regional green transformation and development. This paper analyzes the current international and domestic legislation on green development and green transformation，and provides relevant recommendations for the challenges faced in local legislation from the aspects of defining the scope and boundaries of legislation，determining the legislative goals，achieving key systematic breakthroughs，and assessing effective of legislation implementation.

Key words：green transformation；green development；local legislation；local regulations