共同富裕背景下優(yōu)化嵊泗縣公共服務的建議
——基于“人、事、物”三個視角

文/ 樓欣茹 盛仁磊 祝建英 吳雨馨

梳理“人、事、物”三本賬，以提升公共服務供給質(zhì)量、加強公共服務統(tǒng)籌能力、充實公共服務內(nèi)容體系

公共服務普及普惠是共同富裕的基本維度與判斷標準之一。提升公共服務供給質(zhì)量、加強公共服務統(tǒng)籌能力、充實公共服務內(nèi)容體系，是推動共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展的重要抓手。海島縣是高質(zhì)量建設共同富裕示范區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)，為扎實推進嵊泗縣走海島縣高質(zhì)量發(fā)展共同富裕特色之路，優(yōu)化公共服務供給，課題組對嵊泗縣“人、事、物”三本賬進行梳理，研究提出優(yōu)化公共服務配置的思路建議。

嵊泗三本賬總體情況

（一）“人口”一本賬

人口是公共服務高效配置的基礎變量，開展公共服務配置時需對人口規(guī)模、分布和結構的特征與變動予以密切關注。截至2022年底，嵊泗縣常住人口6.6萬人，戶籍人口7.16萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為66.58%。其中，全縣戶籍人口出生率為2.47‰，死亡率為8.93‰。

人口規(guī)模：常住人口、戶籍人口雙雙減少。2016-2022年，嵊泗縣常住人口減少了0.8萬人，6年間年平均下降率1.8%，戶籍人口減少了0.5萬人，平均下降率1.1%。2022年，戶籍人口和常住人口之比達1.08。

人口分布：向中心鎮(zhèn)和中心島聚集明顯。從行政區(qū)劃來看，嵊泗縣轄3鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，菜園鎮(zhèn)是唯一的中心鎮(zhèn)也是縣城，常住人口占全縣比重半數(shù)以上；人口偏少的五龍鄉(xiāng)、黃龍鄉(xiāng)和花鳥鄉(xiāng)，常住人口和戶籍人口在全縣占比皆不足5%。從島嶼來看，嵊泗縣630個島嶼中僅15個有人居住，菜園鎮(zhèn)和五龍鄉(xiāng)所在的泗礁島常住人口占全縣比重達60%，其余2鎮(zhèn)3鄉(xiāng)所在島常住人口占比為39%，剩余8個島的常住人口占比不足1%。

人口結構：已步入重度老齡化社會。2022年，嵊泗縣常住人口65歲以上占比遠超過國際老齡化標準，其中花鳥鄉(xiāng)老齡化程度最為嚴重。從年齡結構的趨勢來看，50歲以上常住人口遠高于0-14歲常住人口數(shù)量，老齡化程度還將持續(xù)加深。

（二）“設施”一本賬

截至2022年底，嵊泗縣共有養(yǎng)老、衛(wèi)生、托育、教育、助殘、體育、文化等7大領域基礎設施151處。

設施分布：中心密、四周疏。嵊泗縣151處公共服務基礎設施分布密度為1.76，略高于全省均值1.33。菜園鎮(zhèn)公共服務設施占全縣40%，人口占19%的洋山鎮(zhèn)、五龍鄉(xiāng)、花鳥鄉(xiāng)三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設施占比均不足10%，呈中心到邊緣遞減的格局。

設施配置：領域之間差異大。文化、體育、衛(wèi)生設施配置較多，分別有48處、32處、30處，其他領域從高到低分別為養(yǎng)老18處、教育17處、托育5處、助殘2處。

居民需求：對養(yǎng)老和優(yōu)質(zhì)文體服務有高需求。90%的居民認為教育、醫(yī)療領域的設施服務較好；70%的居民認為養(yǎng)老領域設施服務一般；84%的居民對室內(nèi)外體育場館、科技館以及博物館期待較高。

（三）“資金”一本賬

2022年，嵊泗縣財政總收入為12.39億元，一般公共預算支出37.35億元，其中民生類支出26.4億元，占70.7%。圍繞《嵊泗縣基本公共服務標準》中的11個領域98項基本公共服務事項，財政支出情況呈現(xiàn)以下特點：

財政支出集中在3個領域4個服務事項。從11個領域來看，“老有所養(yǎng)”“事有所便”“病有所醫(yī)”3個領域占了總支出的九成以上。從98項服務事項來看，基本養(yǎng)老保險事項、公共交通事項、職工基本醫(yī)療保險事項等3個事項占了98項總支出的93%。

老有所養(yǎng)支出占比最高，待遇低于全國水平?！袄嫌兴B(yǎng)”領域的4個事項占全部基本公共服務總支出的63.25%、一般公共預算支出的五分之一，人均養(yǎng)老服務支出約為每年2.69萬元。2021年，嵊泗縣職工基本養(yǎng)老保險領取待遇為平均每月3490.7元，低于全國每月平均數(shù)3577.4元；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險領取待遇為平均每月182.74元，低于全國每月平均數(shù)190.95元。

區(qū)位條件特殊，建設成本偏高。嵊泗是浙江唯一的懸水島，易遭氣候影響停航，因此導致項目建設時間總體偏長；除小洋山以外，交通依靠輪渡，相比其它地區(qū)，車輛擺渡費是項目建設的一筆額外支出。

存在問題

人口規(guī)模“收縮”明顯，結構失衡將加劇。人口將持續(xù)減少。綜合過去10年嵊泗的人口生育率、出生率、平均預期壽命、死亡率、機械增長率等數(shù)據(jù)，采用隊列要素模型和比外推法，預計嵊泗縣2028年末常住人口總量將減少13.5%，戶籍人口總量將減少4.64%。“老齡化”將出現(xiàn)重大拐點。疊加人口外流影響，嵊泗老齡程度和速度更甚于全國。學生數(shù)量將持續(xù)減少。過去3年，嵊泗縣多所學校學生數(shù)量持續(xù)下降。通過線性回歸模型計算，預計到2028年底，嵊泗縣幼兒園階段的學生將比2022年少11.9%，義務教育階段的學生將比2022年少24.2%。

公共服務供需的結構性矛盾進一步突出。養(yǎng)老領域。老齡化持續(xù)加劇，對養(yǎng)老服務設施和服務能力的需求進一步增加。一是從養(yǎng)老床位看，目前全縣養(yǎng)老床位601張，每千名老年人擁有社會養(yǎng)老床位僅24.2張，遠低于“十三五”規(guī)劃中55張的標準；二是從護理型床位看，全縣345張，基本達到“十四五”規(guī)劃中的58%的要求；三是從持證養(yǎng)老護理員數(shù)看，每萬名老年人口擁有持證養(yǎng)老護理員數(shù)23人，低于每萬名老年人口擁有持證養(yǎng)老護理員數(shù)25人的要求；四是從未來5年預測來看，養(yǎng)老床位、護理型床位、持證養(yǎng)老護理員等核心指標差距較大。教育領域。從生源情況看，近3年在小升初階段，每年約有10%的學生為追求更優(yōu)質(zhì)教育資源外流至岱山、定海等地；從教師配備看，幼兒園、小學的師生比已遠超全省平均水平，5年后將進一步擴大；從校舍資源看，非泗礁本島的學校已經(jīng)開始出現(xiàn)校舍閑置。

公共服務財政負擔不斷加大。養(yǎng)老財政負擔持續(xù)加重。一是老年人數(shù)增長。結合嵊泗未來5年老齡化趨勢預測，預計每年基本養(yǎng)老服務支出將以5%-6%的速度增加。二是養(yǎng)老待遇提高。全國基本養(yǎng)老保險每年平均增加5%，縮小嵊泗縣和全國養(yǎng)老金平均水平差距將加重財政負擔。三是養(yǎng)老機構運營成本增長。剔除機構維護、建造等剛性支出，每年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構運營支出需填補15-20萬元，且隨著集中供養(yǎng)人數(shù)增加，運營成本水漲船高。教育投入產(chǎn)出不成正比。教育領域每年穩(wěn)定的財政投入和逐年下降的學生數(shù)量存在資源錯配，財政支付教師工資費用（含五險一金福利等）約為學校運營成本的3.3倍，教師隊伍流動較小，但學生數(shù)量流失嚴重。

對策建議

優(yōu)化生育政策，建立人口發(fā)展監(jiān)測新機制。一是關注人口下行趨勢，探索常住人口精細化管理，建立人口發(fā)展監(jiān)測的新機制。二是積極應對人口資源要素向優(yōu)勢地區(qū)、優(yōu)勢行業(yè)集聚的趨勢，對內(nèi)優(yōu)化生育環(huán)境，對外吸引落地就業(yè)。三是立足海島特征，以船票為切入口，開展人口流入和流出畫像分析，以文旅產(chǎn)業(yè)為突破口，做好旅游群體服務營銷和廣告精準投放。

立足海島特色產(chǎn)業(yè)，做大做強嵊泗產(chǎn)業(yè)發(fā)展版圖。一是做強海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，引入浙江省海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖研究所等研究型機構，以解決貽貝種苗單一、種苗受制于人、深加工產(chǎn)品較少等問題。二是做大旅游業(yè)，加強泗礁本島與其他島嶼之間的交通調(diào)度，解決旺季“一票難求”問題。三是激發(fā)海島服務業(yè)活力，做好本地閑散勞動力培訓，間歇式充實到旅游旺季服務隊伍中。

優(yōu)化公共服務設施布局，提升海島數(shù)字化服務能力。一是對標“十四五”規(guī)劃相關指標要求，重點分析“教育”設施充足和“養(yǎng)老”設施缺乏的矛盾，探索融合共享。二是提高公共服務供給靈活性。基于海島特點，加大公共服務船、輸血無人機等可“流動”的公共服務設施供給。三是建立線上線下融合服務?；卺鱼艨h基本公共服務標準，融合遠程監(jiān)控、智慧服務、緊急救助等數(shù)字化服務，提供一人一單線上服務。

優(yōu)化財政資金支出結構，科學調(diào)整公共服務賬本。一是加強老年群體服務資金的預算，保障公立養(yǎng)老設施補短板和運行資金、養(yǎng)老保險金等兜底性資金。二是綜合考慮義務教育階段人數(shù)減少的實際情況，適當減少泗礁本島以外的教育基礎設施投入，研究義務教育閑置設施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位轉(zhuǎn)型為醫(yī)養(yǎng)床位的資金賬。三是聚焦群眾對高品質(zhì)文體設施的需求，研究文體設施與人口結構匹配的布局和投入賬，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求。