新冠疫情時(shí)期中亞國家治理危機(jī)：表現(xiàn)、根源和治理評價(jià)

李睿思 管雪青

中亞國家(1)本文的中亞國家指中亞五國：哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦和土庫曼斯坦。深處歐亞大陸腹地，與中俄為鄰，地緣戰(zhàn)略地位特殊且重要。2013年，中國國家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦首次提出“一帶一路”倡議的發(fā)展構(gòu)想。中亞國家一貫堅(jiān)定支持和積極參與“一帶一路”倡議建設(shè)，近十年來各方務(wù)實(shí)合作不斷取得豐碩成果，是“一帶一路”倡議在歐亞地區(qū)重要的合作伙伴。2020年初，突如其來的新冠疫情席卷全球，給中亞國家造成猛烈沖擊。新冠疫情在放大中亞國家固有治理弊端、加劇治理危機(jī)的同時(shí)，對地區(qū)未來的形勢走向也產(chǎn)生影響。深入研究新冠疫情背景下中亞國家的治理危機(jī)成因、表現(xiàn)和應(yīng)對成效，對中國實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展，繼續(xù)推進(jìn)“一帶一路”高質(zhì)量建設(shè)有重要的借鑒意義。

一、新冠疫情背景下中亞國家的治理危機(jī)

蘇聯(lián)解體后，中亞國家先后宣告獨(dú)立。三十多年來，中亞各國不斷推進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)和社會等各領(lǐng)域改革，通過探索和實(shí)踐積極尋找符合本國國情的發(fā)展道路。在獨(dú)立發(fā)展的進(jìn)程中，大多數(shù)中亞國家能夠維持政權(quán)的基本穩(wěn)定，未出現(xiàn)大規(guī)模的戰(zhàn)爭和長期的社會動蕩局面，與獨(dú)立初期相比，人民對國家的認(rèn)同感也在逐步提升。中亞國家維持了國家政權(quán)的存在和基本有序的延續(xù)，但是應(yīng)該看到的是，在國際政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨深刻變化的背景下，中亞國家治理仍存在諸多突出的問題。一場突如其來的新冠疫情使中亞國家發(fā)展面臨的國際和國內(nèi)形勢更加嚴(yán)峻和復(fù)雜。

(一)新冠疫情對中亞國家治理的主要影響

一是新冠疫情對中亞國家的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)和生物風(fēng)險(xiǎn)防御能力造成空前壓力。突然發(fā)生的公共衛(wèi)生安全事件全面考驗(yàn)著中亞國家的治理體系和治理能力，對疫情形勢的錯(cuò)誤預(yù)判和在落實(shí)具體政策措施的過程中，行政機(jī)構(gòu)的官員玩忽職守等現(xiàn)象，導(dǎo)致疫情防控和治理效果不理想。2020年初，新冠肺炎疫情開始在中亞地區(qū)快速傳播。3月13日，哈薩克斯坦出現(xiàn)首例新冠肺炎確診病例(2)哈薩克斯坦發(fā)現(xiàn)4例新冠肺炎確診病例，中華人民共和國駐哈薩克斯坦共和國大使館經(jīng)商參處，http：//kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202003/20200302945005.shtml.，成為中亞地區(qū)疫情發(fā)展最快和最嚴(yán)重的國家，烏茲別克斯坦緊隨其后。此后，中亞各國紛紛通報(bào)出現(xiàn)確診和死亡病例，除土庫曼斯坦沒有官方承認(rèn)本國有確診病例外，其他各國均經(jīng)歷了多波疫情高峰。新冠肺炎疫情的快速傳播給中亞多國造成公共衛(wèi)生安全危機(jī)。哈薩克斯坦為疫情爆發(fā)的重災(zāi)區(qū)。疫情從2020年3月開始快速蔓延并迅速發(fā)展，哈政府被迫采取嚴(yán)格的隔離限制措施管控疫情傳播，哈經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)也因此一度被迫停滯。隨著疫情形勢出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，哈政府宣布隔離解除，隨后新冠病毒感染人數(shù)開始急劇上升。截至2020年7月底，確診病例迅速達(dá)到9萬例。因確診人數(shù)激增，許多城市的醫(yī)療單位出現(xiàn)藥品、防疫物資、醫(yī)護(hù)人員和床位緊缺的現(xiàn)象，醫(yī)療行業(yè)壓力陡增。(3)Каким был 2020-й. Главные события года в Казахстане.https：//tengrinews.kz/kazakhstan_news/kakim-byil-2020-y-glavnyie-sobyitiya-goda-v-kazahstane-424642/.除新冠疫情外，哈薩克斯坦境內(nèi)的高致死率“不明肺炎”也同時(shí)在社區(qū)內(nèi)快速傳播。

二是新冠疫情的快速傳播迫使中亞國家紛紛采取隔離和限制措施控制疫情蔓延，導(dǎo)致物流運(yùn)輸和人員往來近乎全面中斷，產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈大面積斷裂，經(jīng)濟(jì)活動的停止使中亞國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)快速衰退的局面。新冠疫情還進(jìn)一步加深了中亞國家與世界在互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展鴻溝。

疫情開始快速傳播后，哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦政府于同一天宣布，自2020年3月16日起全國進(jìn)入緊急狀態(tài)。因疫情高峰的抵達(dá)時(shí)間比上述國家都晚一個(gè)月，塔吉克斯坦從2020年4月30日開始實(shí)行關(guān)閉邊境限制居民出行。中亞國家普遍采取的隔離和限制措施主要包括，限制人員跨境和跨行政區(qū)域的流動，學(xué)生開啟線上學(xué)習(xí)模式，除保障日用品和藥物供應(yīng)的機(jī)構(gòu)可以正常營業(yè)之外，其余商業(yè)和公共場所全部關(guān)閉，禁止組織群眾聚集性活動，包括民族節(jié)日慶祝活動和大型集會等。隔離和限制措施對中亞國家的能源業(yè)、中小企業(yè)(尤其是從事服務(wù)業(yè)和旅游業(yè))和勞動力市場的打擊最為嚴(yán)重。2020年1—8月，哈薩克斯坦石油行業(yè)的總體收入約為1.6萬億堅(jiān)戈，較上年同期下降46%。生產(chǎn)經(jīng)營活動全面叫停使多數(shù)中小企業(yè)面臨停產(chǎn)、物流受阻、資金鏈斷裂和違約賠償金高企等生存困境。疫情期間，互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)在全世界范圍內(nèi)得到飛速發(fā)展，被廣泛應(yīng)用于疫情防控、遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)與辦公和電子商務(wù)貿(mào)易等，中亞國家因長期缺乏對互聯(lián)網(wǎng)和高新科技領(lǐng)域的資金和人才投入，與其他國家在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、前沿科技研發(fā)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)市場化應(yīng)用等方面的發(fā)展差距被進(jìn)一步拉大。

三是新冠肺炎疫情使中亞國家的貧困和失業(yè)人口急速增加，青少年問題更加尖銳。2021年12月，吉爾吉斯斯坦經(jīng)濟(jì)和商務(wù)部負(fù)責(zé)人在出席國際會議時(shí)表示，疫情的爆發(fā)使國內(nèi)生活在貧困線以下的人口比例已經(jīng)從20%增加到31%。受疫情影響，中亞國家的勞動力市場情況十分悲觀。2020年上半年，烏茲別克斯坦的失業(yè)率達(dá)13.2%，比2019年同期失業(yè)率增加了4.1%。根據(jù)哈薩克斯坦勞動和社會保障部公布的數(shù)據(jù)，2020年哈全年失業(yè)率為5%，失業(yè)人口45.4萬人，共約100萬人未實(shí)現(xiàn)有效就業(yè)。[1]根據(jù)聯(lián)合國國際勞工組織(ILO)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年中亞和西亞地區(qū)失業(yè)率由2018年的8.2%上升至2021年的9.3%(4)疫情沖擊勞動力市場 亞洲國家的應(yīng)對之策，澎湃新聞，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_13043936.。根據(jù)ILO發(fā)布的《2022年全球青年就業(yè)趨勢》，2022年中亞地區(qū)青年的失業(yè)率為14.9%，比世界平均水平高出1.5個(gè)百分點(diǎn)。(5)聯(lián)合國機(jī)構(gòu)關(guān)注新冠疫情對青年就業(yè)影響，新浪新聞，http：//k.sina.com.cn/article_1726918143_66eeadff02001f22i.html.在實(shí)施隔離管控措施的初期，由于居民都隔離在家，謀殺和入室盜竊等犯罪活動出現(xiàn)明顯減少，但是因涉嫌違反疫情防控規(guī)定、哄抬生活物資價(jià)格、違規(guī)生產(chǎn)和銷售防疫藥品、散步疫情防控虛假信息、實(shí)施家庭暴力、煽動種族間對抗情緒擾亂社會秩序等，被逮捕的犯罪分子數(shù)量在中亞多國都出現(xiàn)了大面積增長。(6)Ожидается ли в Кыргызстане разгул преступности во время пандемии，莫斯科國立大學(xué)信息與分析中心https：//ia-centr.ru/publications/ozhidaetsya-li-v-kyrgyzstane-razgul-prestupnosti-vo-vremya-pandemii/.世界銀行中亞地區(qū)首席教育專家指出，中亞地區(qū)教育質(zhì)量的落后和資源分配不平等的現(xiàn)狀因疫情而加劇，其長遠(yuǎn)影響可能持續(xù)50～60年。疫情爆發(fā)的高峰期間，因沒錢購置筆記本電腦、購買高質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和缺乏計(jì)算機(jī)操作的基本常識，中亞輟學(xué)的學(xué)生人數(shù)可達(dá)700萬人。(7)7 млн учащихся Центральной Азии бросят школу и вуз. Как пандемия повлияла на образование，哈薩克斯坦INFOM BURO新聞網(wǎng)，https：//informburo.kz/stati/7-mln-uchashchihsya-centralnoy-azii-brosyat-shkolu-i-vuz-kak-pandemiya-povliyala-na-obrazovanie.html.

四是新冠肺炎疫情爆發(fā)后，中亞國家打擊極端主義、恐怖主義和跨國有組織犯罪的國際合作受到負(fù)面影響，打擊力度出現(xiàn)明顯下降，致使地區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)升高。疫情的大流行導(dǎo)致該地區(qū)國家經(jīng)濟(jì)和社會狀況惡化，中亞國家政府多疲于應(yīng)對國內(nèi)治理危機(jī)，對國際和地區(qū)安全合作的關(guān)注度和參與度出現(xiàn)下降趨勢。急劇增加的失業(yè)和貧困人口，成為極端思想在中亞地區(qū)散播的目標(biāo)群體。受到極端思想蠱惑和被犯罪集團(tuán)收買的民眾，特別是失學(xué)青少年和失業(yè)婦女等弱勢群體，通過恐怖組織的網(wǎng)絡(luò)招募參與實(shí)施恐怖犯罪。網(wǎng)絡(luò)犯罪所特有的高度隱蔽性使當(dāng)局調(diào)查取證難度極大。(8)Угрозы терроризма в условиях пандемии обсудили эксперты и дипломаты в Ашхабаде，烏茲別克斯坦NUZ新聞網(wǎng)，https：//nuz.uz/politika/150065-ugrozy-terrorizma-v-usloviyah-pandemii-obsudili-eksperty-i-diplomaty-v-ashhabade.html.在中亞地區(qū)之外，大批因疫情失去工作的中亞勞務(wù)僑民也迅速成為其他國際恐怖主義組織重點(diǎn)招募的對象。以在土耳其務(wù)工的中亞勞工為例，失業(yè)的中亞勞工無法承擔(dān)房租和食品的開銷而流浪街頭，來自敘利亞的宗教極端分子不斷在網(wǎng)絡(luò)上公開招募土庫曼斯坦公民，通過承諾介紹高薪資的工作引誘其加入恐怖主義組織。被招募的中亞勞工多為年齡在 23～ 32 歲之間的女性，經(jīng)過簡單的培訓(xùn)后即被源源不斷地送往敘利亞。由于邊境關(guān)閉無法回國，這些失業(yè)的僑民對國家和政府多抱有非常強(qiáng)烈的不滿和仇恨情緒，極易被恐怖組織利用并在合適的時(shí)機(jī)回國實(shí)施恐怖主義犯罪活動，危害國家和地區(qū)安全。(9)Террористы активизировали вербовку трудовых мигрантов из Центральной Азии в Турции，中亞新聞網(wǎng)，https：//central.asia-news.com/ru/articles/cnmi_ca/features/2020/12/10/feature-01.

(二)治理危機(jī)的具體表現(xiàn)

第一，在疫情背景下，政權(quán)危機(jī)依然是中亞國家治理面臨的核心問題，政權(quán)的穩(wěn)定性和韌性較差，在突發(fā)事件的催化下中亞部分國家的政權(quán)甚至面臨被顛覆的風(fēng)險(xiǎn)。

2021年初，哈薩克斯坦舉行議會選舉。雖然兩國的選舉均順利舉行，選舉結(jié)果也得到大多數(shù)民眾的認(rèn)可，但圍繞政權(quán)交接的合法性和權(quán)力分配的合理性的爭論與抗議一直存在。2021年8—10月，哈薩克斯坦國內(nèi)舉行去俄語化游行抗議，部分激進(jìn)的民族主義者利用民眾在疫情期間積累的負(fù)面情緒，在街頭巷尾和社交網(wǎng)絡(luò)上散播反政府言論。2022年1月，哈國西部發(fā)生抗議油價(jià)上漲的游行示威活動。在疫情和民生問題疊加的背景下，游行示威活動很快演變?yōu)槿珖缘娜后w騷亂和武裝沖突。根據(jù)哈官方表態(tài)，境外恐怖主義組織參與了此次騷亂活動，局勢急劇惡化并引發(fā)大規(guī)模武裝暴力沖突，事件造成大量傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，托卡耶夫總統(tǒng)宣布2022年1月10日為全國哀悼日，并在此后開啟了針對“一月事件”的調(diào)查工作。疫情期間，烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦也進(jìn)行了政權(quán)交接工作。為解決實(shí)行議會制還是總統(tǒng)制的問題，吉國近兩年開始新一輪民主發(fā)展道路的探索和實(shí)踐。2020年10月，吉爾吉斯斯坦舉行的議會選舉引發(fā)大規(guī)模騷亂，總統(tǒng)熱恩別科夫下臺。2021年1月，總統(tǒng)選舉和全民公投同步進(jìn)行。2021年11月，吉國內(nèi)順利舉行了議會選舉后，持續(xù)了近兩年的政治風(fēng)波才逐漸平息，但政權(quán)的不穩(wěn)定性依然十分突出。

第二，中亞國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)畸形的問題在疫情期間被充分暴露，中亞國家與世界經(jīng)濟(jì)全球化和一體化對接發(fā)展的難度仍然非常高，并且隨著數(shù)字技術(shù)在全世界范圍內(nèi)快速革新，發(fā)展差距正在繼續(xù)擴(kuò)大。中亞國家在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科學(xué)技術(shù)與研發(fā)能力、人才培養(yǎng)與設(shè)備更新等方面都存在資金短缺、人才短缺、技術(shù)短缺等發(fā)展壁壘。

一是，中亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不發(fā)達(dá)，地區(qū)互聯(lián)互通程度較差導(dǎo)致生產(chǎn)要素?zé)o法實(shí)現(xiàn)自由和有序地流動，基礎(chǔ)設(shè)施落后使國際投資者缺乏投資信心。金融基礎(chǔ)設(shè)施的落后，導(dǎo)致中亞尚未融入亞洲的貨幣金融體系，融入全球金融體系更是無從談起。中亞的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除了存在資金匱乏的問題外，還受到地緣政治爭奪的外部影響較大。以中吉烏鐵路建設(shè)項(xiàng)目為例，因涉及多方在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略和利益訴求，項(xiàng)目從建立到推進(jìn)都面臨諸多困難。地緣政治事件和軍事沖突也間接地影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利開展，如俄烏沖突引發(fā)的經(jīng)濟(jì)制裁和二級制裁給中亞國家?guī)碚伟踩徒?jīng)濟(jì)動蕩風(fēng)險(xiǎn)。

二是，在中亞國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，采礦業(yè)和農(nóng)牧業(yè)的占比較大，因此國民收入極易受能源產(chǎn)品、原材料和農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售情況的影響。因繼承蘇聯(lián)時(shí)期的“勞動分工”，中亞國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)方向各有不同。例如，在中亞國家中，哈薩克斯坦和土庫曼斯坦因自然資源儲備量大，重點(diǎn)發(fā)展能源開采與加工業(yè)；塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦則在棉花種植、農(nóng)副產(chǎn)品加工和果蔬種植方面比較突出。受疫情影響，國際能源市場的價(jià)格多次大幅度震蕩波動。2020年4月，世界銀行發(fā)布《大宗商品市場展望》并指出，原油、天然氣和煤炭的價(jià)格下跌40%，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格雖然受經(jīng)濟(jì)增長的影響較小，但因供應(yīng)鏈中斷和政府采取限制出口加大國內(nèi)供應(yīng)的治理措施，農(nóng)產(chǎn)品交易量出現(xiàn)大幅度下降。(10)世行報(bào)告：疫情將導(dǎo)致今年能源和金屬價(jià)格大幅下跌，光明網(wǎng)，https：//m.gmw.cn/baijia/2020-04/24/1301177572.html.

三是，疫情期間，數(shù)字技術(shù)在優(yōu)化公共衛(wèi)生安全體系、提升應(yīng)急管理能力、改善社會治理等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。(11)數(shù)字技術(shù)助力全球疫情防控，中共中央網(wǎng)絡(luò)和信息化委員會辦公室，http：//www.cac.gov.cn/2020-05/08/c_1590485959130772.htm.數(shù)字技術(shù)在制定衛(wèi)生政策、追蹤病毒感染者、遠(yuǎn)程醫(yī)療會診、開展聯(lián)合醫(yī)學(xué)研究、打造數(shù)據(jù)交換平臺等方面的優(yōu)勢十分明顯，此外，以云數(shù)據(jù)和人工智能應(yīng)用程序還為建立新的商業(yè)模式、塑造產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)做出貢獻(xiàn)。然而，中亞國家因長期缺乏政策關(guān)注和資金投入，無論是在數(shù)字設(shè)施的基礎(chǔ)建設(shè)上，還是在高新技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)上均處于落后發(fā)展水平。

第三，在傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，安全問題泛化的現(xiàn)象十分突出，安全治理難度高。在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，恐怖主義和極端主義犯罪威脅依然存在，并且在疫情的背景下出現(xiàn)新的發(fā)展變化，此外，涉及自然資源分配、邊界劃分問題的軍事武裝沖突仍時(shí)有發(fā)生。在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，生物安全、信息安全、經(jīng)濟(jì)安全等危害逐漸上升。

在中亞國家中，尤其是在哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦，分布著若干地下激進(jìn)主義組織，主要從事傳播極端宗教教義、發(fā)展教徒和其他國際恐怖主義活動。疫情發(fā)生后，由于邊界關(guān)閉，恐怖分子無法前往中東地區(qū)和阿富汗，開始在中亞國家的貧困人群和俄羅斯移民中擴(kuò)充成員。(12)Откуда исходят угрозы безопасности для Центральной Азии，https：//stanradar.com/news/full/44957-otkuda-ishodjat-ugrozy-bezopasnosti-dlja-tsentralnoj-azii.html.極端意識形態(tài)迅速在社會上廣泛傳播，導(dǎo)致跨國有組織犯罪增多。僅在2020年上半年，也就是疫情爆發(fā)初期，哈薩克斯坦國家安全委員會就阻止了4次恐怖主義襲擊，涉及的城市包括卡拉干達(dá)、塔拉茲、阿拉木圖和努爾蘇丹。(13)Предотвращенные теракты в Казахстане в 2020 году.https：//kazislam.kz/predotvrashhennye-terakty-v-kazahstane/.由自然環(huán)境因素導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境安全危機(jī)近年來在中亞也愈發(fā)突出。2021年5月，烏國發(fā)生薩爾多巴水庫的大壩決 堤事件，洪水所到之處摧毀房屋和農(nóng)田，給居民的財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，洪水漫過邊境，淹沒十余個(gè)居民聚居點(diǎn)，3萬多居民被迫撤離，除包括汽車、房屋和生活物品之外，僅與農(nóng)作物耕種相關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失就已經(jīng)達(dá)到4億堅(jiān)戈。2021年4月和2022年9月，吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦因?yàn)轭I(lǐng)土爭端在邊境地區(qū)交火，傷亡達(dá)到上百人，十余萬人無家可歸。從地區(qū)安全形勢看，美軍從阿富汗地區(qū)倉促撤軍，使阿富汗國內(nèi)局勢迅速惡化。作為阿富汗的周邊鄰國，中亞多國的地緣政治格局面臨新的變化和選擇困境，并將引發(fā)新一輪的地緣政治競爭，中亞地區(qū)固有的不平衡和不穩(wěn)定性加劇。

在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，中亞地區(qū)的數(shù)字與互聯(lián)網(wǎng)空間安全威脅上升。數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用使網(wǎng)絡(luò)空間犯罪有機(jī)可乘，給各國的網(wǎng)絡(luò)和信息安全帶來威脅。中亞國家在信息技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用方面較落后，受限于硬件水平和專業(yè)人才匱乏等因素影響，數(shù)字鴻溝使中亞國家發(fā)展差異性擴(kuò)大。哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦在美國的資金和專家的援助下，建立多家高級別生物實(shí)驗(yàn)室。其中，哈薩克斯坦生物實(shí)驗(yàn)室被媒體披露，曾秘密從事與新冠病毒高度相似的病毒研究。因涉及微生物研究、病毒樣本儲存和機(jī)密實(shí)驗(yàn)等問題，中亞國家因生物實(shí)驗(yàn)室引發(fā)的生物安全問題也在疫情期間多次成為國際社會關(guān)注的焦點(diǎn)。

第四，在國際和地區(qū)事務(wù)中，隨著中亞國家在地緣政治爭奪中扮演愈發(fā)重要的角色，中亞國家堅(jiān)持務(wù)實(shí)平衡外交政策的難度增大。疫情期間，國際形勢出現(xiàn)劇烈變化，地區(qū)重大事件持續(xù)考驗(yàn)中亞國家的外交能力。中亞國家一方面需要繼續(xù)保持與俄羅斯在經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域的密切合作，另一方面又無法完全認(rèn)同俄羅斯在涉及烏克蘭問題時(shí)的主張和立場。俄烏沖突引發(fā)的二級制裁也給中亞國家的外交造成壓力，與此同時(shí)，美國則借機(jī)加強(qiáng)與中亞國家的高級別互動，旨在提升自身在中亞地區(qū)的影響力，開辟對俄羅斯博弈的新疆場。

2022年5月，負(fù)責(zé)南亞和中亞事務(wù)的美國助理國務(wù)卿訪問吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦四國。當(dāng)年11月，這位美國官員又訪問了土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦三國。訪問期間，美方多次重申，美國與中亞國家的合作將不斷增強(qiáng)，美國將協(xié)助中亞國家維護(hù)主權(quán)、獨(dú)立和領(lǐng)土完整，建設(shè)更加繁榮和安全的中亞。2022年10月，俄羅斯在阿斯塔納也舉行了俄羅斯+中亞五國峰會，力求通過溝通和對話，緩和俄羅斯因?yàn)蹩颂m問題與中亞日漸緊張和尷尬的外交關(guān)系。2023年1月，美國公布最新的中亞政策主要方向，即在“中亞五國+美國”的合作框架下，將在教育、經(jīng)貿(mào)、醫(yī)療等領(lǐng)域加強(qiáng)與中亞國家的合作。除俄羅斯和美國外，在疫情期間，土耳其、印度和歐洲等也通過提供抗疫物資援助、拓展綠色和數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作、開展宗教與文化領(lǐng)域的高級別對話等方式，積極與中亞國家加強(qiáng)對話與合作。

第五，中亞國家面臨嚴(yán)峻的社會治理危機(jī)，社會中存在諸多高風(fēng)險(xiǎn)因素，產(chǎn)生的社會問題對中亞社會持續(xù)造成系統(tǒng)性影響，甚至威脅政權(quán)穩(wěn)定。疫情激化了社會矛盾和不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致中亞地區(qū)出現(xiàn)一系列動蕩事件，如哈薩克斯坦“一月沖突”，烏茲別克斯坦的卡拉卡爾帕克斯坦騷亂、塔吉克斯坦戈?duì)栔Z-巴達(dá)赫尚沖突等。中亞地區(qū)的社會風(fēng)險(xiǎn)因素主要為恐怖主義威脅、失業(yè)和貧困。其中貧困問題在中亞國家中較為普遍。形成中亞地區(qū)貧困問題的主要因素有，失業(yè)率高、居民平均收入低、自然資源分布不均、人口結(jié)構(gòu)不平衡和受教育程度低等。(14)Причины и следствия системной бедности в Центральной Азии：взгляд из 2022，俄羅斯國際事務(wù)委員會，https：//russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/prichiny-i-sledstviya-sistemnoy-bednosti-v-tsentralnoy-azii-vzglyad-iz-2022/.雖然貧困問題也會受到外部國際政治經(jīng)濟(jì)形勢的影響，例如，國際宗教極端團(tuán)體長期在中亞社會中從事反國家反社會思想的宣傳活動，對中亞民眾特別是青少年群體的負(fù)面影響較大。但從根本上看，貧困問題更多是由從中亞國家內(nèi)部滋生的系統(tǒng)性社會問題。在中亞國家中，由于經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平低和社會中存在較大的貧富差距，致使公民接受的教育質(zhì)量低下，并且教育資源分配嚴(yán)重不均，于是導(dǎo)致勞動力缺乏必備的技能和市場競爭力，繼而引起失業(yè)率高和人均收入低，低收入群體因無法購買優(yōu)質(zhì)的教育資源，改變自身經(jīng)濟(jì)境遇的機(jī)會微乎其微，且極易成為社會的不穩(wěn)定因素，危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治安穩(wěn)定，由此中亞國家的貧困問題形成了惡性發(fā)展循環(huán)。

二、中亞國家應(yīng)對治理危機(jī)的主要措施

面對嚴(yán)峻的治理危機(jī)，中亞國家堅(jiān)持推進(jìn)各領(lǐng)域改革，調(diào)整政策應(yīng)對疫情和國際形勢對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。疫情爆發(fā)后，中亞各國為應(yīng)對危機(jī)采取多項(xiàng)反危機(jī)政策措施，治理邏輯主要為，優(yōu)先保障政權(quán)的平穩(wěn)交接與過渡；通過將經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和經(jīng)濟(jì)多元與轉(zhuǎn)型化發(fā)展相結(jié)合的方式，繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革，重視減貧、就業(yè)等民生問題；面對大國博弈和地緣競爭，繼續(xù)尋求實(shí)現(xiàn)平衡的外交理念，在大國博弈和競爭中為本國爭取最大利益。

第一，中亞國家在處理政權(quán)交接和權(quán)力分配等問題上，治理思路主要包括對選舉制度進(jìn)行改革，加強(qiáng)執(zhí)政黨地位和中央權(quán)威。

2021年1月，哈薩克斯坦舉行議會下院選舉，“祖國之光”黨得票率71.97%。(15)出口民調(diào)：“祖國之光”黨在議會選舉中獲得71.97%選票，哈通社，https：//www.inform.kz/cn/71-97_a3739439.祖國之光黨通過議會選舉鞏固自身的絕對影響力，在哈政壇形成了“一黨獨(dú)大、三黨合作”的局面。2021年，烏茲別克斯坦舉行總統(tǒng)選舉，現(xiàn)任總統(tǒng)米爾濟(jì)約耶夫以超80%的高得票率贏得選舉。在政治領(lǐng)域，米爾濟(jì)約耶夫繼續(xù)推行改革，主要包括整頓和規(guī)范政府官員行為、重塑政府威信、加強(qiáng)反腐打擊力度、將改善民生提高居民生活水平列為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域工作重點(diǎn)等。吉國于2020年10月出現(xiàn)政局動蕩局面后，2021年初舉行了總統(tǒng)大選和全民公投。扎帕羅夫成為吉國新任總統(tǒng)后，也采取措施加強(qiáng)總統(tǒng)的權(quán)威和影響力，如減少議會席位。塔吉克斯坦總統(tǒng)拉赫蒙在第五次成功連任后，于2021年1月和11月，簽署了多個(gè)重要政府部門官員的任免令。新任命官員大多有海外教育背景，年輕人占比較大。土庫曼斯坦在政治領(lǐng)域的改革措施中強(qiáng)調(diào)發(fā)展現(xiàn)代化民主，如通過加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)議會的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第二，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中亞各國多采取將疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展相結(jié)合的治理理念，頒布專門的經(jīng)濟(jì)政策，尋找經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇發(fā)展的增長點(diǎn)。比較突出的治理措施包括，疫情期間推出國家支持計(jì)劃挽救經(jīng)濟(jì)，降低隔離和限制措施對產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的負(fù)面影響，加大能源領(lǐng)域改革力度，擴(kuò)大出口，重視綠色、低碳和數(shù)字化發(fā)展。

以哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦兩國為例。為應(yīng)對突發(fā)的新冠疫情，哈薩克斯坦政府出臺反危機(jī)措施，累計(jì)投入6.3萬億堅(jiān)戈，其中哈央行投入占1/3。(16)哈央行將逐步推出“反危機(jī)”企業(yè)融資計(jì)劃，中華人民共和國駐哈薩克斯坦共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處，http：//kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202112/20211203232602.shtml.哈央行及時(shí)推出的優(yōu)惠貸款政策保障了制造業(yè)、農(nóng)業(yè)加工等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)生產(chǎn)能力。2020年，哈央行推出的針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支持計(jì)劃在保障原有就業(yè)崗位的基礎(chǔ)上，新增20余萬臨時(shí)崗位。2021年1—11月，哈GDP實(shí)際增速達(dá)到3.8%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已恢復(fù)到疫情前水平。2021年，哈政府通過《2025年前哈薩克斯坦國家發(fā)展規(guī)劃》，推出《產(chǎn)業(yè)政策法》和十項(xiàng)《國家方案》清單，為加快經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、支持本國企業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化、保障經(jīng)濟(jì)和民生穩(wěn)定描繪出清晰的發(fā)展路線圖。(17)哈薩克斯坦年終綜述：落實(shí)總統(tǒng)倡議，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中華人民共和國駐哈薩克斯坦共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處，http：//kz.mofcom.gov.cn/article/scdy/202112/20211203233653.shtml.在能源領(lǐng)域，哈加快產(chǎn)能合作的升級改造，例如，阿特勞和奇姆肯特?zé)拸S的升級改造成功。此外，哈注重打造綠色低碳發(fā)展的基礎(chǔ)，大力發(fā)展風(fēng)電能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如札納塔斯風(fēng)能電站、瑪伊納克和圖爾古松水電站等新能源項(xiàng)目。在綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域，哈政府出臺《實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)戰(zhàn)略》，監(jiān)督各級政府落實(shí)《改善生態(tài)環(huán)境路線圖》。2020年11月，哈央行提出，考慮引入“數(shù)字貨幣”，“數(shù)字堅(jiān)戈”技術(shù)方案。除能源領(lǐng)域外，哈還重點(diǎn)擴(kuò)大出口規(guī)模，在農(nóng)產(chǎn)品加工、汽車組裝、核燃料組件生產(chǎn)等行業(yè)著力打造“明星項(xiàng)目”，拓展海外市場。

疫情期間，烏茲別克斯坦繼續(xù)實(shí)行《2017—2021年烏五項(xiàng)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略》。為消除新冠肺炎疫情對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的消極影響，烏政府推出恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和推行社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的政府令。2020年8月，烏頒布《關(guān)于采取措施在2020—2021年恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長并繼續(xù)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)閣令》，批準(zhǔn)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長、推進(jìn)改革經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的行動計(jì)劃和“路線圖”。烏政府反危機(jī)基金成立于2020年3月19日，旨在為抗擊疫情、支持企業(yè)發(fā)展和維持社會保障體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供資金支持。(18)烏撤銷反危機(jī)基金，中華人民共和國駐烏茲別克斯坦共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處，http：//uz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202101/20210103028575.shtml.為應(yīng)對新冠肺炎疫情，自今年4月以來烏政府已免除基本食品進(jìn)口關(guān)稅。(19)烏總統(tǒng)主持召開會議討論糧食安全和穩(wěn)定食品價(jià)格問題，中華人民共和國駐烏茲別克斯坦共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)處，http：//uz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202010/20201003009297.shtml.政府重點(diǎn)整治能源供應(yīng)市場，加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)督力度，取消多個(gè)重點(diǎn)行業(yè)的70余種商品消費(fèi)稅，設(shè)立專門的優(yōu)惠貸款為中小企業(yè)和家庭創(chuàng)業(yè)者提供資金支持。2021年7月，烏總統(tǒng)簽署總統(tǒng)令成立戰(zhàn)略發(fā)展署，對重點(diǎn)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目進(jìn)行綜合評估，宣布各級機(jī)構(gòu)應(yīng)配合戰(zhàn)略發(fā)展署的工作，按需提供支持與協(xié)助。2021年9月 7日，米爾濟(jì)約耶夫總統(tǒng)簽署《關(guān)于支持出口企業(yè)的補(bǔ)充措施》法令，進(jìn)一步加大對出口企業(yè)支持力度，挖掘出口潛力。為實(shí)現(xiàn)疫情下向數(shù)字技術(shù)過渡的目標(biāo)，烏積極開展數(shù)字經(jīng)濟(jì)外交，創(chuàng)建開放式數(shù)字化電子商務(wù)系統(tǒng)。在減貧工作方面，烏政府提出逐步落實(shí)計(jì)劃，包括明確貧困標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化階段性發(fā)展目標(biāo)、開設(shè)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、提供專項(xiàng)補(bǔ)貼等。

第三，中亞國家在外交領(lǐng)域繼續(xù)推行務(wù)實(shí)平衡的外交理念，力爭在大國集團(tuán)博弈激烈的情況下，爭取本國利益最大化，同時(shí)積極挖掘與其他國家的合作潛力，致力于實(shí)現(xiàn)外交多元化發(fā)展，從而增強(qiáng)中亞國家在國際政治和外交舞臺上的影響。在俄烏沖突的問題上，中亞國家不斷調(diào)整與大國間交往的距離，旨在避免受到地緣沖突事件的負(fù)面影響，盡力爭取更加獨(dú)立的外交空間。

哈薩克斯坦在《2020—2030年哈薩克斯坦外交政策綱要》指導(dǎo)下，繼續(xù)發(fā)展與俄、中、美、歐盟及中亞其他國家間的合作伙伴關(guān)系。吉爾吉斯斯坦總統(tǒng)扎帕羅夫上任后頻繁出訪后蘇聯(lián)空間國家，即使與塔吉克斯坦發(fā)生了邊界沖突，也能及時(shí)溝通斡旋，盡力管控地區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)。塔吉克斯坦除了繼續(xù)重視發(fā)展俄塔雙邊合作同盟外，與中亞其他國家的國家元首保持高頻率的外交互動，塔吉克斯坦還與美歐等發(fā)達(dá)國家國就經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中亞安全、氣候變化及阿富汗和平等問題進(jìn)行多輪協(xié)商。塔吉克斯坦還在疫情期間，與土耳其、伊朗、白俄羅斯、阿塞拜疆等國也保持密切外交關(guān)系。2021年，塔吉克斯坦利用擔(dān)任上海合作組織和集體安全條約組織輪值主席國的契機(jī)，成功舉辦高規(guī)格元首峰會，充分展示了塔吉克斯坦堅(jiān)持倡導(dǎo)開放合作的外交姿態(tài)。2021年，土庫曼斯坦作為主辦國舉辦“第三屆中亞國家首腦磋商會議”，作為輪值主席國主辦“第十四屆經(jīng)濟(jì)合作組織首腦峰會”。此外，土庫曼斯坦在“能源外交”和“交通外交”上也獲得重大進(jìn)展，通過成為“突厥語國家組織”觀察員，謹(jǐn)慎回歸“突厥世界”。除中亞國家積極各自開展對外交往外，中亞五國外長還在疫情期間多次集體出席重要外交場合?！癈5+1”模式逐漸成為中亞國家集體開展對外交往的外交機(jī)制。在俄烏沖突的問題上，中亞國家不斷調(diào)整與俄羅斯的外交距離，一方面高度肯定在歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和集體安全條約組織框架下，中亞國家與俄羅斯在經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域合作，另一方面，在涉及烏克蘭領(lǐng)土主權(quán)問題時(shí)，堅(jiān)持尊重國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。

第四，積極應(yīng)對域內(nèi)公共衛(wèi)生、阿富汗問題和邊界沖突等安全危機(jī)。為應(yīng)對新冠肺炎疫情，2020年3月16日，哈薩克斯坦成立“特別專家指揮部”“跨部門委員會”“國家緊急狀態(tài)委員會”，指揮各部門聯(lián)動開展抗疫工作。米爾濟(jì)約耶夫在烏茲別克斯坦出現(xiàn)首例確診病例后，多次通過視頻講話動員社會力量積極防疫，召開金融工作會議減緩企業(yè)壓力，召開農(nóng)業(yè)工作會議安撫社會恐糧情緒，召開經(jīng)濟(jì)工作會組織企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等。烏政府高層還領(lǐng)銜成立“防疫特別委員會”，主要負(fù)責(zé)防疫政策和具體措施的制定與實(shí)施工作。2020年1月，塔吉克斯坦副總理親自牽頭成立防疫指揮部。

美軍從阿富汗撤離后，難民和恐怖主義外溢對中亞地區(qū)安全局勢的影響呈現(xiàn)上升趨勢。美軍撤離初期的幾天之內(nèi)，就有超過1500名阿富汗軍人為躲避塔利班逃往與阿富汗接壤的塔吉克斯坦。塔吉克斯坦緊急調(diào)遣2萬名預(yù)備役人員以加強(qiáng)邊境防御，并向集安組織申請?jiān)?20)外媒：阿富汗內(nèi)亂危及中亞穩(wěn)定，鳳凰新聞，https：//ishare.ifeng.com/c/s/v002RzsEd-bt28rZX1tNDpCTk-21p74fB-_J4NJ6U1WlU4JY.為應(yīng)對阿富汗局勢劇變對地區(qū)安全帶來的影響，塔吉克斯坦積極與國際組織合作，為人道主義援助提供后勤保障，并組織援助物資通過兩國邊境的6座橋梁向阿富汗運(yùn)送。2021年8月，托卡耶夫表示，哈方已舉行了由國家強(qiáng)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加的政府會議，責(zé)成相關(guān)部門保障阿富汗境內(nèi)的哈薩克斯坦公民和外交官的人身安全。米爾濟(jì)約耶夫與俄詳細(xì)討論了阿富汗局勢，并決定加強(qiáng)兩國各職能部委和機(jī)構(gòu)間的合作。(21)中亞多國關(guān)注阿富汗局勢，將采取措施保障在阿公民安全，澎湃新聞，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_14055731.2021年5月，中亞五國與我國外交舉行會晤，表示希望看到一個(gè)和平穩(wěn)定、發(fā)展繁榮、與周邊國家和睦友好的阿富汗，并愿為此發(fā)揮建設(shè)性作用。(22)“中國+中亞五國”外長關(guān)于阿富汗問題的聯(lián)合聲明(全文)，人民網(wǎng)，http：//world.people.com.cn/GB/n1/2021/0512/c1002-32101392.html.2022年2月，中亞國家與歐盟官員就國際社會和地區(qū)國家促進(jìn)阿富汗問題和平解決的努力、吸引阿富汗加入地區(qū)一體化進(jìn)程、支持阿富汗經(jīng)濟(jì)重建和發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施等話題進(jìn)行磋商。(23)中亞五國與歐盟就阿富汗問題舉行磋商，網(wǎng)易新聞，https：//3g.163.com/dy/article/H0UHN20B05198CJN.html.

第五，加強(qiáng)社會綜合治理力度，對疫情期間出現(xiàn)的犯罪現(xiàn)象，特別是涉及防疫、抗疫的犯罪行為，加大打擊和處罰力度。以社會問題較突出的吉爾吉斯斯坦為例，疫情期間，為嚴(yán)格落實(shí)隔離和限制措施等防疫規(guī)定，根據(jù)吉爾吉斯共和國刑法第 280 條關(guān)于違反衛(wèi)生和流行病學(xué)規(guī)定的處罰措施，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對私自違反隔離規(guī)定的公民進(jìn)行快速調(diào)查和嚴(yán)厲處罰，最大限度減少疫病的擴(kuò)散。對于擅自哄抬面粉、谷物和黃油價(jià)格的市場投機(jī)活動，執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定其為“壟斷行為”并進(jìn)行處罰。針對利用民眾長期居家的不穩(wěn)定情緒，煽動民族和地區(qū)間敵意，兜售抗疫特效藥物的行為，有關(guān)當(dāng)局也重點(diǎn)加強(qiáng)了處罰力度。(24)Ожидается ли в Кыргызстан разгул преступности во время пандемии？，IA-CENTR，https：//ia-centr.ru/publications/ozhidaetsya-li-v-kyrgyzstane-razgul-prestupnosti-vo-vremya-pandemii/.

三、治理成效分析與解決路徑

“治理”一詞被正式引入政治研究的視野始于1998年3月，此后，“治理”的含義被廣泛應(yīng)用，也在人類的實(shí)踐與研究中不斷豐富和發(fā)展，出現(xiàn)了諸如國家治理、公司治理、危機(jī)治理等概念。關(guān)于國家治理的內(nèi)涵，有學(xué)者提出，厘清國家治理的主要內(nèi)容，有助于為評價(jià)其有效性提供觀察和研究的線索?！肮病笔菄抑卫淼暮诵模瑖业闹卫硇袨樯婕肮矙?quán)力、公共資源和公共產(chǎn)品等，歸根到底都是為“公共”服務(wù)。國家治理的最理想化狀態(tài)是，實(shí)現(xiàn)國家、社會和市場之間的合理而有效的分工協(xié)作。國家治理并不局限于政府機(jī)制下的治理行為，非正式、非政府屬性的人和組織也可以參與國家治理，也就是說國家治理主體的多元化有利于提高國家治理效率。實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效管理是國家治理的根本任務(wù)，建立高效、有責(zé)任、回應(yīng)性強(qiáng)的理性政府，對于治理能力不足的國家是首要任務(wù)。[2]

國家治理的有效性與國家治理能力緊密相關(guān)。國家治理能力的構(gòu)成主要包括國家擁有的治理資源的多寡，以及能否對治理資源進(jìn)行充分合理調(diào)配和使用。[2]前者主要指國家的歷史傳統(tǒng)和自然資源稟賦等，本文主要從后者的角度出發(fā)，聚焦疫情期間，中亞國家對治理資源的調(diào)配和使用情況進(jìn)行評析。

(一)新冠疫情背景下中亞國家治理成效分析

在政治領(lǐng)域，中亞國家治理取得的主要成效包括三個(gè)方面：一是通過加強(qiáng)中央權(quán)威和樹立法治發(fā)展模式，國家權(quán)威的理性化建設(shè)取得進(jìn)步。例如，哈薩克斯坦鞏固執(zhí)政黨地位，擠壓反對派力量，控制政黨數(shù)量。吉爾吉斯斯坦通過修改憲法，繼續(xù)鞏固中央的執(zhí)政地位，推進(jìn)民主的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。二是政府等職能部門的工作效率有提高，政府等職能部門和機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和紀(jì)律性明顯加強(qiáng)，政府職能專門化發(fā)展向前推進(jìn)。如，吉爾吉斯斯坦在憲法改革過程中，重視精簡政府機(jī)構(gòu)，削減職能和配置重復(fù)的部門及人員。土政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，主要內(nèi)容包括將原鐵路署、通信署、公路署、海河事務(wù)署、航空總公司合并改組為交通運(yùn)輸總署，并對石油、天然氣、地質(zhì)等國企內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，以提高工作與生產(chǎn)效率。三是在政治生活參與度方面，立法規(guī)范公民和組織的行為邊界與評價(jià)體系，提高了民眾在國家政治生活中的參與積極性，公民的民主意識繼續(xù)得到發(fā)展，推動了國家民主法治化的發(fā)展進(jìn)程。

從2021年開始，中亞經(jīng)濟(jì)逐漸停止衰退并出現(xiàn)正增長。中亞國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理取得明顯成效。一是經(jīng)濟(jì)多元化取得進(jìn)展，因契合各國政府希望在疫情穩(wěn)定后，盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實(shí)訴求，綠色、低碳和數(shù)字化經(jīng)濟(jì)的國際合作取得一系列成果，將成為未來中亞國家挖掘經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要方式。二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢增強(qiáng)，在俄烏沖突、美國和西方國家對俄羅斯進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁的背景下，貨幣動蕩促使地區(qū)開始在國際貿(mào)易結(jié)算中，加快去美元化的發(fā)展步伐。疫情期間，在部分能源等大宗交易中，為避免遭受二級制裁的波及，中亞地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)選擇人民幣結(jié)算規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)的合作意向。三是中亞國家經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)部傾向加大，失業(yè)、貧困、衛(wèi)生健康等社會性問題在國家的綜合治理下，得到大幅度改善。提高社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，是改善甚至消除中亞社會問題惡性發(fā)展循環(huán)的關(guān)鍵。

疫情期間，中亞國家外交多元化發(fā)展趨勢增強(qiáng)，拓展了相對獨(dú)立的外交空間，不斷主動調(diào)整與大國的外交距離，基本維持了與大國之間動態(tài)平衡的外交局面。[3]但是，在大國博弈加劇、域內(nèi)外部力量不斷增多的情況下，中亞國家想繼續(xù)保持外交平衡政策的難度在持續(xù)增大。中亞國家在外交領(lǐng)域面臨的治理難題包括，多元化的外交政策使中亞國家對外部的依賴性增大，是需要警惕和防范的主要風(fēng)險(xiǎn)。中亞國家致力于通過開展對外交往拓展務(wù)實(shí)合作，包括吸引外資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大商品出口、加強(qiáng)綠色低碳合作等，但在大國博弈和國際力量對比形勢多變的背景下，中亞的對外關(guān)系極易受到國際局勢影響，并將波動傳導(dǎo)給國際合作項(xiàng)目和雙邊貿(mào)易。此外，俄烏沖突成為中亞國家與俄羅斯調(diào)整對外關(guān)系的轉(zhuǎn)折事件，也是在國際政治舞臺上，樹立中亞獨(dú)立自主外交形象的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。因歷史傳統(tǒng)因素，俄羅斯將中亞地區(qū)視作傳統(tǒng)勢力范圍，中亞國家在經(jīng)貿(mào)和安全合作方面對俄羅斯有較高依賴度，如何在涉及俄羅斯的原則性問題上表態(tài)是中亞外交領(lǐng)域的治理難題。

中亞國家疫情期間的安全治理有效性體現(xiàn)在，首先能夠在受到疫情沖擊的情況下，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，能夠在國內(nèi)出現(xiàn)動蕩和騷亂時(shí)，快速調(diào)動強(qiáng)力部門及時(shí)應(yīng)對，并開展深入調(diào)查，追究相關(guān)人員責(zé)任。在處理邊境沖突時(shí)，相關(guān)國家能夠積極溝通與對話，主動管控風(fēng)險(xiǎn)，如吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦于2022年9月19日簽署解決邊境沖突的議定書，使吉塔沖突快速降溫，避免更大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。應(yīng)當(dāng)看到的是，除傳統(tǒng)安全治理外，中亞國家在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域面臨的治理壓力有上升的趨勢，對中亞國家安全治理現(xiàn)代化水平提出更高要求。例如，中亞國家在生物安全、信息安全、金融安全等領(lǐng)域因技術(shù)和資金的落后，治理能力明顯不足。

(二)解決路徑

雖然中亞國家面對疫情期間錯(cuò)綜復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，積極施策主動應(yīng)對，在維護(hù)國家穩(wěn)定和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)方面取得一定成效，但是應(yīng)該看到，中亞國家正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，國家治理還面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。為適應(yīng)時(shí)代的變化和發(fā)展的需要，國家治理需要通過不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)、政策措施，實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的高效治理模式，即實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化發(fā)展。

在兼顧歷史傳統(tǒng)、民族特點(diǎn)、資源稟賦和時(shí)代發(fā)展要求的條件下，繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革是中亞國家在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，提高政權(quán)穩(wěn)定性的重要路徑。獨(dú)立初期，中亞國家剛剛脫離蘇聯(lián)政權(quán)，國家發(fā)展面對的是族群矛盾深刻，政治上四分五裂的混亂局面。以總統(tǒng)權(quán)力為核心而成立的總統(tǒng)制政體，在維護(hù)初期的政權(quán)穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大作用。如今，中亞各國已經(jīng)走過了30年獨(dú)立發(fā)展之路，在國際和國內(nèi)形勢已經(jīng)發(fā)生巨變的背景下，總統(tǒng)制政體已經(jīng)不能夠有效解決國家和社會中存在的治理危機(jī)，中亞國家政治迫切需要通過政體改革煥發(fā)新的發(fā)展動力。與此同時(shí)，后蘇聯(lián)空間的地緣屬性也是中亞國家今后在政治治理的過程中，需要全面研判和妥善處理的問題。改革需要與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)國家新時(shí)期發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)也要考慮到歷史和傳統(tǒng)因素，避免由于改革過于激進(jìn)和徹底，引發(fā)新的外交風(fēng)波和政治危機(jī)。

新形勢下，中亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)積極融入、廣泛參與產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈在全球范圍內(nèi)的重組，大力發(fā)展新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力和新增長點(diǎn)。經(jīng)歷了疫情沖擊的中亞經(jīng)濟(jì)，雖然憑借國際能源市場價(jià)格回升和國際貿(mào)易的恢復(fù)，收入出現(xiàn)明顯增長，緩解了經(jīng)濟(jì)衰退的不利局面，但中亞經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾仍嚴(yán)重阻礙了中亞國家參與國際市場分工，隨著疫情影響逐漸減弱和世界主要經(jīng)濟(jì)體恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)秩序，世界經(jīng)濟(jì)將加快產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的重組和升級，有望借助高新科技的快速革新，迎來高速發(fā)展時(shí)期，這對中亞國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展而言將是重要機(jī)遇。目前，中亞多國已經(jīng)制定數(shù)字、綠色、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)間表，加大政府扶持力度，吸引外部投資和技術(shù)支持，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新、參與國際合作。

中亞國家繼續(xù)鞏固和加強(qiáng)地區(qū)一體化發(fā)展有利于拓展中亞國家在世界舞臺上的發(fā)展空間，有助于實(shí)現(xiàn)中亞國家的外交獨(dú)立性。疫情期間，中亞一體化進(jìn)程在曲折中前進(jìn)。2022年7月，中亞五國在第四屆中亞峰會會議上簽署《哈、吉、塔、土、烏五國關(guān)于面向21世紀(jì)中亞發(fā)展的友好睦鄰合作條約》，成為中亞啟動一體化進(jìn)程五年以來最重要的合作文件。文件最后因故沒有完成法律程序，但是已經(jīng)充分表明中亞五國認(rèn)識到繼續(xù)推動一體化進(jìn)程的必要性。受各國政治、經(jīng)濟(jì)和社會等因素影響，中亞國家發(fā)展差異性較大，對多邊合作的定位和收益判斷也有較大不同。中亞國家需要在妥善解決邊境沖突、主動化解歷史遺留矛盾、擴(kuò)大文化共識增進(jìn)相互理解等方面繼續(xù)努力，堅(jiān)定不移地推動一體化進(jìn)程，促進(jìn)地區(qū)形成統(tǒng)一市場，加快生產(chǎn)要素流動，盤活地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長活力。

在國際和地區(qū)合作方面，將國家治理與中國的全球發(fā)展倡議和全球安全倡議相結(jié)合，有助于中亞國家搭上地區(qū)發(fā)展的快速列車，積極融入全球一體化發(fā)展進(jìn)程，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，謀求更大民生福祉。2013年11月，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的概念，成為中國探索實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)志性文件。此后，在2019年10月，中共十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，中國提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為國家治理提供了中式方案。國家治理現(xiàn)代化理論倡導(dǎo)堅(jiān)持開放、合作、共贏的發(fā)展理念，號召地區(qū)各國擴(kuò)大發(fā)展共識，有效管控沖突和分歧。共同參與共建全球發(fā)展倡議和全球安全倡議，推動構(gòu)建中國—中亞命運(yùn)共同體，有助于中亞國家共享地區(qū)合作發(fā)展的紅利，提升國家治理能力，改善民生福祉。

結(jié) 語

中亞國家是我國推進(jìn)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的重要合作伙伴。新冠疫情發(fā)生后，國際和國內(nèi)復(fù)雜多變的形勢持續(xù)考驗(yàn)中亞國家治理能力。中亞國家政治權(quán)力交接的不穩(wěn)定性、社會矛盾的復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長期的不合理性等問題都被快速放大，并持續(xù)對中亞局勢產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。為應(yīng)對不斷出現(xiàn)的全方位治理危機(jī)，中亞國家繼續(xù)堅(jiān)定推行政治領(lǐng)域改革，順應(yīng)第四次工業(yè)革命的發(fā)展浪潮主動挖掘經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)，重視社會民生問題，調(diào)整與大國間的關(guān)系維持動態(tài)的外交平衡，加強(qiáng)國際合作與對話維護(hù)地區(qū)安全。限于歷史傳統(tǒng)和自然稟賦等原因，中亞國家治理能力仍不足以從容應(yīng)對未來國家和地區(qū)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。積極參與地區(qū)合作框架下的合作機(jī)制，有助于中亞國家利用轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要機(jī)遇，全面提升國家治理能力。