阿克蘇地區(qū)油氣資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究

孫斌(新疆理工學院，新疆 阿克蘇 843100)

0 引言

近些年來，生態(tài)補償機制逐漸被人們所重視。所謂生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排[1]。主要針對區(qū)域性生態(tài)保護和環(huán)境污染防治領域，是一項具有經(jīng)濟激勵作用的環(huán)境經(jīng)濟政策[2]。建立生態(tài)補償機制是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要舉措，有利于推動環(huán)境保護工作。生態(tài)補償機制從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會建設，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展[3]。如果周邊生態(tài)環(huán)境不能有效治理和整治，將會引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)嚴重失調(diào)、生態(tài)資源貧瘠化的嚴重后果[4]。

值得一提的是，伴隨著我國對油氣需求的增長，油氣供需矛盾也更加激烈，過度開采油氣資源最終導致環(huán)境負荷太大，生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了土地、水質(zhì)退化以及短缺、植被破壞、生物多樣性減少等人為環(huán)境問題。資源和環(huán)境問題變得很突出。建立油氣資源開發(fā)的生態(tài)補償機制勢在必行[5]。

阿克蘇地區(qū)的油氣資源開發(fā)為國家經(jīng)濟建設提供了戰(zhàn)略資源支持，作出了巨大貢獻，也極大地促進了阿克蘇地區(qū)開發(fā)建設的快速發(fā)展，并將成為阿克蘇地區(qū)乃至南疆地區(qū)新型工業(yè)化建設的強大推動力[6-8]。目前，阿克蘇地區(qū)資源轉(zhuǎn)化的價值實現(xiàn)大部分是在資源企業(yè)和資源消費地的內(nèi)地省份和地區(qū)，而不是資源生產(chǎn)地。這將增加阿克蘇地區(qū)的環(huán)境保護成本，不利于當?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護[9]。

1 阿克蘇地區(qū)油氣資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 阿克蘇地區(qū)油氣資源概況

阿克蘇地區(qū)是塔里木油氣開發(fā)的主要戰(zhàn)場，是“西氣東輸”的主要氣源。石油和天然氣資源是阿克蘇地區(qū)的突出資源。阿克蘇地區(qū)的油氣儲量占塔里木盆地已探明儲量的84%和93%，已探明油氣田74個，天然氣儲量近7 341.2億立方米，凝析油儲量6 095萬噸，石油地質(zhì)儲量8.71億噸，溶解油氣1 254.1億立方米。其中，拜城克拉2#氣田已探明儲量2 840.86億立方米，是截至2020年中國規(guī)模最大的整裝氣田[10]。

1.2 阿克蘇地區(qū)油氣資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

“十三五”以來，阿克蘇地區(qū)依托豐富的油氣資源優(yōu)勢，實施“76331”戰(zhàn)略，大力發(fā)展能源化工產(chǎn)業(yè)，堅持高效率、高質(zhì)量發(fā)展，不斷把油氣勘探開發(fā)推向新高度。全區(qū)共分布有56個礦權(quán)，開采面積約14.43萬平方公里，累計探明油氣儲量約36.8億噸。在不斷鞏固東部縣(市)油氣勘探的基礎上，該地區(qū)引進申能、京能等民營石油企業(yè)，拉開了西部縣(市)勘探開發(fā)的序幕，取得了較好的油氣顯示效果。2020年7月，中曼油氣在溫宿縣境內(nèi)的溫北油田7號區(qū)塊探明的3 000萬噸新油氣地質(zhì)儲量報告經(jīng)國家自然資源部審核備案，這是國家新一輪油氣體制改革后首家民營企業(yè)參與上游油氣勘探開發(fā)的項目，對推動我國油氣體制改革，加快油氣勘探市場化進程具有重要意義。2018年11月，克深21井完成鉆井8 098 m，創(chuàng)造了塔里木油田公司當年陸上最深的記錄。塔里木油田公司共鉆探3 284口井，其中8 000 m以上超深井8口，加快了我國超深井勘探開發(fā)步伐，133口油氣井獲得高產(chǎn)油氣流，建成了世界上最大的超深凝析油生產(chǎn)基地，在世界復雜凝析油田中處于領先地位[11]。

2 開發(fā)和使用資源方面的問題

2.1 資源優(yōu)勢未能有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢

阿克蘇地區(qū)是一個油氣資源豐富的地區(qū)，雖然經(jīng)過多年的努力，當?shù)氐氖突ず陀蜌猱a(chǎn)業(yè)取得了快速發(fā)展，但用于當?shù)鼗ぎa(chǎn)業(yè)發(fā)展的石油和天然氣等原料難以得到落實，石化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)原料嚴重不足，使得地區(qū)石化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比較緩慢，資源優(yōu)勢沒有有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢[12]。

2.2 資源開發(fā)產(chǎn)生的負面影響嚴重

任何資源的開發(fā)和利用都有兩面性，獲得所需的油氣資源產(chǎn)品也會產(chǎn)生嚴重的衍生負面影響。對于生態(tài)環(huán)境脆弱的南疆阿克蘇來說，掠奪性過度開發(fā)油氣資源將使阿克蘇地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題更加嚴重。阿克蘇地區(qū)作為重要資源區(qū)，油氣資源豐富，特別是油氣資源在全國具有重要地位。隨著開發(fā)力度的加大，原油和天然氣的稅收已成為該地區(qū)的支柱性稅源之一[13]。同時，由于資源的過度開采，造成了生態(tài)環(huán)境的破壞和耕地的占用，而地方政府為了恢復生態(tài)環(huán)境，迫不得已花大量的錢在上面。此外，由于油氣資源是不可再生的，一旦耗盡，區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展將面臨巨大挑戰(zhàn)。這對資源生產(chǎn)者是不公平的，更何況阿克蘇地區(qū)是邊境上的少數(shù)民族貧困地區(qū)，自治區(qū)拿走了大部分的稅收，而本地區(qū)拿走的份額較少，長此以往會打擊資源生產(chǎn)者的積極性，不符合國家西部大開發(fā)的整體戰(zhàn)略[14]。

2.3 生態(tài)補償?shù)闹黧w責任不明確

生態(tài)補償?shù)闹黧w是指負責生態(tài)補償(或?qū)嵤┥鷳B(tài)補償)的機構(gòu)。阿克蘇地區(qū)油氣資源開采區(qū)的補償主體是國家、地方政府和油氣資源開發(fā)企業(yè)[15]。近年來，雖然在生態(tài)補償立法方面取得了較為顯著的成績，但在操作層面上仍缺乏可執(zhí)行的生態(tài)補償配置體系，具體表現(xiàn)為至今仍沒有可操作的實施細則和配套制度。

首先，由于缺乏專門的礦業(yè)權(quán)土地制度和相應的協(xié)調(diào)機制，國有礦權(quán)與國有和集體所有的土地權(quán)利之間存在很多沖突，導致相關(guān)利益方的交易成本巨大。其次，國家作為油氣資源所有者和管理者的職能定位不清，權(quán)、責、利不明確。中國的油氣資源屬于國家所有，油氣由自然資源部頒發(fā)許可證，由國家統(tǒng)一管理，所以國家又履行了管理者的職能。由于全國油氣開采權(quán)數(shù)量多，分布范圍廣，自然資源管理部門無法進行全方位、高質(zhì)量的監(jiān)管。地方政府作為生態(tài)補償?shù)闹黧w之一，沒有真正履行環(huán)境保護的監(jiān)管職責，存在執(zhí)法不嚴、環(huán)保監(jiān)管不到位、技術(shù)手段相對落后等一系列問題。油氣資源開發(fā)企業(yè)在履行生態(tài)環(huán)境保護責任和補償義務方面不主動。多數(shù)企業(yè)都只顧及自身利益，環(huán)境保護意識非常淡薄。此外，大多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)還帶來了一系列嚴重的土壤、空氣和水污染問題。

2.4 生態(tài)補償方式相對單一

油氣資源開發(fā)生態(tài)補償方式是指油氣資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)木唧w實施路徑。按照生態(tài)補償主體的分類，油氣資源開發(fā)生態(tài)補償可分為政府補償和市場補償兩種方式。對于阿克蘇油氣資源開采區(qū)歷史遺留的環(huán)境損害，政府原本是補償?shù)闹黧w，但目前地方政府的作用受到客觀條件的制約，主要是由于歷史問題存量大，情況復雜多樣，生態(tài)補償資金缺口大。

3 對策和建議

3.1 確立補償主體責任，完善多樣化補償方式

鑒于阿克蘇地區(qū)目前的生態(tài)狀況，政策建議包括加強法制建設，完善跨區(qū)域補償，引入市場機制。請國家有關(guān)部委充分考慮阿克蘇地區(qū)豐富的油氣資源和“十三五”社會穩(wěn)定、民族團結(jié)、經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，與中石油塔里木油田分公司、中石化西北油田分公司協(xié)商，每年以適當?shù)膬?yōu)惠價格向阿克蘇地區(qū)供應20%的原油和天然氣產(chǎn)量。建議在阿克蘇地區(qū)實施資源稅改革試點方案。試點方案應將定額征收改為從價比例征收，即按每噸原油價格的5%征收，將資源稅率提高到合理水平，適度增加油氣產(chǎn)區(qū)的資源收入，促進阿克蘇地區(qū)地方經(jīng)濟的發(fā)展。同時，改變原有的資源稅分配比例方式，將大部分資源稅留在資源產(chǎn)地的縣(市)，用于資源地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和后續(xù)財力的培育。

3.2 加快推進油地混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建融合發(fā)展新格局

充分利用油氣資源主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)勢，按照“介入上游、開發(fā)中游、承接下游”的開發(fā)模式，主動加強與自治區(qū)有關(guān)部門和兩大油田公司的溝通和對接，以新區(qū)塊為重點，突破現(xiàn)有區(qū)塊，爭取1-2個合資合作項目啟動實施。充分利用中石化天然氣管網(wǎng)建設的有利時機，優(yōu)選阿克蘇地區(qū)有實力的國有企業(yè)，以合資合作形式參與中石化西北油田規(guī)劃的覆蓋阿克蘇地區(qū)的天然氣管網(wǎng)建設。油地雙方要繼續(xù)深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于“加快油氣勘探開發(fā)，確保國家能源安全”的重要指示精神，抓住“一帶一路”建設的良好機遇，進一步創(chuàng)新油地深度合作，加大油氣勘探開發(fā)步伐，促進油氣資源就地轉(zhuǎn)化利用，促進區(qū)域經(jīng)濟更好更快發(fā)展。同時，推動順北區(qū)塊合資合作項目盡快完成公司組建，并投入運營。加大力度推進兩家油氣銷售合資公司的加油加氣站建設，中石化國鵬能源銷售有限責任公司在阿克蘇地區(qū)爭取6～8座加油(氣)站開展前期工作。在抓好合資合作項目的策劃、推進和運作的同時，進一步解放思想，依托阿克蘇地區(qū)是油氣資源主產(chǎn)區(qū)、涉油建筑服務企業(yè)多的優(yōu)勢，把涉油企業(yè)在當?shù)刈?、增加地方稅收作為深化?jīng)濟體制改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的有力抓手，作為應對經(jīng)濟下行壓力、培育新經(jīng)濟增長點的重大舉措。

3.3 建立補償標準體系

為了解決制約本地區(qū)石油化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”問題。建議今后將本地區(qū)油田公司新增的油氣產(chǎn)量留作發(fā)展油氣化工產(chǎn)業(yè)之用，并在供應價格上給予適度優(yōu)惠，以促進本地區(qū)石油化工產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展和地方經(jīng)濟社會事業(yè)的快速發(fā)展，讓資源區(qū)人民深切感受到油氣勘探開發(fā)帶來的實惠。