用水單位的用水指標核定方法研究

焦慧琴 陰亞軍 趙紫萱

(北京市節(jié)水用水管理事務中心,北京 100142)

用水指標是計劃用水管理的關鍵指標,水行政主管部門通過分級下達用水指標,按期考核用水單位,由用水戶到行政區(qū),逐級向上匯總,實現(xiàn)區(qū)域用水總量控制。《中華人民共和國水法》第四十七條規(guī)定:縣級以上相關行政管理部門根據(jù)水量分配方案等因素制定本行政區(qū)域的年度用水計劃,實行用水戶總量控制。這是法律對區(qū)域用水指標的規(guī)定,由區(qū)域指標逐級分解用水總量指標,直至用水單位的用水指標。為貫徹落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”原則,必須加強用水指標管理,2014年11月,水利部出臺《計劃用水管理辦法》,該辦法對核定方法作了原則性的要求,各地水行政主管部門核定用水單位用水指標的方法多樣,標準不一。隨著用水單位的用水指標執(zhí)行情況成為考核各級政府落實最嚴格水資源管理的重要指標,科學合理地制定用水單位的用水指標十分重要,對用水單位用水指標的核定方法的研究需求十分迫切。

1 用水指標的發(fā)展歷程

1980年,國家城市建設總局頒布的《城市供水工作暫行規(guī)定》第六部分對計劃用水和節(jié)約用水問題首次作了較為全面和具體的規(guī)定,明確指出實行計劃用水、提倡節(jié)約用水。這是第一次出現(xiàn)計劃用水,用水指標也隨之產(chǎn)生。1981年,北京市頒布的《北京市地下水資源管理暫行辦法》明確規(guī)定實行計劃供水、計劃用水。在1988年《中華人民共和國水法》頒布之前,山西省、陜西省、廣西壯族自治區(qū)、廣州市、廈門市陸續(xù)出臺了關于城鎮(zhèn)或城市計劃用水和節(jié)約用水的地方性立法[1]。1988年底,建設部出臺《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》,進一步擴充了多層次的計劃用水制度,重申了超計劃用水加價收費制度。1993年國務院頒布了《取水許可制度實施辦法》,規(guī)定取水單位和個人,應當依照本辦法申請取水許可證,并依照規(guī)定取水,也即按照批準的許可量取水。2002年《中華人民共和國水法》重新修訂后,規(guī)定制定年度用水計劃,年度用水實行總量控制。以上相關法律、辦法、規(guī)定對用水指標的發(fā)展歷程起到了促進作用。至此,用水指標也有了上位法的支撐。

2 核定用水指標存在的主要問題

2.1 取水和用水指標界限不清晰

《中華人民共和國水法》第四十八條和《取水許可和水資源費征收管理條例》中規(guī)定,取水是指利用取水工程或者設施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源。取用水資源的單位和個人應向水行政主管部門或流域管理機構(gòu)申請取水許可證,獲得取水權(quán)。以上兩個上位法清楚地說明了取水要有取水許可,即要有一定的指標量,所指對象是自備井用戶和城鎮(zhèn)公共供水企業(yè),即取水端(又叫供水單位)。在計劃用水管理中,對用水戶實行計劃指標考核管理,此處提到的用水指標考核管理對象是用水戶,即用水端(又叫用水單位)。最嚴格水資源管理制度考核中未明確取水或用水指標,但根據(jù)實際考核內(nèi)容,它包含取水指標和用水指標兩部分,考核的區(qū)域總指標是取水指標,而針對用水單位的指標是用水指標。實際管理中取水和用水指標分不清,容易混淆的地方是自備井用戶,它既是取水端又是用水端,所以取水、用水指標就混在了一起。而城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)主要是供水端,它供水覆蓋的用水戶,是用水端。

由于前些年“多龍管水”的分割管理模式,城鎮(zhèn)節(jié)約用水管理主要由公用、建設管理部門負責,主要根據(jù)年度供水能力來下達用水戶的用水指標,確保用水總量不超供水能力,保障生活用水安全。水利部門主要負責取水端(即供水)的管理,出臺的管理辦法也大都和取水有關,如取水許可證。水務一體化管理后,供、用水都由水利部門負責,取水和用水的界限不夠清晰,尤其指標管理中,既有取水指標(取水許可證量),又有用水指標(年度下達給用水戶的指標)。

取水和用水指標界定不清晰,公共供水單位在取水時已實施計劃用水,公共供水管網(wǎng)用水戶用水時再次實施計劃用水,部分用水單位對此有異議[2]。行政區(qū)域內(nèi)用水單位的用水指標總和不得超過本行政區(qū)的年度用水總量控制指標,即用水指標總量不超過取水指標總量。

2.2 取水定額和用水定額無區(qū)分

《中華人民共和國水法》第四十七條規(guī)定,國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度?！度∷S可和水資源費征收管理條例》第十六條規(guī)定,按照行業(yè)用水定額核定的用水量是取水量審批的主要依據(jù)。以上兩個法律、法規(guī)都明確了總量控制與定額之間的關系,相關條款中提到的都是用水定額。但目前的節(jié)水標準體系中,存在取水定額和用水定額兩者使用范圍未明確的問題。項目立項中的水資源論證、水影響評價,計劃考核中的用水指標等有的參照取水定額,有的參照用水定額,有的兩者混合來用。

目前國家或地方發(fā)布的定額有用水定額和取水定額兩種。2010年12月,北京市質(zhì)量技術監(jiān)督局適時調(diào)整了對用水定額的管理(公共生活部分),將其改名為《公共生活取水定額》,并發(fā)布為北京市地方標準執(zhí)行。2021年重新修訂后,又改回《公共生活取水定額》。在核定用水單位用水指標時,有用水定額的就稱作用水定額,沒有的就稱作取水定額。

2.3 定額覆蓋面有限

用水定額是實施計劃用水管理的基礎,只有具備系統(tǒng)完善的用水定額指標體系,才能制定出比較科學合理、客觀可行的用水計劃指標體系。目前國家、地方、部門及行業(yè)共發(fā)布實施用(取)水定額394項,其中水利部發(fā)布實施105項[3]。雖然國家、地方或行業(yè)發(fā)布了很多用(取)水定額,但在實際應用中,還存在許多不足和薄弱環(huán)節(jié),尤其是在用水單位的用水指標核定方面,主要表現(xiàn)為:?當前的定額管理體系不能覆蓋所有產(chǎn)品(尤其是工業(yè)領域),導致某些產(chǎn)品取用水管理缺少實際依據(jù)[4];?目前的定額管理體系主要是以單個產(chǎn)品或類別來核定,而實際中大部分用水單位是多個類別或同一類別多個產(chǎn)品,采用定額過于微觀,計算出的指標值過大,如綜合服務體用水戶,用水分類包含寫字樓、餐飲、零售、酒店等,如果按單項定額測算后再合計,算出的用水指標往往比實際用水量高2倍之多,以此測算作為用水指標,就不符合最嚴格水資源管理規(guī)定;?定額的修訂工作相對滯后,有些定額都是十年前制定的,以此為依據(jù)測算的用水指標肯定不符合現(xiàn)在的用水水平。

3 用水戶的水指標核定辦法

計劃用水成為落實最嚴格水資源管理制度的重要內(nèi)容,計劃用水管理下達指標的用水戶應包含自備井用戶和城市公共供水管網(wǎng)的用水戶。目前除北京外,其他省(自治區(qū)、直轄市),用水戶的指標核定大多指自備井用水戶和少量的公共管網(wǎng)用水大戶?！队媱澯盟芾磙k法》第九條規(guī)定:管理機關根據(jù)本行政區(qū)域年度用水總量控制指標、用水定額和用水單位的用水記錄,按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、留有余地的原則,核定用水單位的用水計劃。核定用水單位的用水指標主要采用以下三種方法。

3.1 定額法

3.1.1 測算方法

根據(jù)用水單位行業(yè)分類,符合現(xiàn)有定額體系的,依據(jù)該單位填報的用水基礎信息(如北京市的非居民用水戶基本情況調(diào)查年報表),按用水分類查詢相關用水定額標準,測算用水定額,若一個單位包含多種分類用水定額,所有分類定額測算值的和為該單位的總用水定額,見式(1)。若上一年實用量占該定額的比例為80%以上,即該單位適應用定額法核定用水指標;若上一年實用量占該定額值的比例低于80%,核定用水指標需采用其他方法。該定額測算值作為核定用水指標的上限數(shù)據(jù),若單位年內(nèi)生活、生產(chǎn)經(jīng)營需要增大,可以重新核定指標,但指標值不超定額測算值。

(1)

式中:V為單位總用水定額,m3;Ki為某分類影響因素;Ai為某分類規(guī)模值;Vi為某分類定額值,m3。

3.1.2 應用實例

某貿(mào)易公司位于朝陽區(qū)建國門外大街1號,總占地面積17.0萬m2,建筑面積15.2萬m2,綠化面積1.8萬m2。國民經(jīng)濟行業(yè)門類是服務業(yè),國民經(jīng)濟行業(yè)大類是租賃和商務服務業(yè),用水行業(yè)大類是服務業(yè),用水行業(yè)分類主要包含寫字樓、餐飲、飯店(五星級以上)、商業(yè)(購物中心,其他零售)。寫字樓是甲級寫字樓,采用水冷中央空調(diào),建筑面積41.6萬m2;餐飲營業(yè)面積2.6萬m2;中國大飯店、國貿(mào)大酒店和新國貿(mào)飯店屬于五星級及以上飯店,職工人數(shù)1441人,床位數(shù)共計2889床;購物中心營業(yè)面積21.2萬m2。2022年實際用水量1243132m3。

按用水分類及規(guī)模查詢相關定額如下:《用水定額 第31部分:寫字樓》(DB11/T 1764.29—2021),定額值0.9m3/(m2·a);《用水定額 第32部分:餐飲》(DB11/T 1764.32—2021),5.5m3/(m2·a);《用水定額 第25部分:賓館及鄉(xiāng)村民宿》(DB11/T 1764.25—2022),222m3/(床·a);《用水定額 第31部分:零售》(DB11/T 1764.31—2021),1m3/(m2·a);水利部服務業(yè)用水定額綠化管理,3.6 L/(m2·d)。按式(1)測算的總用水定額為1381777m3。2022年該單位實際用水量占定額測算值的比例為90%,大于80%且小于100%,該單位用水信息填報詳細,每一用水分類都有現(xiàn)存定額標準,計算值也在指標測算的原則內(nèi),說明該單位適應用定額法核定用水指標。該單位總用水定額1381777m3可以作為該單位2023年的用水指標值。

3.2 加權(quán)平均法

3.2.1 測算方法

根據(jù)用水單位前幾年的實際用水量,給每年實用量賦予權(quán)重系數(shù),測算出加權(quán)平均實用量,在加權(quán)平均實用量的基礎上上浮一定系數(shù)后,以測算結(jié)果作為該單位的用水指標,見式(2)。選取上浮系數(shù)很關鍵,首先需要確定本行政區(qū)域內(nèi)總計劃指標與總實用量的比值,以此數(shù)作為上浮系數(shù)的基準值,然后結(jié)合單位用水、節(jié)水管理、實際需求等,圍繞基準值上下波動5%,選取合適的上浮系數(shù)。

(2)

式中:W為單位用水指標,m3;R為上浮系數(shù);Ai為某年用水量所占權(quán)重,(i=1,2,…,n);Wi為某年單位用水量,m3。

3.2.2 應用實例

某藥業(yè)公司位于北京市朝陽區(qū),具有兩個辦公地點,總占地面積約20.0萬m2,建筑面積5.5萬m2,綠化面積7.5萬m2。國民經(jīng)濟行業(yè)門類是工業(yè),國民經(jīng)濟行業(yè)大類是制造業(yè),用水行業(yè)大類是工業(yè),用水行業(yè)分類主要包含辦公、其他醫(yī)藥制造、綠化。由于現(xiàn)有工業(yè)用水定額種類不能包含所有該單位生產(chǎn)產(chǎn)品,不能用定額法測算。加之,節(jié)水管理部門已掌握該單位多年用水情況,按照實際用水情況,采用加權(quán)平均法測算該單位用水定額。

該單位2018—2022年的用水量分別為507148m3、509356m3、445251m3、418511m3和396669m3。近四年的用水量逐年降低,尤其是2020年比2019年降低了12.6%,近三年每年用水量比上年下降約5%～6%?？紤]近三年疫情影響,產(chǎn)量降低,用水情況不能真實反映該單位正常年用水水平,故近三年的用水所占權(quán)重較小,2018年和2019年單位生產(chǎn)正常,且用水量波動不大,選取較大權(quán)重,近五年的用水量權(quán)重分別為0.3、0.3、0.1、0.1、0.2。參考所在行政區(qū)域用水計劃總量與實用量的比值和單位用水量所在梯度,選取該單位上浮系數(shù)為0.05。按加權(quán)平均法測算出該單位2023年用水指標為494194m3。

3.3 綜合法

3.3.1 測算方法

現(xiàn)行的定額標準不能滿足所有單位,實用量的加權(quán)平均測算出的指標還受取水許可的限制,采用定額計算、加權(quán)平均測算都有一定的局限性,所以用綜合法核定用水戶的用水指標能解決這兩者的局限性。綜合法考慮了區(qū)域年度用水計劃總量,各單位用水記錄、生活生產(chǎn)經(jīng)營需要、節(jié)水日常管理水平等因素,綜合比對定額法測算值、加權(quán)平均法測算值、取水許可量,留有余量,適當收緊核定用水單位的用水指標。如有些自備井用水戶按定額或加權(quán)平均法測算出的指標值與取水許可量有很大出入,若遠低于取水許可量,倒是容易解決,按測算值下達指標即可;如果有些超取水許可量,單位沒有跑冒滴漏、違法用水,就是因為生產(chǎn)經(jīng)營需求變化,用水量增大,最好的方式是申請增加取水許可量,但受地下水超采等條件限制,需完成自備井置換,這種單位,核定用水指標就是取水許可的量。

3.3.2 應用實例

某工業(yè)公司物業(yè)管理分公司位于海淀區(qū),總占地面積約18.0萬m2,建筑面積5.0萬m2,綠化面積1.0萬m2。國民經(jīng)濟行業(yè)門類是服務業(yè),國民經(jīng)濟行業(yè)大類是租賃和商務服務業(yè),用水行業(yè)大類是服務業(yè),用水行業(yè)分類主要包含辦公、居民生活、綠化。該單位水源為自備井,取水許可量為133500m3。

該單位近三年的實用量都超取水許可量,采用上述定額法或加權(quán)平均法測算的值也都高于該單位取水許可量,受地下水超采等條件限制,該單位的用水指標最高為133500m3。建議該單位盡早完成自備井置換,或到水行政主管部門申請核增取水許可量。

4 結(jié) 語

《計劃用水管理辦法》的出臺,使計劃用水管理進入了規(guī)范化管理的新階段,用水單位的用水指標是落實計劃用水管理的重要抓手,但目前對用水單位用水指標的核定辦法,沒有具體的實施細則,節(jié)水管理部門在測算的時候,采取的方法也多種多樣,隨著精細化管理的深入,核定用水單位的指標需要規(guī)范化管理,因此亟須相關部門出臺用水單位的用水指標核定實施細則,科學合理地分配用水戶的用水指標,促進用水指標管理規(guī)范化、科學化。