四川省省級生態(tài)縣建設指標合理性分析探討

邱利平，劉冬梅

(四川省環(huán)境政策研究與規(guī)劃院，成都 610000)

引 言

生態(tài)文明示范創(chuàng)建是推進生態(tài)文明建設的一個重要載體和平臺[1]，在《中共中央 國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中明確指出，將生態(tài)文明示范創(chuàng)建正式上升為國家生態(tài)文明建設戰(zhàn)略任務[2]。2013年5月23日，原環(huán)境保護部頒布《國家生態(tài)文明建設試點示范區(qū)指標(試行)》，并于2019年9月11日完成新一輪的修訂，形成《國家生態(tài)文明建設示范市縣建設指標》，以此為要求來指導全國生態(tài)文明示范創(chuàng)建工作。為搭建形成“省級—國家級”的創(chuàng)建梯次，2021年11月14日，四川印發(fā)了《四川省省級生態(tài)縣管理規(guī)程》和《四川省省級生態(tài)縣建設指標》(以下簡稱《指標》)，用于指導和評價四川省省級生態(tài)縣創(chuàng)建工作。生態(tài)文明建設指標體系作為生態(tài)文明示范創(chuàng)建的關鍵技術，能夠系統(tǒng)、完整、科學地評價生態(tài)文明建設水平，其合理性顯得至關重要。

目前，一些學者[3～8]圍繞生態(tài)文明建設指標的體系構(gòu)建、優(yōu)化建議等方面提出了相關建議，但得出的成果暫無統(tǒng)一的標準，缺乏客觀性和區(qū)域差異性。本文通過分析《指標》中指標的合理性，分類討論指標在推動生態(tài)文明示范創(chuàng)建過程中存在的問題，并結(jié)合最新政策文件和地方實踐對問題指標提出相應改進措施，為《指標》的進一步完善和改進提供理論依據(jù)和思路，以提高指標體系的客觀性、差異性和可操作性，為更好發(fā)揮《指標》在生態(tài)文明示范創(chuàng)建工作中的作用，促進我國生態(tài)文明建設工作持續(xù)健康發(fā)展奠定理論基礎。

1 四川省省級生態(tài)縣建設指標分析

四川省省級生態(tài)縣建設指標是評價四川縣域生態(tài)文明示范創(chuàng)建水平的有效載體，《指標》的印發(fā)為四川生態(tài)文明建設提供了重要的參考依據(jù)?！吨笜恕敷w系中86%的指標是參照《國家生態(tài)文明建設示范區(qū)建設指標》進行設置，其余指標結(jié)合四川生態(tài)文明建設實際進行個性化補充，主要分為領域、指標名稱、指標值、指標屬性等7大版塊，涉及生態(tài)制度、生態(tài)安全、生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)生活和生態(tài)文化等6大領域，包括環(huán)境空氣質(zhì)量、村鎮(zhèn)飲用水衛(wèi)生合格率、城鎮(zhèn)新建綠色建筑比例、公眾對生態(tài)文明建設的滿意度等35項指標(見下圖)，同時附有指標解釋、計算方法、數(shù)據(jù)來源。

圖 四川省省級生態(tài)縣建設指標體系Fig. Indicator system of provincial ecological county construction in Sichuan Province

35項指標按其特點可歸納為任務考核類、統(tǒng)計監(jiān)測類、調(diào)查測算類、制度建設類四個類別。其中，共性指標30項，特色指標5項；約束性指標占總指標數(shù)的68.57%，高于國家水平(下表)。

續(xù)表1

2 四川省省級生態(tài)縣建設指標合理性探究

本文所謂的建設指標“合理性”，是基于指標“導向性、統(tǒng)一性、完整性、科學性”原則[9-10]，依據(jù)國家與四川最新的政策文件要求，結(jié)合地方實踐，對指標的合理性和時效性進行分析，針對部分指標存在的問題提出完善建議，為四川開展生態(tài)文明示范創(chuàng)建提供指導依據(jù)。根據(jù)《指標》中部分建設指標存在問題特點的不同，分為以下六大類進行探究。

2.1 部分指標解釋亟需完善

指標解釋是省級生態(tài)縣建設指標體系的基礎，直接決定指標創(chuàng)建地區(qū)指標完成程度及生態(tài)文明建設水平。 因此，對指標的解釋應充分參考借鑒現(xiàn)有政策文件，并結(jié)合實際情況對指標解釋進行糾正和完善，使建設指標能夠更準確地反映四川省生態(tài)文明建設情況。以生物物種調(diào)查評估、違規(guī)開發(fā)利用水域岸線程度為例，分析其指標解釋的不合理性，并提出相應的完善建議。

2.1.1 生物物種調(diào)查評估

2.1.1.1 不合理性分析

《指標》對生物物種調(diào)查評估建設指標的解釋：按照國家相關技術規(guī)范開展生物物種調(diào)查評估。該指標解釋存在對生物物種調(diào)研評估解釋不明確的問題，尚未對生物物種具體調(diào)查評估內(nèi)容進行說明，造成創(chuàng)建地區(qū)對《指標》執(zhí)行有偏差、核查組對指標完成情況判定有爭議的情況。

2.1.1.2 合理化建議

從政策文件看，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》中明確全面推進生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域和黃河重點生態(tài)區(qū)、長江重點生態(tài)區(qū)、京津冀”等重點區(qū)域調(diào)查；建立反映生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的指示物種清單，開展長期監(jiān)測?！渡鷳B(tài)環(huán)境部關于加強生態(tài)保護監(jiān)管工作的意見》(環(huán)生態(tài)〔2020〕73號)中明確對典型生態(tài)系統(tǒng)、重點物種、重要生物遺傳資源開展調(diào)查、觀測和評估。從地方實踐看，四川物種尚未全面調(diào)查，在核查過程中僅把部分生態(tài)系統(tǒng)的科學調(diào)研報告或個別流域生物資源調(diào)研報告作為審查標準，數(shù)據(jù)缺乏準確性和完整性。因此，從統(tǒng)籌兼顧生態(tài)文明示范創(chuàng)建與生物多樣性保護的角度出發(fā)，建議《指標》對該建設指標解釋進行補充完善，明確調(diào)查評估生物物種的等級、受威脅程度、棲息生境等內(nèi)容，優(yōu)先考慮重要生態(tài)系統(tǒng)的生物物種和珍稀瀕危野生動植物。

2.1.2 違規(guī)開發(fā)利用水域岸線程度

2.1.2.1 不合理性分析

《指標》對違規(guī)開發(fā)利用水域岸線程度建設指標的解釋：指行政區(qū)域內(nèi)河湖岸線亂占、亂采、亂堆、亂建等“四亂”問題發(fā)生情況，“四亂”扣分標準根據(jù)其嚴重程度決定，扣完為止。該指標解釋未對“水域岸線”進行界定，是考核行政區(qū)內(nèi)全部水域或規(guī)模以上水域岸線違規(guī)開發(fā)利用暫不明確；同時“四亂”問題具體內(nèi)容不明，其嚴重程度以人為主觀判定為主，扣分無參照依據(jù)。

2.1.2.2 合理化建議

早在2018年國家和四川分別印發(fā)政策文件，開展河湖“清四亂”專項行動，明確行動范圍為第一次全國水利普查流域面積1000km2以上河流、水面面積1km2以上湖泊，以及“清四亂”問題分類等內(nèi)容。通過全國上下共同努力，“清四亂”專項行動于2019年圓滿完成既定任務。2020年，水利部持續(xù)推動水域岸線保護與利用工作，依托河長制湖長制平臺，推進“清四亂”常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。從政策文件看，水利部辦公廳印發(fā)《關于深入推進河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化的通知》(辦河湖〔2020〕35號)，規(guī)定“清四亂”整治范圍由大江大河大湖向中小河流、農(nóng)村河湖延伸，實現(xiàn)河湖全覆蓋(無人區(qū)除外)。從地方實踐看，四川出臺《四川省河長制辦公室關于深入推進河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化的通知》(川水河長制辦發(fā)〔2020〕8號)，明確將清理整治范圍由進一步鞏固大江大河大湖“清四亂”成果，向中小河流、農(nóng)村河湖延伸，實現(xiàn)四川境內(nèi)河湖全覆蓋(無人區(qū)除外)，同時明確了四川省河湖“四亂”問題分類及整治標準以及河湖“四亂”問題嚴重程度分類表。因此，從協(xié)同推進水域岸線保護和生態(tài)文明示范創(chuàng)建角度出發(fā)，建議《指標》對該建設指標解釋進行補充完善，明確對行政區(qū)域內(nèi)河湖岸線進行全覆蓋考核，扣分標準參照《四川省河長制辦公室關于深入推進河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化的通知》文件，同時結(jié)合國家工作部署和地方實際作適時調(diào)整。

2.2 部分領域指標設置偏少

生態(tài)文明建設涉及面廣、綜合性強，是一項復雜的系統(tǒng)工程[11]，指標的均衡性對于反應區(qū)域生態(tài)文明建設綜合水平顯得尤為重要。以生態(tài)文化領域為例，分析其指標設置的不合理性，并提出相應的完善建議。

2.2.1 不合理性分析

生態(tài)文化領域作為生態(tài)文明體系的內(nèi)核，是生態(tài)文明建設的靈魂[12]，但《指標》在生態(tài)文化領域僅設置5項，比例明顯低于其他領域。因此，需要對生態(tài)文化領域指標進行擴充和完善，增強生態(tài)文明建設指標體系全面性和綜合性。

2.2.2 合理化建議

從政策文件看，《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》(中辦發(fā)〔2020〕6 號)與《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的實施意見》(川委辦〔2020〕25號)要求完善生態(tài)文明建設目標評價考核體系,提高公民環(huán)保素養(yǎng),把環(huán)境保護納入國民教育體系和黨政領導干部培訓體系。青年作為民族未來發(fā)展的后備力量，其生態(tài)文化素養(yǎng)對生態(tài)文明建設起著關鍵影響。從地方實踐看，四川生態(tài)環(huán)境教育基礎良好，開展習近平生態(tài)文明思想進學校，組織21個市(州)90家環(huán)保設施單位向中小學生開放，編創(chuàng)生態(tài)文明故事連環(huán)畫 85集、短視頻8部，組織專家設計編錄習近平生態(tài)文明思想知識題庫，打造4大“資源共享庫”(課件、知識、基地、學校)和1個“在線學習平臺”(四川生態(tài)環(huán)境宣教中心)[13]。因此，從加快構(gòu)建四川省現(xiàn)代環(huán)境治理體系和提升青少年生態(tài)文化素養(yǎng)的角度出發(fā)，建議《指標》在生態(tài)文化領域增加生態(tài)文明教育普及率，作為四川省省級生態(tài)縣創(chuàng)建工作的特色指標進行考核。生態(tài)文明教育[14]，是指通過開展資源環(huán)境國情教育、生態(tài)文明科普教育，宣傳生態(tài)環(huán)境保護知識和法律知識，以及傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化等方式增強全社會生態(tài)文明意識、培養(yǎng)生態(tài)環(huán)境保護技能和行為習慣的教育活動。該指標解釋是指行政區(qū)域內(nèi)中小學生參加教育部門組織的生態(tài)文明教育教學和社會實踐活動的人數(shù)占中小學生總?cè)藬?shù)的比例，指標值通過教育部門或獨立調(diào)查機構(gòu)以抽樣問卷調(diào)查等方式獲取。指標任務為觀念意識普及，指標名稱為生態(tài)文明教育普及率，指標值為100%，指標屬性為約束性。

2.3 部分指標缺少整體考慮

為充分評價生態(tài)文明的建設成效或存在問題，應該將指標相關信息全部納入考慮，以保證核查結(jié)果的客觀、公正、準確。因此，需要根據(jù)國家發(fā)布的最新文件和地方實際情況，對缺少整體性考慮的指標進行更新完善，以提高《指標》的嚴謹性和完整性。以城鎮(zhèn)污水處理率建設指標為例，分析其整體考慮的不合理性，并提出相應的完善建議。

2.3.1 不合理性分析

《指標》中城鎮(zhèn)污水處理率是指城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)經(jīng)過污水處理廠或其他污水處理設施處理，且達到排放標準的排放量占污水排放總量的比例，指標要求處理率≥85%，污水處理廠污泥得到安全處置，尚未對污水收集情況作出要求。

2.3.2 合理化建議

從政策文件看，《住房和城鄉(xiāng)建設部 生態(tài)環(huán)境部 發(fā)展改革委關于印發(fā)城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動方案(2019-2021年)的通知》(建城〔2019〕52號)與《四川省人民政府辦公廳關于印發(fā)四川省城鎮(zhèn)生活污水和城鄉(xiāng)生活垃圾設施建設三年推進總體方案(2021-2023年)的通知》(川辦發(fā)〔2020〕86號)要求地級及以上城市建成區(qū)基本無生活污水直排口，全面提高城鎮(zhèn)生活污水收集、處理能力。從地方實踐看，四川城鎮(zhèn)生活污水集中收集率僅為50%左右，一定程度上阻礙城鎮(zhèn)人居環(huán)境質(zhì)量改善。因此，從增加指標整體性和提升生態(tài)環(huán)境群眾獲得感、滿意度角度出發(fā)，建議將該指標進行拆分和細化，調(diào)整為城鎮(zhèn)污水處理率、城鎮(zhèn)污水集中收集率、污泥處置率3個子項。城鎮(zhèn)污水處理率指標值保持不變，城鎮(zhèn)污水集中收集率、污泥處置率參照四川相關文件，分別設定為≥70%、≥80%，指標屬性均為約束性。

2.4 部分指標標準設置較高

建設指標作為生態(tài)文明建設的衡量標準，其標準高低會對生態(tài)文明示范創(chuàng)建結(jié)果產(chǎn)生一定影響。因此，指標標準的設置既要堅持“高標準、嚴要求”，又應結(jié)合最新政策文件和區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，科學合理設置指標標準，為地方生態(tài)文明建設留足持續(xù)健康的發(fā)展動力。以特有性或指示性水生物種保持率為例，分析其標準設置的不合理性，并提出相應的完善建議。

2.4.1 不合理性分析

《指標》對特有性或指示性水生物種保持率的要求為創(chuàng)建地區(qū)河流中特有性、指示性物種以及珍稀瀕危水生物種保持率與歷史水平數(shù)據(jù)比較不降低。該指標在國家及四川指標屬性中分別要求為參考性、約束性，存在明顯脫離國情、省情的情況。

2.4.2 合理化建議

從政策文件看，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》要求明確每5年更新《中國生物多樣性紅色名錄》，每5年發(fā)布一次生物多樣性綜合評估報告。從地方實踐看，四川省生物多樣性本底尚未全面摸清，目前開展的物種調(diào)查主要集中在大熊貓和川金絲猴等國家重點保護的陸生野生動植物等，對水生生物種群、分布、數(shù)量等缺乏深入研究。獲得省級生態(tài)縣命名的地區(qū)雖然通過了核查組審核，但大部分支撐材料來源于上級出具證明，對于開展了相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計的地區(qū)也僅針對重點流域摸底，導致數(shù)據(jù)的準確性和完整性無法得到保障。因此，從增加該指標與國情、省情相符性的角度出發(fā)，建議《指標》參照國家對生物多樣性指標屬性要求，將特有性或指示性水生物種保持率指標屬性改為參考性，以定性考核為主，以定量考核為輔。

2.5 部分指標計算方法有待統(tǒng)一

不同的計算方法可能產(chǎn)生不同的指標結(jié)果，給指標判定帶來一定的困難，最終影響生態(tài)文明建設示范創(chuàng)建結(jié)果。以城鎮(zhèn)污水處理率為例，分析其計算方法的不合理性，并提出相應的完善建議。

2.5.1 不合理性分析

《指標》中城鎮(zhèn)污水處理率的城鎮(zhèn)污水排放總量計算方式未在指標解釋中作出說明，通常采用人均系數(shù)法或《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》(GB 50318-2017)進行計算，二者計算結(jié)果數(shù)值不一，有時甚至影響指標是否達標。

2.5.2 合理化建議

從政策文件看，《城鎮(zhèn)污水處理工作考核暫行辦法》要求城鎮(zhèn)污水處理率依據(jù)“全國城鎮(zhèn)污水處理管理信息系統(tǒng)”數(shù)據(jù)執(zhí)行。從地方實踐看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施并未納入“全國城鎮(zhèn)污水處理管理信息系統(tǒng)”，導致系統(tǒng)結(jié)果不能真實反應污水排放總量。四川作為西南最具魅力的旅游省份之一，人口流動較大，不適宜采用人均系數(shù)法進行污水排放總量計算。因此，建議《指標》城鎮(zhèn)污水處理率中城鎮(zhèn)污水總量統(tǒng)一采用《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》(GB 50318-2017)計算，以保證該項指標結(jié)果的一致性。

2.6 指標體系需緊跟生態(tài)文明建設新要求

生態(tài)文明示范創(chuàng)建是一個長期的反復改進完善的過程，在推進生態(tài)文明示范創(chuàng)建過程中需要緊跟生態(tài)文明建設新要求，保證相關指標的時代性、科學性和可操作性。以“碳”為例，分析其在《指標》中設置的不合理性，并提出相應的完善建議。

2.6.1 不合理性分析

習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第九次會議上指出，把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局。作為生態(tài)文明建設的系統(tǒng)延續(xù)和深化，意味著碳將是生態(tài)文明示范創(chuàng)建目標和指標的重要參考，不同區(qū)域的生態(tài)文明建設狀況可以碳作為衡量標準來表征和比較。《指標》中在生態(tài)安全領域設置 “森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度”等碳匯能力指標，關于碳排放指標尚未作直接要求。

2.6.2 合理化建議

從政策文件來看，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》與《國家生態(tài)文明建設示范區(qū)建設指標》均對單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放提出目標要求。從地方實踐看，《四川省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確要有序推進二〇三〇年前碳排放達峰行動，單位GDP二氧化碳排放降低達到國家下達的目標要求。因此，建議《指標》增加單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放，該指標解釋是指行政區(qū)域內(nèi)單位地區(qū)生產(chǎn)總值的增長所帶來的二氧化碳排放量，用來衡量經(jīng)濟增長同碳排放量增長之間的關系。指標的計算方式為：，數(shù)據(jù)來源為統(tǒng)計、生態(tài)環(huán)境等部門。指標領域為生態(tài)經(jīng)濟，指標值為完成上級規(guī)定的目標任務并保持穩(wěn)定或持續(xù)改善，指標屬性為約束性。

3 結(jié) 語

本文通過對《指標》中指標的合理性進行探討，結(jié)合最新政策文件要求和地方實際，主要提出《指標》在完整性、統(tǒng)一性、導向性、科學性方面的完善建議。

3.1 《指標》完整性

建議《指標》在指標解釋、整體考慮、均衡設置等方面進行完善改進，增加《指標》的完整性。如：補充說明“生物物種調(diào)查評估”指標中的調(diào)查評估生物物種的等級、受威脅程度、棲息生境等內(nèi)容，明確“城鎮(zhèn)污水處理率”指標考核內(nèi)容為城鎮(zhèn)污水處理率、城鎮(zhèn)污水集中收集率、污泥處置率3個子項，在生態(tài)文化領域增加“生態(tài)文明教育普及率”指標等。

3.2 《指標》統(tǒng)一性

建議《指標》在指標標準設置、計算方式等方面進行完善改進，增加《指標》的統(tǒng)一性。如：將“特有性或指示性水生物種保持率”指標屬性改為參考性，同國家標準保持一致；“城鎮(zhèn)污水處理率”指標中的城鎮(zhèn)污水總量統(tǒng)一采用《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》(GB 50318-2017)計算等。

3.3 《指標》導向性

建議《指標》緊跟生態(tài)文明建設新要求，增加《指標》的導向性。如：增加“單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放”指標，來響應新時代碳達峰、碳中和在生態(tài)文明建設整體布局中的重要地位。

3.4 《指標》科學性

生態(tài)文明示范創(chuàng)建是一個長期的反復改進完善的過程，在今后的研究中，需要持續(xù)關注指標的時代性、可操作性，探索將美麗四川建設、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設等區(qū)域任務有機融入到省級生態(tài)縣創(chuàng)建指標體系中，以便更加系統(tǒng)、完整、科學地反應四川縣域生態(tài)文明建設水平，促進我國生態(tài)文明建設工作持續(xù)健康發(fā)展。