喀什噶爾河流域水資源管理存在問題及對策探析

卡德爾·熱合曼

(新疆喀什噶爾河流域管理局,新疆 喀什 844000)

1 流域概況

1.1 地理位置

喀什噶爾河流域位于新疆南部塔里木盆地西緣,西部有帕米爾高原屏障,與吉爾吉斯斯坦共和國接壤,南部為昆侖山脈,東部直通塔里木盆地,與葉爾羌河流域毗鄰,北部為天山山脈南支脈。流域行政區(qū)域涉及喀什地區(qū)喀什市、疏附縣、疏勒縣、岳普湖縣、英吉沙縣、伽師縣,克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿圖什市、阿克陶縣、烏恰縣,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第三師41團(tuán)、42團(tuán)、伽師總場、東風(fēng)農(nóng)場、托云農(nóng)場等9個縣(市)、6個團(tuán)(場),流域面積8.18萬 km2。

1.2 社會經(jīng)濟(jì)

全流域可灌溉土地面積1 010萬畝(三調(diào)數(shù)據(jù)),2022年農(nóng)作物種植灌溉面積828.46萬畝(含復(fù)播面積186.96萬畝),其中小麥213.3萬畝、棉花151.8萬畝,正播玉米35.8萬畝、瓜果33.3萬畝、蔬菜55.7萬畝、水稻2萬畝、苜蓿7.6萬畝、果園56.5萬畝、林地68.6萬畝、油料1.9萬畝、其他15萬畝。

1.3 河流水系

喀什噶爾河流域的組成包括克孜河(2018-2022年平均徑流量19.03億 m3)、蓋孜河(11.99億 m3)、庫山河(6.48億 m3)、布谷孜河(1.109億 m3)、恰克瑪克河(1.74億 m3)和依格孜牙河(1.47億 m3)6條主要河流及吐曼河(0.7億 m3)等其他小河流。克孜河是流域水系的第一大河,整體呈東西走向分布,克孜河以北由西向東分別為恰克瑪克河和布谷孜河。布谷孜河南支流與恰克瑪克河北支流匯合后,進(jìn)入托卡依水庫,經(jīng)托卡依水庫泄洪后最終流入克孜河的引洪干渠?？俗魏右阅嫌晌飨驏|分別為蓋孜河、庫山河和依格孜牙河。蓋孜河、庫山河和依格孜牙河均為獨(dú)立分布的水系,與克孜河無直接聯(lián)系。吐曼河為泉水河,由喀什市西北部夏馬勒巴格鄉(xiāng)斯?fàn)柨似浯辶魅胧袇^(qū),出市區(qū)后流入喀什市紅旗水庫,水庫蓄滿后經(jīng)夏合尼亞孜閘匯入克孜河。

2 喀什噶爾河流域水資源管理及開發(fā)利用現(xiàn)狀

根據(jù)最新統(tǒng)計資料看,喀什噶爾河流域2023年度地表水分配指標(biāo)為38.83億 m3,其中:喀什地區(qū)33.05億 m3,克州4.16億 m3,第三師1.62億 m3;2030年度地表水分配指標(biāo)為33.63億 m3,其中:喀什地區(qū)28.07億 m3,克州4.08億 m3,第三師1.48億 m3。流域地下水則主要由各地州管理。流域來水及用水情況基于2018-2022供用水資料統(tǒng)計分析可知,年平均來水量為40.71億 m3,平均供水量為38.71億 m3(含泉水2.35億 m3、不含生態(tài)用水1.19億 m3)。按類型分,地表水供水水量為38.71億 m3,取用地下水量為9.96億 m3;按用途分,農(nóng)業(yè)用水量38.29億 m3(占98.92%),工業(yè)水量90萬 m3(占0.02%),生活用水量4055萬 m3(占1.05%),生態(tài)用水1.19億 m3;按地州分,喀什地區(qū)33.69億 m3、克州3.66億 m3、兵團(tuán)第三師1.36億 m3。

3 喀什噶爾河流域水資源管理存在問題分析

3.1 流域綜合管理體制機(jī)制尚未建立

喀什噶爾河流域在管理體制機(jī)制上存在條塊分割、部門分割、多頭管理、分散管理,協(xié)同共治能力較弱等問題,不利于流域綜合治理和保護(hù)。

(1)區(qū)域行政分割與職能交叉導(dǎo)致流域統(tǒng)一管理難度大。在河道管理與水域岸線空間管控規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃、水功能區(qū)劃與水環(huán)境區(qū)劃、水資源與水環(huán)境管理的監(jiān)測體系與標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享等方面,缺少有效協(xié)調(diào),甚至還存在著明顯沖突。

(2)河道治理、管理和保護(hù)分割管理,流域與地方之間的河道管理方面的審批、監(jiān)督、監(jiān)管執(zhí)法等權(quán)責(zé)界限不明確,主要河流岸線空間分區(qū)分類管控受橫向干擾嚴(yán)重,流域管理機(jī)構(gòu)跨區(qū)域執(zhí)法效能不強(qiáng),處罰難度大。

(3)目前流域管理機(jī)構(gòu)喀什噶爾河流域管理局屬于自治區(qū)水利廳派出機(jī)構(gòu),主要實(shí)行水利單項管理,職能單一,不能根據(jù)流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行綜合管理,也無法承擔(dān)跨部門、跨區(qū)域的綜合協(xié)調(diào)任務(wù),對各地區(qū)(兵團(tuán))的監(jiān)督職能有限,在構(gòu)建流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動的格局上缺少辦法,在加強(qiáng)流域綜合執(zhí)法,推動流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治,強(qiáng)化流域統(tǒng)一管理上缺乏手段。

(4)流域管理法律法規(guī)體系不健全,責(zé)任機(jī)制和強(qiáng)制力度不足,同時由于流域管理機(jī)構(gòu)定位的局限性,導(dǎo)致其缺乏主動作為的積極性,監(jiān)督機(jī)制和配套懲治措施缺失。

3.2 流域水資源管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和嚴(yán)格管理

喀什噶爾河流域近年來不斷凸顯的缺水問題,主要為區(qū)域性和季節(jié)性缺水,其重要原因是全流域水資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和嚴(yán)格管理。

(1)流域地表水開發(fā)比例過大,農(nóng)業(yè)用水比重偏高,沿河生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)用水難以保障,伽師總場以下416 km河道多年斷流,流域整體生產(chǎn)與生態(tài)用水供需矛盾凸顯。流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式以傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)為主,灌溉面積約800萬畝(三調(diào)面積1 010萬畝),管理模式粗放,近五年年均農(nóng)業(yè)用水38.29億 m3,占流域用水總量的98.92%(流域水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,高效節(jié)水面積占比較低)。

(2)流域取水許可管理存在分割管理、“多龍管水”問題,地下水分別由屬地政府負(fù)責(zé)、多頭管理,監(jiān)督管理的責(zé)任分工也不明確,缺乏有效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,致使流域水資源的開發(fā)利用與保護(hù)管理方式粗放,水資源浪費(fèi)問題較為突出,用水效率和效益總體偏低。

(3)流域上游山區(qū)布侖口、卡拉貝利、庫爾干等及干支流水庫群的調(diào)節(jié)庫容不斷擴(kuò)大,總庫容已超過10億 m3,且分屬不同機(jī)構(gòu)管理,梯級水庫群蓄泄矛盾日益尖銳,急需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)調(diào)度,消除對中下游水文情勢的不利影響。

(4)蓄水、調(diào)水、引水、取水工程的規(guī)劃和建設(shè)未充分考慮其疊加效應(yīng)和綜合效應(yīng),迫切需要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)電網(wǎng)、取用水戶、水力發(fā)電工程的水資源調(diào)度會商制度和跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的流域水資源統(tǒng)一調(diào)度制度,協(xié)調(diào)好水電站的生產(chǎn)和生態(tài)用水,形成電調(diào)服從水調(diào)的良好秩序。

(5)經(jīng)濟(jì)手段和市場機(jī)制在水資源管理中未充分發(fā)揮作用,水價仍未能按其資源成本和工程成本合理定價,未反映水資源的真實(shí)價值,不利于水資源在區(qū)域之間合理配置,不利于水資源高效利用,不利于工程日常運(yùn)行管理,也不利于污染減排和治理。

(6)流域內(nèi)各條河流出山口以下沒有監(jiān)測斷面,缺少監(jiān)測計量設(shè)施,大河來水計量不準(zhǔn)確,無法滿足水資源科學(xué)精準(zhǔn)管理要求。

3.3 流域各水系間連通性不足,下游河道長期斷流

喀什噶爾河流域一直以來各河流均為獨(dú)立水系,僅有克孜河通過引克濟(jì)蓋調(diào)水工程向蓋孜河調(diào)水通道,沒有匯流形成喀什噶爾河干流。其中依格孜牙河出山后基本消耗于英吉沙縣綠洲區(qū)內(nèi),庫山河出山后基本消耗于疏勒縣綠洲及荒漠中,蓋孜河出山后最終消耗于岳普湖縣綠洲及荒漠中,恰克馬克河出山后主要被克州引入綠洲使用,只有流域最大的支流克孜河在洪水期曾貫穿整個流域,整個流域并沒有一條通暢且過水良好的喀什噶爾河干流河道?，F(xiàn)狀的喀什噶爾河最大的河流是克孜河。其中,伽師總場河段長約46.74 km,是克孜河常年通水河段末端,河道多年失治,淤積嚴(yán)重,許多灘地被開墾為耕地,河道被束窄普遍不足50 m寬,至伽師總場二五閘區(qū)段最窄處僅10～15 m左右。自20世紀(jì)70年代由于新修水庫則徹底截斷了河道水流。

3.4 流域綜合規(guī)劃嚴(yán)重滯后,水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

(1)由于喀什噶爾流域綜合規(guī)劃編制較晚,還未正式實(shí)施,流域缺少利用頂層設(shè)計對水資源可持續(xù)利用、防洪以及生態(tài)保護(hù)起到上層指導(dǎo)作用的效力,約束性不足,個別地方和行業(yè)“跑馬圈河”現(xiàn)象嚴(yán)重,水電開發(fā)無序。加之流域管理機(jī)構(gòu)對流域內(nèi)一些重大涉水項目難以發(fā)表權(quán)威性意見,工作比較被動。

(2)水利基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱。近年來流域內(nèi)相繼建設(shè)了一批山區(qū)控制性水利樞紐,改造了一批流域骨干水利設(shè)施,但仍不能滿足新時期流域水利發(fā)展的需求。由于缺乏統(tǒng)籌、投資分散、多頭管理、重建輕管等原因,灌區(qū)骨干工程標(biāo)準(zhǔn)低,體系不完善,灌溉保證率不高,大部分水閘已鑒定為三類、四類病險水閘,沒有實(shí)施除險加固、長期帶病運(yùn)行,且已列入十四五規(guī)劃的病險水閘除險加固等項目至今未能批準(zhǔn)實(shí)施。由于經(jīng)費(fèi)有限、前期工作滯后,克孜河瑪爾坎恰提水利樞紐和依格孜牙河水利樞紐工程,已列入十四五規(guī)劃的病險水閘除險加固項目至今未能批準(zhǔn)實(shí)施。同時,流域水利工程資產(chǎn)總量大,老舊工程數(shù)量多、運(yùn)行維護(hù)成本高,但由于水利工程維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制不夠健全,水利工程維修養(yǎng)護(hù)資金投入不足(流域管理機(jī)構(gòu)水費(fèi)有限,僅靠每年財政撥付的163萬元公益性維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)難以為繼),致使水利基礎(chǔ)設(shè)施得不到有效的管護(hù),無法發(fā)揮應(yīng)有效益。

(3)防洪工程設(shè)施不完善。多年來,由于經(jīng)濟(jì)社會條件和工程建設(shè)條件限制,以前絕大多數(shù)堤防護(hù)岸工程都是用臨時性的稍木土石方加固,少部分用鉛絲石籠護(hù)壩,工程標(biāo)準(zhǔn)低,使用周期短,抗洪能力差,流域每年都動員大量農(nóng)民群眾參與抗洪。近年來,隨著克孜河卡拉貝利水庫、蓋孜河布侖口水庫等重點(diǎn)山區(qū)控制性工程建成并發(fā)揮效益,有效提高了流域防洪能力,將喀什市的防洪標(biāo)準(zhǔn)由20 a一遇提高至50 a一遇標(biāo)準(zhǔn),但多數(shù)河段防洪工程仍未建設(shè),“庫堤結(jié)合”的防災(zāi)減災(zāi)體系還不完善,防洪形勢不容樂觀。

4 對策建議

4.1 加快流域管理體制改革,建立流域統(tǒng)一管理新體制

整合兼并現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu),將喀什噶爾河流域7條河流及其支流的河道管理權(quán)一并移交自治區(qū)塔管局統(tǒng)一管理,實(shí)現(xiàn)對各河流及其水資源、河流上的提引水工程直接管理,建立權(quán)威、高效、統(tǒng)一的流域管理新體制,更好發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)在流域治理管理中的主力軍作用,堅持系統(tǒng)觀念,強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理,著力提升流域管理機(jī)構(gòu)能力和水平,切實(shí)提高流域水安全保障水平。

4.2 科學(xué)開發(fā)利用水資源,提高水資源配置和管理水平

認(rèn)真落實(shí)自治區(qū)水資源系統(tǒng)調(diào)配和統(tǒng)籌利用的安排部署,以及“提級管理、每周調(diào)度、系統(tǒng)調(diào)配、調(diào)出成效”的工作要求,按照“周調(diào)度、旬計劃、月調(diào)整、年控制”的原則,統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水,通過精細(xì)調(diào)度增加流域水資源供給,改善流域生態(tài)環(huán)境。

(1)積極協(xié)調(diào)水文部門,優(yōu)化各河來水?dāng)嗝?完善監(jiān)測計量設(shè)施。

(2)科學(xué)合理制定供水計劃,結(jié)合灌區(qū)用水需求,實(shí)時優(yōu)化調(diào)度方案,實(shí)現(xiàn)作物實(shí)時、充分灌溉。

(3)優(yōu)化種植結(jié)構(gòu),大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術(shù),提高農(nóng)業(yè)用水效率。

(4)加強(qiáng)河河連通工程建設(shè),充分發(fā)揮各河流豐枯互濟(jì)、系統(tǒng)調(diào)配作用。

(5)積極推進(jìn)《喀什噶爾河流域最低水位及生態(tài)基流方案》審批,科學(xué)論證向喀什噶爾河下游生態(tài)輸水的可能性,維持河流生態(tài)系統(tǒng)健康。

4.3 加強(qiáng)四個“統(tǒng)一”,全面提升流域水安全保障能力

(1)統(tǒng)一規(guī)劃,立足流域整體,科學(xué)把握流域自然本底特征、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求,抓緊編制實(shí)施流域綜合規(guī)劃,健全定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的流域?qū)I(yè)規(guī)劃體系,增強(qiáng)流域規(guī)劃權(quán)威性,構(gòu)建流域保護(hù)治理的整體格局,合理開發(fā)利用水資源,有效改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,強(qiáng)化流域綜合管理,保障防洪安全、供水安全和生態(tài)安全,以水資源可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展。

(2)統(tǒng)一治理,通過統(tǒng)籌工程布局和項目實(shí)施,充分發(fā)揮流域規(guī)劃的引領(lǐng)、指導(dǎo)、約束作用,著力完善流域防洪工程體系和水資源配置體系,推進(jìn)流域協(xié)同保護(hù)治理,做到目標(biāo)一致、布局一體、步調(diào)有序。

(3)統(tǒng)一調(diào)度,通過強(qiáng)化流域防洪、生態(tài)、水資源的統(tǒng)一調(diào)度,充分發(fā)揮流域防總的平臺作用,建立健全各方利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的調(diào)度體制機(jī)制,保障流域水安全。

(4)統(tǒng)一管理,通過強(qiáng)化河湖統(tǒng)一管理和水權(quán)水資源統(tǒng)一管理,構(gòu)建流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動的管理格局,加強(qiáng)流域綜合執(zhí)法,打破區(qū)域行業(yè)壁壘,一體提升流域水利管理能力和水平。推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)語

水資源管理與管理機(jī)制、流域綜合規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐乃Y源基礎(chǔ)等密切相關(guān),必須要對當(dāng)前喀什噶爾河流域水資源管理存在的現(xiàn)狀問題具有清楚的認(rèn)知,通過建立科學(xué)合理的流域水資源管理體制和機(jī)制,制定流域水資源綜合規(guī)劃,加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),從而實(shí)現(xiàn)對流域水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用,促進(jìn)流域社會和經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。