集體建設用地減量再利用研究：進展與展望

范文洋，劉 玉

（1北京舜土規(guī)劃顧問有限公司，北京 100070；2北京市農林科學院信息技術研究中心，北京 100097）

0 引言

在快速城鎮(zhèn)化進程中，中國大多數(shù)城市面臨著建設用地指標的“硬約束”。在產業(yè)結構調整、技術提升和發(fā)展理念轉變等綜合作用下，出現(xiàn)一些不符合區(qū)域功能定位和產業(yè)布局要求的低效建設用地，導致產業(yè)用地緊張和利用低效并存的問題加劇。為此，中央及相關部委出臺了《關于促進節(jié)約集約用地的通知》《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》等文件，提出“實施建設用地總量控制和減量化戰(zhàn)略”，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發(fā)。2015年，中共中央國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確“實施建設用地總量控制和減量化管理”，建設用地減量化管理上升為國家戰(zhàn)略舉措；《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》進一步明確了“實行建設用地總量控制和減量化管理……盤活農村閑置建設用地”的新要求。在保證生產、生活和生態(tài)用地合理布局的前提下，嚴控建設用地總量、推進集體建設用地減量增效成為土地利用變革的新方向[1-3]。

由于社會、經濟和自然環(huán)境的差異，不同國家和地區(qū)的建設用地減量路徑和模式也存在明顯差異。國外學者比較重視建設用地再利用潛力評價與再利用方向優(yōu)選模型的研究，國內學者則結合具體案例區(qū)，圍繞建設用地減量潛力評價、減量地塊識別、政策機制等重點領域進行探討和分析，但對相關研究仍缺乏系統(tǒng)性梳理和總結。因此，按照理論分析與實際調研相結合，基于“概念基礎—減量地塊識別—再利用方向優(yōu)選—保障機制”的思路梳理集體建設用地減量的主要進展，并探討亟待開展的重點方向，以期為鄉(xiāng)村振興實踐中的建設用地減量規(guī)劃編制與實施等工作提供指導，服務于減量地塊的高效利用和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

1 集體建設用地減量再利用研究的主要進展

1.1 集體建設用地的類型與特征

集體建設用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業(yè)建設所使用的土地。在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“多規(guī)融合”等發(fā)展訴求下，銜接城市建設用地和土地利用兩套分類體系，細化完善集體建設用地分類體系勢在必行[4]。當前，多是簡單套用城市宏觀土地利用分類體系及方法，依據(jù)使用功能將集體建設用地細分為商服、工礦倉儲、居住、公共管理和服務、特交水和其他等類型，較少考慮土地管理的復合型及控制屬性等要求[5]。近年來，一些學者從微觀視角探討集體建設用地分類，構建了精細化的村級土地利用分類體系[6-7]，劃分出宅基地、公共服務設施用地、基礎設施用地、經營性建設用地等類型，為集體建設用地調查奠定基礎。此外，部分學者從土地利用功能角度構建了涵蓋生產功能、生活功能、生態(tài)功能和潛在功能的農村居民點用地分類體系[8]?？傮w上看，農村居民點和工礦用地的細化研究較多，針對后續(xù)復合利用的集體建設用地分類體系有待細化。

集體建設用地減量化是指經濟發(fā)展到一定階段后，通過政策和工程技術等手段，把利用不佳或者與發(fā)展定位不相符的集體建設用地恢復成生態(tài)或農業(yè)使用狀態(tài)[9-10]。在建設用地減量實踐中，主要對集體產業(yè)用地、農村宅基地、公共服務設施用地等通過存量優(yōu)化、集約高效設計，實現(xiàn)空間騰讓，達到減量目標[11]。集體建設用地減量化具有豐富的內涵，是以減定增、增減結合的動態(tài)過程，減的是區(qū)域不合理的建設用地負擔和城市外延式發(fā)展對土地資源的侵蝕[12]。建設用地總量控制的上位約束疊加上集體建設用地持續(xù)健康發(fā)展的內在需要，迫切要求通過集體建設用地的綜合整治來實現(xiàn)規(guī)模集約和高效利用[9,13-14]。

1.2 集體建設用地減量地塊識別研究

低效建設用地在國際上具有一定的普遍性。全球范圍內污染物和污染場地的多樣性，疊加上城市可用土地的稀缺性，使得建設用地再利用受到國外學者的持續(xù)關注，提出了棕地、空地、廢棄土地等概念[3,15]；構建了低效用地的SSRA 風險評估模型、MCDA 優(yōu)先度模型等[16-18]，來推動低效建設用地的開發(fā)再利用?？傮w上看，國外在產業(yè)廢棄地再利用實踐中積累了豐富經驗，圍繞“棕地”再開發(fā)為生態(tài)用地的適宜性評價提出了多種思路和方法，在低效產業(yè)用地的保留與更新、生態(tài)修復等方面形成了成熟的理論體系和技術方法，并呈現(xiàn)出混合利用等新趨勢。

科學評估集體建設用地的綜合成效，進而識別減量地塊，是編制建設用地減量規(guī)劃的基礎。集體建設用地利用成效主要是指在一定時間和范圍內，在集體建設用地利用過程中單位面積產生的經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的綜合效益值。集體建設用地利用效益越高，代表該地區(qū)的集體建設用地利用集約程度越高。國內外學者多采用熵權法、層次分析法、多因素綜合評價法、主成分分析法等評價建設用地利用成效。部分學者采用物元模型評價土地集約利用狀況，對比發(fā)現(xiàn)物元分析得出的評價結果更符合實際[19-20]。此外，部分學者構建了碳排放約束下的建設用地利用效率評價體系，綜合運用超效率模型、核密度估計、標準差橢圓等方法分析建設用地利用效率的時空分異特征[21]。然而，不同學者構建的集體建設用地集約利用評價指標體系不盡相同，但用地結構、產業(yè)結構、投入強度、利用程度、經濟效益與生態(tài)效益等是常用的評價維度[22]?？傮w而言，中國現(xiàn)階段關于土地利用效益的評價主要集中在城市開發(fā)區(qū)、城市主城區(qū)以及城市港口等重點地區(qū)的國有用地土地效益評價，針對集體建設用地利用效益評價的研究不足。

在國內，城鄉(xiāng)土地分治制度疊加監(jiān)管缺位、退出機制缺失、再利用技術支撐不足等，低效集體建設用地不斷涌現(xiàn)[23-25]，并根據(jù)成因劃分為政策導向型、開發(fā)利用型等類型。重點圍繞工礦用地，從布局合理性、用地經濟性、主體意愿性等方面構建再利用潛力評價方法[26-27]；部分學者基于規(guī)劃約束、村莊自身資源稟賦、村莊發(fā)展適宜性等構建村莊類型劃分模型，識別出搬遷撤并型村莊[28-29]；一些學者基于“源地—廊道”生態(tài)安全格局的邏輯范式，以優(yōu)勢物種的生境和遷移廊道為依據(jù)，采用目標物種生境網(wǎng)絡優(yōu)化模型確定減量地塊[30-31]。此外，各地依托城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、工礦廢棄地復墾利用、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等試點，積極探索減量騰退、政府收購儲備、村集體自行開發(fā)等多元化模式[32-34]?？傮w而言，工礦用地、農村居民點等再利用潛力評價方法較多，準確、快速地掌握待減量建設用地的類型、數(shù)量、分布等狀況還較為困難，集體建設用地減量地塊以定性判定為主。

1.3 集體建設用地減量地塊再利用方向優(yōu)選研究

集體建設用地減量再利用是一個復雜的巨系統(tǒng)，涉及地質、環(huán)境、生態(tài)、工程、社會經濟、管理等諸多學科與領域。在國外，棕地的再利用包括多種土地用途（住宅、商業(yè)、工業(yè)、公園、開放空間等）和多種再利用強度[35]。合理確定集體建設用地再利用方向，盤活利用集體建設用地是實現(xiàn)鄉(xiāng)村經濟可持續(xù)發(fā)展與資源高效利用的有效抓手[9,32]。在新型城鎮(zhèn)化進程中，存量工業(yè)用地再利用呈現(xiàn)出由被動更新到主動升級、目標訴求多元化、多元利益主體參與合作、地方實踐領先于中央政策等特點[36]。針對工礦廢棄地，消去與選擇轉換法、偏好順序結構評估法和層次分析法的綜合運用[37-39]，基于適宜性和驅動力的再利用競爭評價模型[40]，以及基于“推理條件—推理規(guī)則”的再利用方式選擇模型[41]等不斷涌現(xiàn)，為再利用方向優(yōu)選提供技術支撐；與此同時，部分學者圍繞農村居民點的再利用方向選擇展開研究[42]，形成了生態(tài)安全格局視角下村莊用地減量地塊識別與分區(qū)方法、基于布局適宜性—規(guī)劃約束—村莊等級的村莊整治類型劃分方法[43-44]。此外，一些學者在總結中國城鄉(xiāng)建設用地減量更新嬗變的基礎上，提出了“三位一體”減量更新路徑及策略框架，以期為國內村鎮(zhèn)工業(yè)用地減量化轉型和振興政策制定提供理論參考[45]。總體上看，國內外學者重點圍繞采礦廢棄地、居住用地等構建了集體建設用地再利用方向優(yōu)選模型，但選取的因子相對籠統(tǒng)，且多缺乏條件剖析和論證；注重生態(tài)景觀恢復或者建設用地潛力挖掘，相對忽視混合利用等再利用新趨勢。

1.4 集體建設用地再利用保障機制研究

集體建設用地減量化是中國社會、經濟和生態(tài)建設的需要，需要重點關注空間管制底線、調整三生空間結構與布局等[1]。減量化涉及市、區(qū)、鎮(zhèn)政府以及村集體、農民和企業(yè)，在空間治理過程中存在著復雜的博弈關系[46-47]。在實踐中，上海市出臺了一系列的政策文件，積極推進以工業(yè)用地為核心的建設用地減量化工作；北京市相關部門協(xié)同推進建設用地減量工作，加強減量發(fā)展政策創(chuàng)新，2018 年建設用地減少約34 km2，2019 年減少約30 km2，涌現(xiàn)出廢棄礦山修復治理、空閑地減量、集體產業(yè)用地減量、村莊宅基地及公共服務設施用地減量等實施途徑。但是，由于減量任務艱巨、社會矛盾強烈，加之現(xiàn)狀底數(shù)不清、政策措施不穩(wěn)、規(guī)劃統(tǒng)籌不足、制度體系不健全等問題，北京市后續(xù)的減量工作面臨較多約束[48-49]。集體建設用地減量面臨著產權制度、規(guī)劃機制、規(guī)劃引導、人才缺失、實施推進等方面的障礙，亟需從明晰集體建設用地邊界、明確利益分配機制、制度突破和政策創(chuàng)新等方面構建減量地塊高效利用與有效管控的策略框架[50-51]。結合現(xiàn)行政策和實際調研，從必要性、操作平臺、資金平衡等方面總結了建設用地減量化的實施路徑和運作機制[52-53]，提出建立土地指標市場化交易機制及配套措施等[12,33]。注重減量化的規(guī)劃引導，構建合理的減量化指標使用方和供給方之間的增值收益補償機制、合理保障村民和村集體的基本權益等是實現(xiàn)減量化推進鄉(xiāng)村轉型發(fā)展目標的有效路徑[54]。總體上看，當前研究注重梳理典型區(qū)的再利用模式與管護機制，缺乏對減量路徑、保障機制等的系統(tǒng)研究，集體建設用地減量再利用與區(qū)域經濟、社會協(xié)調發(fā)展的系統(tǒng)研究滯后。

2 集體建設用地減量再利用的研究趨勢

綜上所述，國內學者重點研究了集體建設用地減量的概念、地塊識別、再利用方向選擇和保障機制等，為建設用地減量規(guī)劃編制與實踐提供參考，但仍存在一些不足：擬減量的集體建設用地數(shù)量大、類型多、分布散，缺乏高效的集體建設用地調查與評價技術，難以快速、準確地摸清區(qū)域集體建設用地的類型、數(shù)量、分布及其現(xiàn)狀特征；未形成兼顧適宜性評價和綜合成效分析的集體建設用地減量地塊識別技術與方法，以及現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、生態(tài)保育和城鄉(xiāng)建設多重壓力下的減量地塊再利用方向優(yōu)化模型等，減量路徑等的系統(tǒng)研究亟待加強。

RS、GIS技術手段和空間分析技術日臻成熟，以及土地資源利用管理理念的深化，為集體建設用地減量研究提供新的方法和技術手段[55]。在新型城鎮(zhèn)化建設、生態(tài)文明建設、土地節(jié)約集約利用、鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略需求下，把握低效集體建設用地的特殊性、問題的綜合性和再利用的多目標性，解析集體建設用地利用與區(qū)域功能演化、區(qū)域內外要素的互動關系，綜合考慮減量地塊的利用現(xiàn)狀、生態(tài)質量、區(qū)位條件等進行再利用，提高減量地塊及其周邊區(qū)域的綜合產出率，側重回答“為什么減”、“在哪減量”、“如何減”、“減后如何用”等問題，是集體建設用地減量及再利用技術的發(fā)展趨勢（圖1）。

（1）集體建設用地利用現(xiàn)狀特征與規(guī)律。集體建設用地減量涉及的問題復雜、主體多元、任務綜合，準確掌握集體建設用地的現(xiàn)狀特征和規(guī)律，是規(guī)范、有序實施減量的基礎。為此，依托第三次全國土地調查、地理國情普查、宅基地和集體建設用地使用權確權登記等工作，構建集體建設用地多維度多要素特征數(shù)據(jù)庫；分析集體建設用地的類型、現(xiàn)狀特征及利用中的突出問題，研判集體建設用地的整體變化軌跡與規(guī)律；明確相關因素限制集體建設用地利用的方式、程度和典型路徑，揭示限制集體建設用地利用的主導因素及其作用機制；剖析新型城鎮(zhèn)化、產業(yè)調整、區(qū)域政策、城鎮(zhèn)居民需求等因素與集體建設用地的相互作用機理，識別各因子的作用方式與影響程度。

（2）集體建設用地減量再利用規(guī)劃設計技術。集體建設用地呈現(xiàn)類型多樣、總量大、單個圖斑小、分布散等特征，構建集體建設用地減量地塊識別方法，快速、準確地掌握待減量建設用地的類型、分布及其形成原因，是亟待研究的重點問題。因此，在宏觀和中觀尺度，明確減量任務確定與分解的基本原則和主要依據(jù)，科學確定減量總目標并對其進行分解；構建基于多源數(shù)據(jù)的集體建設用地綜合成效評價模型，形成集體建設用地多維度多要素信息快速獲取技術與方法；研究減量建設用地再利用潛力評價與預測、用地結構調整與布局優(yōu)化技術；研究基于國土空間規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、生態(tài)文明建設等的再利用規(guī)劃設計技術方法；探求集體建設用地減量地塊空間識別的基本原則、方法及路徑，建立集體建設用地減量時空配置模型；研究施工類型區(qū)劃分、構筑物附屬物拆除工程優(yōu)化、工程施工時序組合優(yōu)化配置等精細化再利用施工設計技術。

（3）減量地塊的高效再利用路徑與措施研究。減量地塊盤活利用的政策性強、影響因素復雜、實施主體多樣、地域特征明顯，構建系統(tǒng)性、可操作性的減量地塊再利用路徑，面臨較多挑戰(zhàn)。為此，分類型分析集體建設用地減量地塊再利用的動力因素、阻力因素和導向性因素，研究生態(tài)文明建設、新型城鎮(zhèn)化建設和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展等多目標下的減量地塊再利用潛力評價模型，形成集體建設用地減量地塊的再利用方向優(yōu)選方法；系統(tǒng)研究集體建設用地的再利用類型、發(fā)展路徑和適宜區(qū)域，提煉特色鮮明的政府主導、土地權利人主導等集體建設用地再利用模式；借鑒國內外相關經驗，強化對農戶、村干部、政府等相關行為主體的實地調研和理論分析，從指標統(tǒng)籌、規(guī)劃管理、監(jiān)督監(jiān)管、評估考核、利益分配機制等方面創(chuàng)新再利用的保障機制。