國外政府誠信治理實(shí)踐、研究和啟示

黨的二十大報(bào)告指出，要完善社會(huì)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，弘揚(yáng)誠信文化，健全誠信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)信用體系建設(shè)成為新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。作為社會(huì)信用體系的重要組成部分，政府誠信受到越來越廣泛的關(guān)注。

21世紀(jì)以來，東西方各國普遍面臨不同程度的政府誠信問題。一方面，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)提供上發(fā)揮越來越大的作用，政府“有形的手”已延伸到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域；另一方面，虛假承諾、浪費(fèi)公共資源、腐敗等政府失信行為越來越普遍，引發(fā)了政府信任危機(jī)。也引致國外學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)政府誠信研究以及政府誠信治理日益重視。因此，明晰政府誠信的內(nèi)涵和重要性，系統(tǒng)總結(jié)國內(nèi)外現(xiàn)有研究揭示的政府誠信影響因素以及世界各國政府誠信治理實(shí)踐，對(duì)推動(dòng)我國政府誠信建設(shè)，提高我國政府公信力具有重要啟示。

何謂政府誠信

“誠信”的本質(zhì)在東西方都包含了“誠實(shí)”和“守信”兩層含義。雖然國外對(duì)誠信內(nèi)涵的理解，已形成三種不同視角，但任何對(duì)誠信問題的探博討都離不開誠信行為的主體，當(dāng)誠信行為主體發(fā)生變化時(shí)，誠信內(nèi)涵隨主體的職能定位、職責(zé)特征以及互動(dòng)對(duì)象會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。政府誠信是以政府為誠信主體的誠信，它意味著政府作為行為者所采取的相關(guān)行為必須符合誠實(shí)守諾、公正公平等一系列誠信倫理規(guī)則要求。關(guān)于政府誠信內(nèi)涵的界定，學(xué)者們對(duì)其有寬窄不一的理解。狹義的理解將政府誠信等同于政府雇員個(gè)體誠信，強(qiáng)調(diào)代表政府行為的雇員個(gè)體遵守誠信規(guī)則，說真話辦實(shí)事、沒有不端行為。廣義的理解則從政府基本職能和職責(zé)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府作為行為者在執(zhí)行其職責(zé)時(shí)的表現(xiàn)。

正是基于政府誠信所遵從規(guī)則是有利于其長(zhǎng)期生存的規(guī)則，國內(nèi)外大量實(shí)踐和研究凸顯了政府誠信的重要性。

政府誠信是政府合法性和公信力的基礎(chǔ)。任何社會(huì)互動(dòng)活動(dòng)最終都以獲得互動(dòng)對(duì)方的信任為前提和目的。政府合法性和公信力是立國之本，二者既取決于政府履行其職能的能力，也取決于政府誠信。大量研究揭示了政府誠信與政府公信力之間的關(guān)系，政府誠信是政府公信力的源泉和基礎(chǔ)，作為一種組織誠信，政府失信行為極易引發(fā)官員腐敗行為，不利于政府合法性和公信力。提高政府合法性和公信力必須首先“確保政府的行為是誠信的、開放的和可接近的，是回應(yīng)性，并且為公共利益而作為”。

政府誠信是建立有效政府的支撐。美國著名行政學(xué)家Denhardt獨(dú)辟蹊徑地論述了政府信任和政府執(zhí)政能力之間的關(guān)系，政府執(zhí)政力因政府信任而得到加強(qiáng)，而政府信任的提高取決于推進(jìn)更大程度政府誠信和政府回應(yīng)性。政府誠信以及政府回應(yīng)性是政府信任的基礎(chǔ)，而高政府信任進(jìn)一步提高了政府執(zhí)政力，政府誠信在政府執(zhí)政力中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，促進(jìn)了有效政府的建立。

政府誠信是責(zé)任政府的堅(jiān)實(shí)保障。責(zé)任政府的本質(zhì)就是言而有信。要實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府，既需要政府履行積極的職責(zé)，也需要承擔(dān)消極的職責(zé)。當(dāng)政府利益與公眾利益、社會(huì)利益發(fā)生沖突時(shí)，責(zé)任政府要堅(jiān)持公眾利益和社會(huì)利益至上，選擇符合長(zhǎng)期生存和有利于整個(gè)群體幸福的行為。這恰恰與政府誠信不謀而合。非洲學(xué)者Bonsu等人針對(duì)非洲地區(qū)國家的研究指出，政府誠信、內(nèi)部控制和領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐對(duì)公共問責(zé)制有積極和顯著影響。

政府誠信是營(yíng)商環(huán)境的根本。世界銀行曾宣布，在發(fā)展中國家腐敗是頭號(hào)公敵，政府失信行為將嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?018中國信用小康指數(shù)”推出了“中國營(yíng)商環(huán)境滿意度大調(diào)查”，調(diào)查結(jié)果顯示，地方政府失信是損害營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵因素。若政府不講誠信，會(huì)給企業(yè)帶來巨大經(jīng)濟(jì)損失，甚至威脅企業(yè)家的人身安全。政府信任危機(jī)將導(dǎo)致企業(yè)“用腳投票”，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。一旦企業(yè)和社會(huì)認(rèn)定某地政府沒有誠信，政府想重新采取措施挽回形象已是難上加難。

國外誠信治理如何實(shí)踐

20世紀(jì)后半葉以來，東西方各國面對(duì)空前嚴(yán)重的政府信任危機(jī)，開展了前所未有的政府誠信研究，并大大推進(jìn)了各國政府誠信建設(shè)?？偨Y(jié)相關(guān)研究和各國實(shí)踐，政府誠信建設(shè)的實(shí)踐領(lǐng)域主要體現(xiàn)在完善的制度體系、監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制、公共部門雇員個(gè)人道德素質(zhì)方面。

制度以及制度營(yíng)造的機(jī)制環(huán)境是行為恰當(dāng)性的保障，法律制度的不完善將給政府工作人員的不誠信行為留下很大活動(dòng)空間。政府誠信制度是政府為促進(jìn)政府誠信而制定的法律、法規(guī)等，在預(yù)防隱瞞欺騙、濫用權(quán)力、朝令夕改等不誠信行為方面發(fā)揮重要作用。

在國外政府誠信治理實(shí)踐中，建立政府誠信相關(guān)制度體系成為低腐敗國家和高腐敗國家共同的選擇，具體涵蓋了產(chǎn)權(quán)制度、政府采購制度、選舉制度、公務(wù)員制度、議會(huì)監(jiān)督制度等一系列法律制度。根據(jù)《2022年全球清廉指數(shù)》，新加坡排名第5位，成為亞太地區(qū)最清廉的國家。新加坡建立了法網(wǎng)嚴(yán)密的政府誠信治理體系，出臺(tái)了《防止貪污法令》《沒收貪污所得利益法》《不明財(cái)物充公法令》《公務(wù)員指導(dǎo)手冊(cè)》等系列法律。馬來西亞全球清廉指數(shù)2021年和2022年均排名62位，與2019年的51位相比有所下降。作為相對(duì)中等腐敗國家，馬來西亞一直在與腐敗做斗爭(zhēng)。自1980年以來，馬來西亞政府制定了諸多重建政府誠信的法律體系，出臺(tái)了馬來西亞廉政計(jì)劃（IIM）、國家廉政計(jì)劃（NIP）等。2019年，馬來西亞政府啟動(dòng)了《2019—2023年國家反腐敗計(jì)劃》，希望通過5年持續(xù)的反腐敗計(jì)劃，強(qiáng)化政府誠信，提高政府的公信力。在該計(jì)劃中，引入了政府人員財(cái)產(chǎn)公示制度，頒布了新《公司法》，進(jìn)一步規(guī)范政府和企業(yè)的行為。

監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制與政府誠信息息相關(guān)，監(jiān)管質(zhì)量與政府誠信已在諸多實(shí)證研究中進(jìn)行了探索。正如監(jiān)管質(zhì)量可以有效降低政府不誠信行為，減少公共部門腐敗并推動(dòng)善治。審計(jì)、欺詐控制以及提高偵察概率直覺有助于公共部門誠信治理實(shí)踐，不充分的誠信考核評(píng)價(jià)則不利于公共部門誠信。

高清廉低腐敗國家大都建立了完善的監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，其突出特點(diǎn)在于監(jiān)管明顯腐敗行為的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)“灰色地帶”的倫理規(guī)范。相較于嚴(yán)重腐敗而言，灰色腐敗是臨界的腐敗，如政府公職人員收受禮物、在招聘中提攜親友、接受超規(guī)格款待、虛假承諾、撒謊等不誠信行為。任何可能對(duì)政府誠信造成不利影響的行為均被監(jiān)管機(jī)制覆蓋，尤其是對(duì)公眾來說重要但卻經(jīng)常被官員低估或漠視的政府不誠信行為。如，新加坡監(jiān)管體系建立的出發(fā)點(diǎn)并非是假設(shè)無人貪污，而是確保任何不誠信行為以及潛在不誠信行為必被揭發(fā)且受到嚴(yán)厲懲罰。早在1958年，美國國會(huì)就通過了《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》，后又接連頒布《美國政府倫理法》《美國眾議院議員和雇員倫理準(zhǔn)則》，旨在推動(dòng)公職人員將誠信內(nèi)化。2022年，澳大利亞成立了“澳洲反腐委員會(huì)”（NACC），該委員會(huì)在調(diào)查濫用職權(quán)、違背公眾信任等刑事或非刑事腐敗行為的同時(shí)，也在時(shí)刻監(jiān)管潛在腐敗行為即灰色腐敗。

政府誠信是政府部門的組織誠信，與政府雇員的個(gè)體誠信存在著互聯(lián)互動(dòng)又相互區(qū)別的聯(lián)系。政府行為通過政府雇員的各類公務(wù)員行為表征出來，政府雇員的行為無疑代表了政府行為，良好的政府誠信以良好的政府個(gè)體誠信為基礎(chǔ)，政府誠信外顯為政府雇員的行為。已有研究表明，擁有良好的技能、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和責(zé)任意識(shí)的公共部門雇員能夠在工作場(chǎng)所更好地實(shí)施誠信行為。以馬來西亞的聯(lián)邦首席誠信官為例，指出首席誠信官的勝任力和工作績(jī)效等素質(zhì)對(duì)馬來西亞公共部門誠信水平具有顯著的積極影響，有助于推動(dòng)廉潔誠信氛圍的形成。為提高公共部門雇員的誠信水平，美國政府道德署針對(duì)政府雇員開展了誠信測(cè)量和評(píng)價(jià)，并針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)其進(jìn)行誠信訓(xùn)練。馬來西亞反貪污委員會(huì)（MACA）成立以來，提供了不同的公務(wù)員培訓(xùn)計(jì)劃，旨在促進(jìn)公務(wù)員遵守法律、防止不誠信行為。

綜上所述，各國的誠信治理實(shí)踐表明，大多數(shù)國家在政府誠信治理中并不直接寄希望于公共部門雇員和人民群眾的道德上，而是選擇法律和制度先行的舉措。但這并不意味著政府誠信治理存在“一刀切”的方法，需要結(jié)合本國政府誠信發(fā)展階段。社會(huì)學(xué)者Perlman"等人通過針對(duì)764名國際城市/縣管理協(xié)會(huì)的首席行政官的調(diào)研指出，美國地方政府目前存在兩類誠信管理方法：一類是基于合規(guī)的低路方法，強(qiáng)調(diào)命令、制度化以及對(duì)違反法律的不誠信行為進(jìn)行懲戒；另一類是基于誠信的高路方法，鼓勵(lì)公共部門雇員將道德和誠信內(nèi)化，強(qiáng)調(diào)以誠信為基礎(chǔ)的道德和價(jià)值觀對(duì)政府誠信的重要作用。

高腐敗國家和低腐敗國家在政府誠信治理中存在明顯的區(qū)別。高腐敗國家的誠信管理實(shí)踐更關(guān)注制度規(guī)則建設(shè)的低路方法，通過頒布系列法律明確不誠信行為，并對(duì)不誠信行為實(shí)施懲罰。但是，法律和規(guī)則無法涵蓋所有不誠信行為，尤其是潛在的、處于灰色地帶的不誠信行為。因此新加坡、澳大利亞等低腐敗國家的政府誠信治理實(shí)踐越來越注重遵循基于價(jià)值的高路方法，關(guān)注灰色腐敗和潛在不誠信行為的識(shí)別，以及對(duì)政府及其雇員誠信道德的高要求。同時(shí)，對(duì)公共部門雇員開展基于情境的教育培訓(xùn)，通過情境展示幫助公共部門雇員審視自己的價(jià)值觀并識(shí)別不誠信行為。

對(duì)中國政府誠信治理有何啟示

西方政府誠信研究和治理實(shí)踐為我們理解政府誠信內(nèi)涵、明晰政府誠信的價(jià)值作用以及提高政府誠信奠定了基礎(chǔ)。

建設(shè)政府誠信首先要強(qiáng)化政府誠信行為的主體地位。政府誠信是以政府為誠信主體的誠信，要求政府作為行為者所采取的相關(guān)行為必須符合誠信倫理規(guī)則。其次，在明確政府誠信行為主體地位的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府行為法制化建設(shè)，將政府的各項(xiàng)工作和政策納入到法制化管理軌道，以法律形式保障政府誠信行為。借鑒高政府誠信國家的經(jīng)驗(yàn)，從規(guī)范約束政府部門及其雇員行為、加強(qiáng)不誠信行為懲治、反腐敗機(jī)構(gòu)行為約束等角度出發(fā)，完善包括政府行政倫理法、政府信息公開法、行政訴訟法、行政許可法、政府采購制度、政府行政問責(zé)制等在內(nèi)的一系列法律制度。

鑒于政府誠信與政府雇員個(gè)體誠信之間的關(guān)系，提高政府誠信，非常重要的是加強(qiáng)政府工作人員個(gè)體誠信建設(shè)，確保政府各層次工作人員都具有誠信行為。首先，應(yīng)以“高路標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)施公職人員誠信建設(shè)，強(qiáng)化政府工作人員誠信教育培訓(xùn)。采用情境腐敗干預(yù)的培訓(xùn)方法，幫助政府工作人員識(shí)別利益沖突情境，以杜絕不誠信行為以及潛在的不誠信行為。其次，在公務(wù)員人事管理制度上，建立全過程誠信管理機(jī)制。具體包括倫理型領(lǐng)導(dǎo)的模范作用建設(shè)、公務(wù)員操守和行為規(guī)范的確立、公務(wù)員倫理培訓(xùn)的開展、公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的執(zhí)行、審計(jì)和內(nèi)部監(jiān)督制度的建立以及公務(wù)員司法懲戒制度等。

從不誠信行為發(fā)生的微觀認(rèn)知心理機(jī)制來看，提高政府及其工作人員失信行為偵察概率的直覺、建立有效的獎(jiǎng)懲問責(zé)機(jī)制將有效地制約政府失信行為的發(fā)生。首先，強(qiáng)化多元主體監(jiān)督，鼓勵(lì)企業(yè)、公眾、第三方組織、媒體以及政府自身對(duì)政府行政行為展開監(jiān)督，促進(jìn)政府信息披露、行政行為公開和公正守信的行為。其次，健全政府誠信評(píng)價(jià)體系，加快利用大數(shù)據(jù)技術(shù)在征信中的作用，在公共信用信息歸集、披露和使用等過程中將政府守信（失信）行為納入監(jiān)察，創(chuàng)建政府失信數(shù)據(jù)庫和黑名單體系，將誠信指標(biāo)納入政府考核和公務(wù)員考核晉升的評(píng)價(jià)依據(jù)。再次，完善政府失信懲戒問責(zé)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政府失信行為的整治，探索建立政府失信追溯機(jī)制，建立引咎辭職、質(zhì)詢、責(zé)任審計(jì)等制度。借助國家賠償和補(bǔ)償制度等來應(yīng)對(duì)政府失信行為對(duì)公眾造成損害時(shí)的救濟(jì)，從而提高政府整體的誠信水平。