地方政府隱性債務(wù)化解之路

本文從隱性顯化角度，時(shí)間、空間角度，資金供求角度，城投轉(zhuǎn)型角度，央地關(guān)系角度，探討地方政府隱性債務(wù)化解之路。本文指出，地方政府隱性債務(wù)化解，關(guān)鍵是把握好“中央與地方”“政府與市場(chǎng)”“資產(chǎn)與負(fù)債”“時(shí)間與空間”“輸血與造血”“增速與質(zhì)量”“擴(kuò)張與收縮”“無(wú)限與有限”等幾組關(guān)系。

追根溯源：地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題緣起

若要從根本上厘清地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題的邏輯，還要從央地財(cái)稅關(guān)系講起。1994年推行的分稅制改革，緩解了改革開(kāi)放以來(lái)中央財(cái)政收入下降的趨勢(shì)，增強(qiáng)了中央統(tǒng)籌分配與宏觀調(diào)控的能力，但也客觀上導(dǎo)致了中央、地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等，除國(guó)防、外交等領(lǐng)域由中央統(tǒng)一管理之外，地方政府尤其是市、縣兩級(jí)政府承擔(dān)了基礎(chǔ)建設(shè)、醫(yī)療教育、公共治安等幾乎所有與基層民生密切相關(guān)的公共事務(wù)與行政職能，但在資金控制權(quán)、支配權(quán)與話語(yǔ)權(quán)上相對(duì)缺失。根據(jù)財(cái)政部公布的《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，地方政府一般公共預(yù)算中僅有53%左右源于自身財(cái)源（本級(jí)收入），47%左右依靠中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付。

20世紀(jì)90年代初至今，是我國(guó)改革開(kāi)放的成果收獲期，也是我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期。一方面，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)生機(jī)勃勃、熱火朝天，城鎮(zhèn)人口不斷新高，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，202209ecd6f9489140d07943c8d54ee73955年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)65.22%，城市數(shù)量達(dá)687個(gè)，全國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)9.2億人（為20世紀(jì)90年代初期的3倍）；而另一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)需要地方政府投入大量的財(cái)力物力，在分稅制體系下，市、縣地方政府申請(qǐng)上級(jí)資金撥款，資金使用的時(shí)效性、靈活度受到限制，資金體量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能滿足各地實(shí)際需要。同時(shí)，根據(jù)周黎安等學(xué)者提出的“晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)指揮棒”等理論，地方政府官員在晉升與考核壓力下，面臨著資金分配博弈，需要向上級(jí)政府“跑資金”“爭(zhēng)資金”，需要奔忙于省級(jí)政府與各大部委之間，地方政府資金申請(qǐng)與使用效率不免進(jìn)一步降低。

地方政府債務(wù)問(wèn)題正是在這樣的復(fù)雜背景中誕生的，實(shí)際上是地方政府以市場(chǎng)化手段解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題的自謀生路、自主發(fā)展之舉。20世紀(jì)90年代初，以上海城投、天津城投為代表的首批試點(diǎn)城投公司成立，開(kāi)啟了“摸著石頭過(guò)河”的中國(guó)城投模式探索之路。2008年，我國(guó)為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)推出了“四萬(wàn)億”財(cái)政刺激計(jì)劃；2009年，中國(guó)人民銀行和原銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)地方政府設(shè)立融資平臺(tái)公司。地方政府紛紛響應(yīng)，設(shè)立城投公司承接財(cái)政刺激資金。城投融資規(guī)模迅速提升，城投融資成為地方政府重要資金來(lái)源，緩解了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的燃眉之急。

地方政府以城投為代表的融資模式的蓬勃發(fā)展，本是順應(yīng)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)代語(yǔ)境，符合中國(guó)財(cái)政稅制體系的選擇，不可否認(rèn)這一模式對(duì)于我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)的歷史貢獻(xiàn)與功績(jī)。但與此同時(shí)，部分地區(qū)偏離了城投設(shè)立的本意，把城投融資視為“印鈔機(jī)”“提款機(jī)”，不考慮項(xiàng)目實(shí)際經(jīng)濟(jì)性和地方財(cái)政能力，為了經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)好看而盲目“大干快上”搞工程建設(shè)，為滿足銀行貸款需求，直接將當(dāng)?shù)赝恋厥找?、?cái)政收入作為擔(dān)保，為城投融資進(jìn)行背書，有些還在城投和城商行之間進(jìn)行“左手倒右手”的金融游戲?！斑^(guò)度舉債”“無(wú)效舉債”“成癮舉債”，膨脹的融資泡沫構(gòu)成了部分地區(qū)債務(wù)隱患的伏筆。

2014年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)范化提出要求?！兑庖?jiàn)》指出要“堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債”，“政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。同年出臺(tái)的新《預(yù)算法》也規(guī)定，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”，“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！?。

但是，地方政府舉債的急剎車并不容易踩，部分地區(qū)的地方政府出于對(duì)融資的依賴慣性，仍繼續(xù)在法定的政府債務(wù)限額之外違規(guī)舉債，直接或承諾以財(cái)政資金償還或違法提供擔(dān)保，形成了不納入財(cái)政預(yù)算管理體系的隱蔽性較高的“隱性債務(wù)”。隱性債務(wù)的定義最早源于布里克西（Hana Polackova Brixi）提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，根據(jù)南京大學(xué)沈坤榮、施宇教授的研究，隱性債務(wù)具體表現(xiàn)形式可以分為城投等地方融資平臺(tái)債務(wù)、違規(guī)融資的政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）、超出規(guī)定范圍的政府購(gòu)買服務(wù)、名股實(shí)債承諾收益的政府投資基金、地方商業(yè)銀行不良貸款、地方國(guó)有企業(yè)負(fù)債、特定情況形成的隱性債務(wù)等。

在地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)光無(wú)限時(shí)，“土地財(cái)政”與“隱性舉債”的模式可以循環(huán)延續(xù)下去，地方政府融資雪球得以不斷滾動(dòng)，隱性債務(wù)規(guī)?？梢圆粩鄶U(kuò)大。但近年地產(chǎn)市場(chǎng)走入低迷下行階段；同時(shí)，受到疫情與全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不利影響，地方政府稅收財(cái)政收入緊張，一般債、專項(xiàng)債等顯性債務(wù)和城投債、國(guó)企債等隱性債務(wù)的還本付息壓力逐漸凸顯。根據(jù)國(guó)盛證券測(cè)算，2022年我國(guó)地方政府債務(wù)率已達(dá)到125%，突破了120%的國(guó)際警戒線，而我國(guó)城投有息債務(wù)已達(dá)到54.2萬(wàn)億元，未來(lái)5年將迎來(lái)密集的到期償還高峰。據(jù)財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉估計(jì)，地方政府隱性債務(wù)余額在30萬(wàn)億到50萬(wàn)億元。

潮水退去，泡沫破滅，方顯本質(zhì)。近年來(lái)貴州、云南等地頻發(fā)的債務(wù)輿情熱度頗高，盡管難免受媒體情緒渲染，但也讓社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到，隱性債務(wù)由于存量巨大、難以摸底、難以管控，不僅加劇了單一地區(qū)的財(cái)政困難，還可能通過(guò)關(guān)聯(lián)效應(yīng)、溢出效應(yīng)誘發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至對(duì)地方政府信用造成損害。

2018年8月印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》明確要求地方政府要在未來(lái)5～10年內(nèi)化解隱性債務(wù)。2023年4月，中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控新增債務(wù)”；2023年7月，中央政治局會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，“有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。這直接表明了中央層面對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題的關(guān)切態(tài)度與治理決心。

地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題的化解，既迫在眉睫，又長(zhǎng)路漫漫；既需要釜底抽薪，又需要抽絲剝繭。

釜底抽薪與抽絲剝繭：地方政府隱性債務(wù)化解之路

對(duì)于地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題，不能只采取批判的態(tài)度，而要辯證地站在政策沿革的歷史長(zhǎng)河、問(wèn)題產(chǎn)生的復(fù)雜脈絡(luò)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本情況等角度來(lái)綜合審視，尋求出路。地方政府隱性債務(wù)化解，短期關(guān)鍵在于“還債”，關(guān)鍵在于回答好“還不還、誰(shuí)來(lái)還、還給誰(shuí)、用什么還、什么時(shí)候還、以后怎么借”的問(wèn)題，而長(zhǎng)期則涉及財(cái)稅體制改革。

舉措一——隱性顯化角度：厘清存量，陽(yáng)光置換，因地制宜，精準(zhǔn)施策

名不正則言不順，言不順則事不成，要解決隱性債務(wù)問(wèn)題，為其“正名”（而非“洗白”）是一項(xiàng)很重要的工作。地方政府隱性債務(wù)需要“顯化”，這里的“顯化”有兩層含義：其一，是將現(xiàn)有隱性債務(wù)的情況一一摸排查清，包括還債期限的輕重緩急、項(xiàng)目用途的合理程度、現(xiàn)金流的健康狀況等，要將真實(shí)的情況原原本本反映給決策層，讓隱性債務(wù)不再隱形，給決策層留出響應(yīng)時(shí)間與政策空間；其二，是通過(guò)用地方債置換隱性債，將隱性債“收編”，納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理的框架中，讓隱性債重回陽(yáng)光下，開(kāi)正門堵偏門，由于政府直接承擔(dān)的地方債（剛性兌付）往往利率更低，期限更長(zhǎng)，置換可以相應(yīng)地減輕地方政府償息壓力。

2015年至今，我國(guó)已經(jīng)推行了連續(xù)三輪的隱性債置換，分別是2015—2018年的12.2萬(wàn)億元（重點(diǎn)支持債務(wù)負(fù)擔(dān)重、經(jīng)濟(jì)底子好的地區(qū)），2019年的1579億元（遼貴蒙湘甘云六省，部分縣市競(jìng)爭(zhēng)性立項(xiàng)），2020—2022年的1.1萬(wàn)億元（特殊再融資債券置換存量隱性債）。據(jù)《財(cái)新》周刊消息，我國(guó)擬推出第四輪特殊再融資債券，約1.5萬(wàn)億元規(guī)模，對(duì)天津、貴州、云南、陜西、重慶等債務(wù)壓力確實(shí)較大的12個(gè)省份進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。

值得注意的是，債務(wù)置換，本質(zhì)是通過(guò)增加法定債務(wù)限額來(lái)幫助地方政府渡過(guò)還債難關(guān)，但并未真正消滅債務(wù)，反而會(huì)使得明面上的債務(wù)規(guī)模顯著擴(kuò)大，存在著再融資債券發(fā)行規(guī)模的“天花板”上限（據(jù)中信證券測(cè)算為2.58萬(wàn)億元）。大水漫灌、過(guò)度使用將是飲鴆止渴、適得其反，必須因地制宜、精準(zhǔn)施策，重點(diǎn)關(guān)注支持高風(fēng)險(xiǎn)建制市縣化債。

舉措二——時(shí)間、空間角度：債務(wù)重組、展期，借新還舊，應(yīng)急流動(dòng)性支持，以時(shí)間換空間

地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題的底線，就是防止違約對(duì)地方政府信用帶來(lái)無(wú)法彌補(bǔ)的沖擊，因此，當(dāng)務(wù)之急是思考如何平穩(wěn)度過(guò)未來(lái)幾年的償債高峰期。一方面，通過(guò)債務(wù)重組、債務(wù)展期、借新還舊等方式，平滑債務(wù)兌付曲線，例如湖北交投、遵義道橋等典型案例；另一方面，可在國(guó)家層面或省級(jí)層面設(shè)置應(yīng)急流動(dòng)性金融工具、政府償債備付金、金融風(fēng)險(xiǎn)保障基金等，為部分自身難以應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)的地方政府提供流動(dòng)性支持，以時(shí)間換空間。據(jù)相關(guān)消息，我國(guó)央行將設(shè)立應(yīng)急流動(dòng)性工具——特殊目的載體（Special Purpose Vehicle，簡(jiǎn)稱SPV），將地方政府不良債務(wù)剝離、打包、證券化，向主要銀行融資，這將產(chǎn)生“類量化寬松”的顯著效果。

舉措三——資金供求角度：銀行體系須有所作為，金融機(jī)構(gòu)須加強(qiáng)監(jiān)管

政策性銀行和國(guó)有大行是地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題的“局內(nèi)人”，也是我國(guó)金融體系的重要穩(wěn)定性力量，必須在地方政府隱性債務(wù)化解之中有所作為，承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于政策性銀行而言，需要對(duì)相應(yīng)的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施“一地一策”，推出類財(cái)政措施的化債幫扶手段；對(duì)于國(guó)有大行而言，須積極參與央行、地方政府等牽頭的協(xié)商機(jī)制之中，以金融手段緩解金融問(wèn)題，穩(wěn)定市場(chǎng)信心與預(yù)期，減小地方政府合規(guī)新債發(fā)行阻力；對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)而言，要打破隱性債務(wù)尤其是非標(biāo)債務(wù)一定會(huì)“兜底買單”的幻想，嚴(yán)禁違法違規(guī)增信，嚴(yán)肅監(jiān)管問(wèn)責(zé)機(jī)制。

舉措四——城投轉(zhuǎn)型角度：城投平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強(qiáng)自我造血能力

城投平臺(tái)自身實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，是長(zhǎng)期來(lái)看解決地方政府違規(guī)融資問(wèn)題的關(guān)鍵。一方面，城投平臺(tái)需要“刮骨療毒”，剝離非經(jīng)營(yíng)性融資功能，剝離無(wú)現(xiàn)金流的“僵尸債”“空殼債”，保持充分的自主權(quán)與獨(dú)立性，審慎考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)控管理，自負(fù)盈虧，建立信息的透明化公示機(jī)制；另一方面，城投平臺(tái)須增強(qiáng)自我造血能力，結(jié)合地方資源稟賦，通過(guò)政府資源整合、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入，獲取持續(xù)現(xiàn)金流，同時(shí)深度參與城市的科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，分享經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的紅利。例如，云南國(guó)資委將云南白藥股份劃轉(zhuǎn)注入云投集團(tuán)，為城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型奠定資產(chǎn)基礎(chǔ)；山西省將山西路橋等省屬重點(diǎn)國(guó)企整合組建為山西交控集團(tuán)，以這一主體的經(jīng)營(yíng)性收入承擔(dān)高速公路建設(shè)相關(guān)隱性債務(wù)；合肥城投以“高新產(chǎn)業(yè)孵化+科創(chuàng)基金投資”的模式獲取了投資收益與產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)收益。城投曾為我國(guó)城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“速度”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量”的新語(yǔ)境下，也應(yīng)把握機(jī)遇，涅槃重生。

舉措五——央地關(guān)系角度：中央加杠桿，地方縮事權(quán)

地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題，究其本質(zhì)，還是要回到本文最初提到的央地關(guān)系問(wèn)題。要想根治地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題，需要做到中央加杠桿，地方縮事權(quán)。

從杠桿率的視角而言，我國(guó)中央政府要主動(dòng)適度加杠桿。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室數(shù)據(jù)，2022年末我國(guó)中央政府的杠桿率約21%，地方政府杠桿率約32%，這與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府杠桿率高于地方政府的現(xiàn)象相反，這主要是由“四萬(wàn)億”財(cái)政刺激、隱性債務(wù)、影子銀行等多重因素造成的。對(duì)于部分資源稟賦較差、人口持續(xù)凈流出的市縣，過(guò)高的杠桿使得資金無(wú)效空轉(zhuǎn)，還加劇了地方金融風(fēng)險(xiǎn)。中央政府集中了最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，應(yīng)把握好主動(dòng)加杠桿的政策空間，從中央層面推動(dòng)資產(chǎn)負(fù)債表適度擴(kuò)張，實(shí)施積極有為的財(cái)政政策，例如發(fā)行特別國(guó)債，為地產(chǎn)紓困、就業(yè)保障、醫(yī)療教育等關(guān)鍵領(lǐng)域提供資金。

從遠(yuǎn)期的體制改革與統(tǒng)籌管理的視角而言，要使得中央與地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)上權(quán)責(zé)匹配、協(xié)調(diào)一致，須深化財(cái)政和稅收體制改革，并通過(guò)更大比例的專項(xiàng)建設(shè)資金等手段保障地方政府資金使用的靈活性、及時(shí)性、自主性。同時(shí)，要完善地方政府資產(chǎn)負(fù)債表賬簿，強(qiáng)化風(fēng)控體系、預(yù)警機(jī)制與監(jiān)管問(wèn)責(zé)程序，落實(shí)對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)的整合盤活，在依法依規(guī)、防止國(guó)有資產(chǎn)流失的前提下，讓渡部分國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、所有權(quán)，積極探索股權(quán)基金、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trust，簡(jiǎn)稱REITs）、資產(chǎn)支持證券（Asset-Backed Security，簡(jiǎn)稱ABS）等模式，引入社會(huì)資本。

從地方政府官員激勵(lì)的視角而言，對(duì)地方政府官員的晉升考核要從“經(jīng)濟(jì)增速指揮棒”轉(zhuǎn)為“經(jīng)濟(jì)質(zhì)量指揮棒”，使地方政府官員樹(shù)立正確政績(jī)觀，致力于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。面臨著復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，地方政府官員要從“擴(kuò)張思維”“增長(zhǎng)思維”轉(zhuǎn)向“安全思維”“風(fēng)險(xiǎn)思維”，守好政府邊界，不做“躺平政府”，也不做“無(wú)限責(zé)任政府”，在財(cái)政支出上更多聚焦民生領(lǐng)域，而非形式工程，要量入為出，以收定支，開(kāi)源節(jié)流，創(chuàng)造長(zhǎng)期性收入，削減非必要支出。同時(shí)，中央政府應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”的態(tài)度，部分政策救濟(jì)不等于全面硬性兜底，防止地方政府官員隱性舉債的道德風(fēng)險(xiǎn)蔓延滋生。

地方政府隱性債務(wù)化解之路，已有一定成果，但仍任重而道遠(yuǎn)，關(guān)鍵是把握好“中央與地方”“政府與市場(chǎng)”“資產(chǎn)與負(fù)債”“時(shí)間與空間”“輸血與造血”“增速與質(zhì)量”“擴(kuò)張與收縮”“無(wú)限與有限”等幾組關(guān)系。相信我國(guó)能推出具有中國(guó)智慧、符合中國(guó)國(guó)情的化債方案，通過(guò)體制改革助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)長(zhǎng)期向好發(fā)展。

（周康林為清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所研究生，汪杰為北京智能云信息科技有限公司聯(lián)合創(chuàng)始人、中政智信（北京）經(jīng)濟(jì)咨詢有限公司外部專家。本文編輯/孫世選）