環(huán)境信息公開(kāi)與地方發(fā)展目標(biāo)權(quán)衡*
——環(huán)保與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的視角

潘旭文 付文林

一、引言

中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)” 下增長(zhǎng)速度逐漸放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力不斷增加。如何在需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力下，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，需要宏微觀經(jīng)濟(jì)政策的進(jìn)一步協(xié)調(diào)配合。我國(guó)作為制造業(yè)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力較大，綠色發(fā)展對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。要落實(shí)黨的二十大報(bào)告提出的推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)和諧的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，地方政府必須貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理體系，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和可持續(xù)性。

現(xiàn)代社會(huì)的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)往往會(huì)帶來(lái)一定的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，地方政府的公共治理需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保目標(biāo)”)之間進(jìn)行綜合權(quán)衡。一方面，地方政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)在上級(jí)政府計(jì)劃的“層層加碼” 和同級(jí)政府“錦標(biāo)競(jìng)賽” 的雙重壓力下，可能會(huì)偏離本地區(qū)的自然經(jīng)濟(jì)稟賦條件，選擇粗放式發(fā)展路徑；另一方面，隨著環(huán)保目標(biāo)被納入干部評(píng)估體系，采取環(huán)?？己藛?wèn)責(zé)制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一票否決” 制，大大提高了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在地方政府的績(jī)效考核、官員選拔和獎(jiǎng)懲中的權(quán)重(Zheng 等，2014)，地方官員為完成節(jié)能減排的目標(biāo)任務(wù)也可能會(huì)犧牲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即轉(zhuǎn)變“唯經(jīng)濟(jì)” 的目標(biāo)發(fā)展模式(Wu 和Cao，2021)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化等取得了很大成就，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程正穩(wěn)步推進(jìn)。

地方政府的年度工作報(bào)告要接受人大代表乃至全社會(huì)的監(jiān)督，政府工作報(bào)告中確定的目標(biāo)不僅是當(dāng)前的重點(diǎn)工作任務(wù)，也是地方政府根據(jù)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、上級(jí)政府的工作部署等綜合權(quán)衡的結(jié)果。由我國(guó)各地級(jí)市2006—2019 年的地方政府工作報(bào)告中設(shè)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)保目標(biāo)的均值變化可以發(fā)現(xiàn)(見(jiàn)圖1)，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)保目標(biāo)在2012 年前后發(fā)生重大調(diào)整，兩者間總體上呈現(xiàn)反向變動(dòng)關(guān)系，環(huán)保目標(biāo)不斷提高，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)不斷下降。這種權(quán)衡是在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)” 背景下的具體表現(xiàn)，也是我國(guó)綠色高質(zhì)量發(fā)展理念的體現(xiàn)。

圖1 我國(guó)地級(jí)市政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)保目標(biāo)變化

現(xiàn)有關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、環(huán)保目標(biāo)和環(huán)境信息公開(kāi)關(guān)系的研究文獻(xiàn)較少。與本文的研究較為相關(guān)的第一支文獻(xiàn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)保目標(biāo)管理方面的研究。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、環(huán)保目標(biāo)的高低反映了地方政府公共治理的偏好(詹新宇和劉文彬，2020)，而地方政府設(shè)立的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)越高，當(dāng)年地區(qū)的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)也越快(劉淑琳等，2019)。地區(qū)資本積累、技術(shù)進(jìn)步會(huì)影響地方資源配置和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(徐現(xiàn)祥和劉毓蕓2017)。地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度可能需要犧牲一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，尤其是加劇地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力(徐現(xiàn)祥等，2018)。隨著我國(guó)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的不斷“深入”，地區(qū)環(huán)保目標(biāo)對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善、地方政府公共治理行為和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響越來(lái)越受到關(guān)注。已有許多文獻(xiàn)考察環(huán)保目標(biāo)對(duì)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)，但大多數(shù)研究都是針對(duì)其中一組關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析，比如環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制有助于提升地區(qū)環(huán)境質(zhì)量和減污降碳效率(Zhang 和Wu，2018；李紅霞等，2022；諶仁俊等，2022)；環(huán)保目標(biāo)會(huì)影響企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新行為(余泳澤等，2020；陶鋒等，2021；朱于珂等，2022)、企業(yè)生產(chǎn)效率(王賢彬和許婷君，2022)；環(huán)保目標(biāo)會(huì)激勵(lì)地方政府調(diào)整引資規(guī)模(孔令乾等，2023；嚴(yán)兵和郭少宇，2022)。謝貞發(fā)和王軒(2022)考察了“十一五” 減排目標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的影響，但他們的研究并未涉及環(huán)保目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)之間的權(quán)衡特征。

和本文研究較為相關(guān)的另一支文獻(xiàn)是圍繞著各種生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的污染減排、公眾環(huán)保支付意愿的效應(yīng)研究，比如對(duì)環(huán)保監(jiān)察、環(huán)保法庭、排污權(quán)交易等制度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究(張紅鳳等，2009；范子英和趙仁杰，2019；石慶玲等，2017；涂正革和諶仁俊，2015)；關(guān)于環(huán)境信息公開(kāi)政策的研究主要是考察其對(duì)節(jié)能減排、居民環(huán)保意愿的影響(劉滿鳳和陳梁，2020；李永盛和張祥建，2020；胡宗義和李毅，2020；Tu 等，2019；Zhong 等，2021；Feng 和He，2020)。環(huán)境信息公開(kāi)作為一種非正式環(huán)境規(guī)制手段，之所以能起到強(qiáng)化地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的作用，主要是其可以緩解央地間、政府與企業(yè)間的信息不對(duì)稱(潘旭文和付文林，2022)。此外，環(huán)境信息也有助于降低社會(huì)公眾對(duì)污染信息的認(rèn)知偏誤，改善社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境信息的知情權(quán)和環(huán)保意識(shí)，進(jìn)而改變社會(huì)公眾的綠色消費(fèi)行為(Zivin 等，2011；Ito 和Zhang，2016；周夢(mèng)天和王之，2018；沈煜和孫文凱，2020)。社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，會(huì)提高其對(duì)有益于環(huán)境質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)的支付意愿(Jacobsen，2011)，使其更傾向于選擇環(huán)境友好型產(chǎn)品、更愿意支付環(huán)境保護(hù)的成本溢價(jià)(Laroche 等，2001；Chitra，2007)。而生態(tài)環(huán)境信息不透明則會(huì)導(dǎo)致居民對(duì)污染防治產(chǎn)品的邊際支付意愿低于社會(huì)最優(yōu)水平(Madajewicz 等，2007；Jalan 和Somanathan，2008)。

總體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)基本都是將地方政府的環(huán)境規(guī)制行為作為外生政策沖擊，考察其對(duì)污染防治、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等的影響，而地方政府是眾多社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的推動(dòng)者和參與者，其行為選擇受上級(jí)政府的戰(zhàn)略部署、地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等因素的影響，也會(huì)直接影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效。要準(zhǔn)確把握我國(guó)近年來(lái)生態(tài)環(huán)境治理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，應(yīng)立足于習(xí)近平總書記所提出的“兩山理論”，把中央政府出臺(tái)的環(huán)境政策與地方政府的污染防治、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)放在一個(gè)統(tǒng)一的分析框架中，以全面把握地方政府綠色發(fā)展行為選擇權(quán)衡的特征。

本文基于空氣污染信息公開(kāi)的政策沖擊，實(shí)證考察了地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與環(huán)保目標(biāo)間的權(quán)衡關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn):環(huán)境信息公開(kāi)會(huì)引起地方政府在年度工作計(jì)劃中強(qiáng)化環(huán)保目標(biāo)并弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，即地方政府需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間進(jìn)行權(quán)衡；環(huán)境信息公開(kāi)促進(jìn)地方政府間在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的競(jìng)爭(zhēng)，表現(xiàn)為環(huán)保目標(biāo)的橫向競(jìng)爭(zhēng)和縱向加碼競(jìng)爭(zhēng)，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的縱向加碼顯著下降，且降低了地方財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)目標(biāo)，地方政府在環(huán)境信息公開(kāi)后表現(xiàn)出更大的環(huán)保努力，提升了地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。本文研究意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在動(dòng)力轉(zhuǎn)換、模式轉(zhuǎn)化中，地方政府的年度發(fā)展目標(biāo)也在向著長(zhǎng)期可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

相比之前的相關(guān)文獻(xiàn)，本文可能的貢獻(xiàn)有兩點(diǎn):一是從地方政府目標(biāo)管理的激勵(lì)與約束替代關(guān)系上，探討了地方政府在執(zhí)行環(huán)境政策時(shí)的內(nèi)在動(dòng)因和目標(biāo)權(quán)衡行為，能夠從地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為的激勵(lì)因素層面，給出更具體的驅(qū)動(dòng)因素的理論基礎(chǔ)。二是本文手工搜集了2006—2019 年286 個(gè)地級(jí)市政府及其省級(jí)政府工作報(bào)告中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入和固定資產(chǎn)投資的目標(biāo)設(shè)定數(shù)據(jù)，以及工作報(bào)告中的環(huán)保詞匯，能夠更好地刻畫地方政府發(fā)展目標(biāo)的變化。

二、政策背景與研究假說(shuō)

(一)政策背景

1979 年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)穩(wěn)步推進(jìn)，這期間中央和地方政府出臺(tái)了多方面的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和地方政府規(guī)章。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度進(jìn)一步加強(qiáng)，污染防治成效在地方政府目標(biāo)體系中的重要性得到顯著提升，這對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定產(chǎn)生了影響(謝貞發(fā)和王軒，2022)。雖然環(huán)保目標(biāo)約束增強(qiáng)可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展(余泳澤等，2020)，但生態(tài)環(huán)境治理與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)短期內(nèi)存在一定的矛盾，更為嚴(yán)格的環(huán)境治理政策會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度產(chǎn)生負(fù)面影響(Chen 等，2018)。在信息不完全的情況下，盡管中央頒布了大量的環(huán)境政策，但地方環(huán)境治理短效、執(zhí)行不完全現(xiàn)象一直存在，以低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)換取高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法屢見(jiàn)不鮮。

為了緩解生態(tài)環(huán)境治理的信息不完全和污染數(shù)據(jù)篡改等問(wèn)題，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾共同參與的環(huán)境治理體系，向全社會(huì)提供實(shí)時(shí)、科學(xué)的地區(qū)空氣質(zhì)量信息是關(guān)鍵性舉措之一(潘旭文和付文林，2022)。2012 年原中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部(以下簡(jiǎn)稱“原環(huán)保部”)印發(fā)了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3095-2012)，按照“三步走” 來(lái)實(shí)施目標(biāo)。第一階段共74 個(gè)地級(jí)市；第二階段共87 個(gè)地級(jí)市，其中包括50 個(gè)地級(jí)城市、2012 年已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)的37 個(gè)地級(jí)市；第三階段要求除第一、第二階段已實(shí)施城市以外的所有地級(jí)及以上城市完成監(jiān)測(cè)并公開(kāi)信息，共177 個(gè)城市，其中包括已于2013 年投資建設(shè)的48 個(gè)城市、2014 年投資建設(shè)的129 個(gè)城市。新標(biāo)準(zhǔn)要求將城市空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)、全面地向社會(huì)公眾公開(kāi)。在地方政府官方網(wǎng)站發(fā)布更有利于空氣質(zhì)量信息的獲取和傳播，能夠增強(qiáng)社會(huì)環(huán)保關(guān)注度，這極大地改變了地方政府環(huán)境治理行為。目前，我國(guó)已設(shè)置國(guó)家、省、市和縣四個(gè)層級(jí)的5 000 多個(gè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，1 436 個(gè)國(guó)控監(jiān)測(cè)站遠(yuǎn)程質(zhì)控系統(tǒng)，環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)已經(jīng)基本建成。①“國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量檢測(cè)網(wǎng)”，中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)站，2017 年11 月8 日，http://www.cnemc.cn/zzjj/jcwl/dqjcwl/201711/t20171108_645109.shtml。

(二)研究假說(shuō)

環(huán)境信息公開(kāi)可以有效緩解地方環(huán)境政策落實(shí)不完全、執(zhí)行不充分等問(wèn)題，不僅能夠增強(qiáng)社會(huì)環(huán)保關(guān)注度，也有助于強(qiáng)化地方政府的環(huán)境治理約束和激勵(lì)，促進(jìn)地方政府加大環(huán)境治理的力度(Greenstone 等，2021)。環(huán)境信息公開(kāi)的全面實(shí)施使空氣污染數(shù)據(jù)具有動(dòng)態(tài)性和可比性，能夠在區(qū)域間形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)” 效應(yīng)，上級(jí)政府在地方官員的績(jī)效考核中可以綜合地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作成效。相比于未開(kāi)展環(huán)境信息公開(kāi)的地區(qū)，環(huán)境信息公開(kāi)地區(qū)的地方政府在安排年度社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)時(shí)，可能會(huì)適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，以保障生態(tài)環(huán)保目標(biāo)的順利達(dá)成。由此，本文提出假說(shuō)1。

假說(shuō)1:環(huán)境信息公開(kāi)使地方政府更注重綠色環(huán)保目標(biāo)，并弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。

環(huán)境信息公開(kāi)作為中央政府污染防治的重要舉措，營(yíng)造了政府、企業(yè)和社會(huì)公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式。環(huán)境信息公開(kāi)所提供的空氣污染數(shù)據(jù)，減少了中央政府和地方政府之間污染治理的信息不對(duì)稱，中央政府可以通過(guò)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)實(shí)時(shí)獲取地方環(huán)境污染治理情況，能夠有效避免傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中政府單向治理模式的弊端(潘旭文和付文林，2022)。在實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)的城市，地方政府會(huì)更加重視污染防治的工作成效，生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度一般也更大?？諝馕廴緦?duì)社會(huì)生產(chǎn)生活的負(fù)面影響范圍較大，具有較強(qiáng)的社會(huì)廣泛關(guān)注度，而環(huán)境信息公開(kāi)改變了公眾獲取污染信息的方式，給予了公眾更為客觀和便捷的評(píng)價(jià)依據(jù)，提高了社會(huì)公眾對(duì)于本地區(qū)空氣質(zhì)量現(xiàn)狀和對(duì)污染排放行為的監(jiān)督積極性，強(qiáng)化了地方政府在生態(tài)環(huán)境治理方面的主動(dòng)作為。由此，本文提出假說(shuō)2。

假說(shuō)2:環(huán)境信息公開(kāi)提高了社會(huì)環(huán)保關(guān)注度，促使地方政府在環(huán)保目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)之間進(jìn)行替代。

環(huán)境污染信息公開(kāi)制度不僅可以呈現(xiàn)本地區(qū)空氣污染情況，而且可以非常方便地與其他地區(qū)的空氣質(zhì)量信息進(jìn)行比較，這無(wú)疑給地方政府的環(huán)境治理行為帶來(lái)了很大的錦標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)壓力。直觀上，環(huán)境信息公開(kāi)能夠減少地方政府通過(guò)粗放式發(fā)展帶來(lái)的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，有利于引導(dǎo)地方政府更加重視綠色可持續(xù)發(fā)展，帶來(lái)地區(qū)間的“環(huán)境競(jìng)優(yōu)”。此外，污染信息具有歷史追蹤性、治理成效具有實(shí)時(shí)可比性，上級(jí)政府可實(shí)時(shí)、全面地掌握各地區(qū)的空氣質(zhì)量情況，通過(guò)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境指標(biāo)在地方官員績(jī)效考核中的權(quán)重，能夠更加有效地實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善。因此，本文提出假說(shuō)3。

假說(shuō)3:環(huán)境信息公開(kāi)加大了地區(qū)間環(huán)保目標(biāo)的縱向和橫向競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)地方綠色可持續(xù)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型設(shè)定

環(huán)境空氣質(zhì)量分三個(gè)階段公開(kāi)的城市選擇由中央層面決定，而實(shí)際公開(kāi)則是由安裝監(jiān)測(cè)站的物理約束決定，是自上而下的決策模式，因此獨(dú)立于空間和時(shí)間控制下的地方污染變化和地方政府干預(yù)行為(Barwick 等，2019)。為了識(shí)別環(huán)境信息公開(kāi)對(duì)地方環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)權(quán)衡的影響，本文基于2006—2019 年286 個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)，利用《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3095-2012)分階段實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)作為外生沖擊構(gòu)造準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，采用多期DID 方法進(jìn)行估計(jì)。其中，考慮到部分城市實(shí)際公開(kāi)的時(shí)間早于實(shí)施方案①部分城市在條件成熟時(shí)會(huì)選擇提前在官方網(wǎng)站向社會(huì)公眾披露當(dāng)?shù)氐腜M 2.5 數(shù)據(jù)。例如，屬于第二階段實(shí)施的山東省17 個(gè)城市在2012 年底完成PM 2.5 檢測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開(kāi)；屬于第三階段實(shí)施的山西省晉城市、朔州市、晉中市、運(yùn)城市、忻州市和呂梁市也于2013 年6 月完成PM 2.5 檢測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開(kāi)。也有部分城市未按照實(shí)施方案及時(shí)發(fā)布當(dāng)?shù)氐腜M 2.5 指數(shù)，比如屬于第二階段實(shí)施的內(nèi)蒙古赤峰市和鄂爾多斯市未在規(guī)定的2013 年10 月公開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)。，本文在進(jìn)行變量設(shè)置時(shí)以各個(gè)城市實(shí)際公開(kāi)的時(shí)間為準(zhǔn)?；鶞?zhǔn)模型設(shè)置如下:

其中，Tradeoff_goal表示地方政府環(huán)保目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)權(quán)衡替代關(guān)系，用地區(qū)環(huán)保目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)之比表示，Open是虛擬變量，如果城市i在t年公開(kāi)了空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)則取值為1，否則為0。β1反映的則是因環(huán)境信息公開(kāi)導(dǎo)致的目標(biāo)權(quán)衡變化程度。X是相關(guān)控制變量，At為2012 年政策實(shí)施前三年P(guān)M 2.5 平均濃度與時(shí)間趨勢(shì)的交互項(xiàng)，γ和μ分別表示時(shí)間固定效應(yīng)和城市固定效應(yīng)，ε表示隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

(二)變量說(shuō)明

環(huán)保目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的權(quán)衡(Tradeoff_goal)是本文實(shí)證分析的關(guān)鍵變量之一，它度量的是地方政府在兩大目標(biāo)之間的權(quán)衡關(guān)系。本文的這個(gè)權(quán)衡指標(biāo)借鑒Matthew(2019)的思路，采用兩個(gè)變量的比值表示，原始數(shù)據(jù)均來(lái)源于各地級(jí)市地方政府工作報(bào)告。政府工作報(bào)告是事前政策承諾和事后業(yè)績(jī)披露的重要載體，我國(guó)省級(jí)以下人民代表大會(huì)一般在每年的12 月底或1 月初召開(kāi)，政府發(fā)言人在人大會(huì)議上的政府工作報(bào)告中通常會(huì)提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)目標(biāo)，這些目標(biāo)代表地方政府對(duì)未來(lái)一年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期和向全社會(huì)的公開(kāi)承諾，是公眾和上級(jí)部門監(jiān)督的重要途經(jīng)(楊君，2011)，具有較強(qiáng)的激勵(lì)和約束力。地方政府和各部門為確保年度工作目標(biāo)和任務(wù)的達(dá)成，必然會(huì)圍繞著政府工作報(bào)告所安排的重點(diǎn)工作，加強(qiáng)政策執(zhí)行和資金保障。

地方政府在制定年度中心工作目標(biāo)時(shí)不僅會(huì)考慮本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，還會(huì)考慮上下級(jí)政府的政策激勵(lì)和約束，使得地方政府報(bào)告會(huì)存在一定的目標(biāo)偏向。因此，地方政府工作報(bào)告中的目標(biāo)以及與具體政策相關(guān)的文字比例，通常被用來(lái)衡量地方政府在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方面做的實(shí)際努力。本文借鑒陳詩(shī)一和陳登科(2018)的做法，手工收集了2006—2019 年各地級(jí)市的政府工作報(bào)告并進(jìn)行分詞處理，統(tǒng)計(jì)與政府環(huán)境治理相關(guān)詞匯的總頻次，再計(jì)算其占政府工作報(bào)告全文詞頻數(shù)的比例。地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)來(lái)源于政府工作報(bào)告中直接公布的數(shù)據(jù)，對(duì)于部分以增長(zhǎng)區(qū)間表示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的情況則取其平均值(余泳澤等，2019)。

表1 描述了地級(jí)市2006—2019 年環(huán)保目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的設(shè)定情況。從表中的數(shù)據(jù)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)主要集中在5%—15%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)高于10%的樣本占總樣本50%以上，大多數(shù)地級(jí)市都設(shè)定了較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，尤其是在2012 年之前60%—80%的地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定都高于10%，但2012 年后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定更多集中在10%以內(nèi)。從環(huán)保目標(biāo)來(lái)看，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)發(fā)展趨勢(shì)相反，環(huán)保目標(biāo)主要集中在0.3%—1.2%，且2012 年后的地方政府工作報(bào)告中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的詞匯不斷增加。這意味著地方政府的工作重心日益向著高質(zhì)量發(fā)展方向邁進(jìn)。

表1 地級(jí)市政府工作報(bào)告中環(huán)保目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的統(tǒng)計(jì)特征

考慮到地區(qū)綠色發(fā)展目標(biāo)會(huì)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、生產(chǎn)要素投入、社會(huì)總供求等多種因素的影響，本文選取的控制變量包括:經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使用地區(qū)人均生產(chǎn)總值的對(duì)數(shù)值衡量，按照2006 年地區(qū)人均生產(chǎn)總值進(jìn)行不變價(jià)處理；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重表示；人口密度，地區(qū)每平方公里的人口萬(wàn)人數(shù)；地區(qū)消費(fèi)水平，用地區(qū)社會(huì)消費(fèi)品零售總額的對(duì)數(shù)值表示；金融發(fā)展水平，地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款余額與地方生產(chǎn)總值之比；地區(qū)環(huán)境污染情況，用地區(qū)工業(yè)二氧化硫排放量對(duì)數(shù)值表示；地區(qū)環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度，用省級(jí)工業(yè)污染治理完成投資額與第二產(chǎn)業(yè)增加值之比表示；地區(qū)能源消費(fèi)情況，用省級(jí)煤炭消費(fèi)量和汽油消費(fèi)量的對(duì)數(shù)值表示；地區(qū)公共服務(wù)情況，用每萬(wàn)人醫(yī)院數(shù)量和每萬(wàn)人中學(xué)學(xué)校數(shù)量表示。在社會(huì)環(huán)保關(guān)注度的度量上，本文統(tǒng)計(jì)了樣本期各地級(jí)市機(jī)關(guān)日?qǐng)?bào)中出現(xiàn)“生態(tài)”、“環(huán)?！?、“污染”、“PM 2.5”、“空氣質(zhì)量” 共五個(gè)環(huán)境相關(guān)詞匯的次數(shù)，將其與當(dāng)年報(bào)紙報(bào)道總量的比值作為社會(huì)環(huán)境關(guān)注度的指標(biāo)，并考慮了基于報(bào)紙題名和主題搜索次數(shù)與總量之比兩種方式來(lái)度量，原始數(shù)據(jù)來(lái)源于2006—2016 年中國(guó)知網(wǎng)的報(bào)紙檢索。上述其他指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省市《統(tǒng)計(jì)年鑒》和EPS 數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)。表2 報(bào)告了主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

表2 描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證分析

(一)環(huán)境信息公開(kāi)與地方政府的工作目標(biāo)

表3 第(1)—(2)列匯報(bào)了環(huán)保目標(biāo)激勵(lì)的結(jié)果。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，環(huán)境信息公開(kāi)可能會(huì)激勵(lì)地方政府加大環(huán)境保護(hù)力度。第(3)—(4)列以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)為因變量的回歸結(jié)果顯示，實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)的地區(qū)，地方政府的預(yù)期年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)比對(duì)照組地區(qū)低1%左右。第(5)—(6)列檢驗(yàn)了環(huán)境信息公開(kāi)對(duì)地方政府的環(huán)保目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的替代效應(yīng)，分別為不加入和加入控制變量的結(jié)果。第(6)列中環(huán)境信息公開(kāi)的回歸系數(shù)為0.545，且在1%的統(tǒng)計(jì)水平顯著，意味著相較于環(huán)境信息未公開(kāi)城市，環(huán)境信息公開(kāi)城市的環(huán)保目標(biāo)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)在政策實(shí)施后顯著增加54.5%，即環(huán)境信息公開(kāi)導(dǎo)致地方政府弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理。這可能是因?yàn)榄h(huán)境信息公開(kāi)后中央加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管，社會(huì)公眾關(guān)注度顯著提升，使得地方政府完成節(jié)能減排的各種考核指標(biāo)的剛性約束大大提高，從而地方政府工作報(bào)告中需要強(qiáng)化環(huán)境治理方面的要求，在環(huán)保領(lǐng)域提出更高、更加具體的目標(biāo)任務(wù)。而且，實(shí)時(shí)公開(kāi)的空氣污染信息也激發(fā)了政府間橫向環(huán)境治理競(jìng)優(yōu)，使得地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的工作部署。

表3 基準(zhǔn)回歸

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(1)平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。雙重差分法在一定程度上避免了內(nèi)生性問(wèn)題導(dǎo)致的政策評(píng)估誤差，但其需要通過(guò)平行趨勢(shì)檢驗(yàn)來(lái)驗(yàn)證處理組和對(duì)照組在政策實(shí)施前具有相同的發(fā)展趨勢(shì)，從而避免差分得到的政策效應(yīng)是由處理組和對(duì)照組本身差異所帶來(lái)的。本文采用事件分析法來(lái)研究環(huán)境信息公開(kāi)對(duì)目標(biāo)權(quán)衡的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，設(shè)定如下模型:

其中，Prei，j為政策虛擬變量，代表城市i在信息公開(kāi)之前第j年，j＝-7，-6，…，-1；Posti，k則代表城市i在信息公開(kāi)當(dāng)年及之后第k年，k＝0，1，…，6。本文將信息公開(kāi)前7 年及以上的各期歸并到第7 年。此時(shí)信息公開(kāi)之前各期系數(shù)的估計(jì)值可以檢驗(yàn)處理組和對(duì)照組樣本在信息公開(kāi)之前的趨勢(shì)是否平行，而之后各期系數(shù)的估計(jì)值則可表示信息公開(kāi)之后各年處理效應(yīng)的動(dòng)態(tài)分布情況。方程(2)的其他變量含義均與方程(1)相同。圖2 左圖繪制了平行趨勢(shì)，結(jié)果表明，環(huán)境信息公開(kāi)前的回歸系數(shù)不顯著，政策實(shí)施后的回歸系數(shù)在當(dāng)期及后6 期均在5%的顯著水平下顯著，滿足平行趨勢(shì)條件。

圖2 平行趨勢(shì)和安慰劑檢驗(yàn)

(2)安慰劑檢驗(yàn)。第一，隨機(jī)生成實(shí)驗(yàn)組。本文隨機(jī)分配受影響的地區(qū)，以判斷環(huán)境信息公開(kāi)的環(huán)保與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)權(quán)衡是否是由其他隨機(jī)性因素引起的。我們隨機(jī)生成處理組并重復(fù)進(jìn)行了500 次回歸，并將500 次回歸中信息公開(kāi)的估計(jì)系數(shù)和p值統(tǒng)計(jì)出來(lái)，做出相應(yīng)被解釋變量下污染信息公開(kāi)估計(jì)系數(shù)的核密度圖和p值分布圖。圖2 右圖的結(jié)果顯示，隨機(jī)分配的估計(jì)值的分布明顯以0 為中心，主要p值都大于0.1，而基準(zhǔn)估計(jì)值為0.545，位于整個(gè)分布之外，排除了估計(jì)結(jié)果由其他隨機(jī)因素造成的經(jīng)濟(jì)后果，本文的估計(jì)結(jié)果具有可信度。第二，反事實(shí)檢驗(yàn)。借鑒Ferrara 等(2012)的做法，我們改變政策實(shí)施時(shí)間的“反事實(shí)法” 進(jìn)行檢驗(yàn):將環(huán)境信息公開(kāi)時(shí)間提前1—2 年，如果此時(shí)環(huán)境信息公開(kāi)變量依舊顯著為正，則說(shuō)明地方政府在環(huán)保與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)權(quán)衡替代效應(yīng)可能源于其他政策的干擾；反之，若系數(shù)不再顯著，則說(shuō)明在信息公開(kāi)之前處理組和對(duì)照組不存在系統(tǒng)性差異。表4 第(1)—(2)列報(bào)告了“反事實(shí)” 檢驗(yàn)的回歸結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)，在污染信息公開(kāi)前1—2 年內(nèi)，本文關(guān)注的核心解釋變量均不顯著，這很大程度上證明了本文結(jié)論具有一定的穩(wěn)健性。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(3)PSM-DID 估計(jì)。目前我國(guó)地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，考慮到環(huán)境信息公開(kāi)的處理組和對(duì)照組可能存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性，本文嘗試使用傾向得分匹配(PSM)，將前文的控制變量作為協(xié)變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。其中，傾向得分估計(jì)包括一對(duì)一近鄰匹配、半徑匹配(radius＝0.01)和核匹配。

(4)替換變量度量方式。我們將前文用詞匯詞頻比衡量地方政府的環(huán)保目標(biāo)，替換為環(huán)境詞匯總字?jǐn)?shù)與政府工作報(bào)告全文總字?jǐn)?shù)的比例來(lái)度量，并與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)相比考察地方政府環(huán)保目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的權(quán)衡關(guān)系。表4 的結(jié)果顯示，核心解釋變量的回歸系數(shù)和顯著性與基準(zhǔn)回歸相似，進(jìn)一步證明基準(zhǔn)回歸結(jié)果具有穩(wěn)健性。

(5)排除預(yù)期效應(yīng)。環(huán)境信息公開(kāi)政策從2012 年開(kāi)始逐步實(shí)施，并在2015 年實(shí)現(xiàn)所有地級(jí)市全面公布空氣污染信息。為了排除地方政府預(yù)期到污染信息公開(kāi)而提前應(yīng)對(duì)污染治理和監(jiān)督行為所產(chǎn)生的預(yù)期效應(yīng)，尤其是對(duì)后面公開(kāi)批次的城市，本文對(duì)政策頒布以及政策反應(yīng)時(shí)間僅考慮后面批次的影響，剔除2012—2013 年樣本。表4 第(7)列的結(jié)果顯示，核心解釋變量的回歸系數(shù)與基準(zhǔn)回歸相近，表明本文的估計(jì)結(jié)果具有一定的穩(wěn)健性。①感謝匿名審稿專家的建議，本文還嘗試了多種方式檢驗(yàn)預(yù)期效應(yīng)，因篇幅所限，本文省略此部分結(jié)果，感興趣的讀者可在《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》官網(wǎng)論文頁(yè)面“附錄與擴(kuò)展” 欄目下載。

(6)工具變量檢驗(yàn)。環(huán)境信息公開(kāi)政策和地方政府工作計(jì)劃之間的關(guān)系較為復(fù)雜，考慮到遺漏變量、反向因果等因素，環(huán)境信息公開(kāi)和地方環(huán)境治理行為之間的內(nèi)生性問(wèn)題仍有可能存在。鑒于此，本文選取各城市平均坡度(與個(gè)體變化有關(guān))與所在省份互聯(lián)網(wǎng)普及率(與時(shí)間有關(guān))的交互項(xiàng)，構(gòu)建城市信息公開(kāi)的工具變量。從網(wǎng)絡(luò)和信息基礎(chǔ)建設(shè)來(lái)看，地形因素會(huì)影響污染監(jiān)測(cè)設(shè)備的鋪設(shè)成本和網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，與環(huán)境信息公開(kāi)具有明顯的相關(guān)性；同時(shí)，城市的地理坡度是自然外生的，省份的通信發(fā)展水平一般不會(huì)受到個(gè)體城市的較大影響，符合工具變量的外生性要求。表5 分別報(bào)告了工具變量檢驗(yàn)的第一階段和第二階段的估計(jì)結(jié)果，可以看出，城市平均坡度越低越有助于環(huán)境信息公開(kāi)，環(huán)境信息公開(kāi)會(huì)促使地方政府弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)而強(qiáng)化環(huán)保目標(biāo)，即促進(jìn)地方政府發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。此外，工具變量回歸通過(guò)了識(shí)別不足檢驗(yàn)和弱識(shí)別檢驗(yàn)，相關(guān)變量系數(shù)的符號(hào)方向和顯著性未發(fā)生變化，進(jìn)一步佐證了本文基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

表5 工具變量檢驗(yàn)

(7)排除同期上級(jí)考核因素干擾。本文樣本中空氣污染信息逐步公開(kāi)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)正是我國(guó)污染防治政策不斷強(qiáng)化的關(guān)鍵時(shí)期，也是生態(tài)環(huán)境指標(biāo)納入地方官員考核體系的重要時(shí)期。上級(jí)考核因素在一定程度上能夠強(qiáng)化地方政府治理目標(biāo)設(shè)定，進(jìn)而會(huì)混淆與污染信息公開(kāi)沖擊的目標(biāo)權(quán)衡效應(yīng)。因此，本文驗(yàn)證了同期可能帶來(lái)績(jī)效考核和地方治理強(qiáng)化的政策。第一是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)政策，旨在推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行生態(tài)環(huán)保責(zé)任，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)健康安全，會(huì)對(duì)地方產(chǎn)業(yè)和官員行為調(diào)整有一定的沖擊。第二是中央環(huán)保督察進(jìn)駐地方，督促地方政府落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任和強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，這會(huì)對(duì)地方環(huán)保治理行為有明顯的促進(jìn)作用，從而對(duì)本文結(jié)果產(chǎn)生一定影響。第三是省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)，建立地方環(huán)境保護(hù)管理體制，以強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法能力和有效性，統(tǒng)籌跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境問(wèn)題。環(huán)保垂直管理體制改革可能會(huì)提升地方環(huán)境治理效率，從而影響本文的估計(jì)結(jié)果。第四是環(huán)保指標(biāo)納入考核體系，將環(huán)境質(zhì)量納入政績(jī)考核體系。這一定程度上能夠激勵(lì)下級(jí)政府官員制定更高的環(huán)保目標(biāo)，從而對(duì)本文地方政府目標(biāo)權(quán)衡效應(yīng)帶來(lái)一定的影響。①本文借鑒謝貞發(fā)和王軒(2022)做法，根據(jù)地區(qū)污染情況劃分處理組和對(duì)照組，我們用地區(qū)每單位生產(chǎn)總值的PM 2.5 濃度、二氧化硫排放量、工業(yè)廢水排放量和工業(yè)煙塵排放量的中位數(shù)來(lái)區(qū)分高污染和低污染地區(qū)，如果四種污染指標(biāo)中至少有三種指標(biāo)都處于高污染，則認(rèn)定該地區(qū)屬于高污染地區(qū)(處理組)，反之為對(duì)照組。2012 年將環(huán)保指標(biāo)納入官員考核體系時(shí)，高污染地區(qū)的污染治理行為也更可能受到影響，這可能對(duì)本文的估計(jì)帶來(lái)一定的干擾。第五是2013 年開(kāi)展的大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，這對(duì)大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域(京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角)②本文借鑒毛捷等(2022)的做法，將地級(jí)市屬于大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域(京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角)取值為1，否則為0，并將2013 年作為政策實(shí)施點(diǎn)，構(gòu)建了大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的政策變量。提出了更高的環(huán)保要求。通過(guò)構(gòu)建各地區(qū)當(dāng)年離任審計(jì)、環(huán)保督察、環(huán)保垂改、環(huán)?？己撕痛髿馕廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃的政策實(shí)施虛擬變量(Policyi，t，即城市i在t年是否實(shí)施該項(xiàng)政策，若實(shí)施該項(xiàng)政策則為1，否則為0)，將其分別加入基準(zhǔn)回歸模型中，在控制同期干擾政策的同時(shí)考察環(huán)境信息公開(kāi)效應(yīng)的變化情況。從表6 第(1)—(5)列的結(jié)果來(lái)看，本文所關(guān)注的環(huán)境信息公開(kāi)變量的回歸系數(shù)顯著為正且與基準(zhǔn)回歸相似，驗(yàn)證了基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

表6 排除同期政策干擾

五、進(jìn)一步分析

(一)機(jī)制檢驗(yàn)

考慮到地方官員會(huì)通過(guò)當(dāng)?shù)孛襟w來(lái)了解當(dāng)前輿論導(dǎo)向和民生需求，環(huán)境問(wèn)題頻繁出現(xiàn)在報(bào)道中，也能夠起到對(duì)地方工作成效的警示作用。同時(shí)，地方政府官方媒體作為正規(guī)信息傳播的重要媒介，可以使政府信息得到及時(shí)、廣泛的傳播，有利于減少公眾獲取信息和解讀信息的成本，不僅能夠有效降低地方政府和公眾間信息不對(duì)稱問(wèn)題，而且能夠直接影響地方政府的公共治理行為。Gentzkow 和Shapiro (2010)發(fā)現(xiàn)，隨著媒體對(duì)環(huán)境報(bào)道的增加，政府處理環(huán)境問(wèn)題的法規(guī)會(huì)不斷完善，即公眾關(guān)注度能夠推動(dòng)地區(qū)綠色發(fā)展(鄭朝鵬等，2022)。本文的社會(huì)環(huán)保關(guān)注度指標(biāo)采用各地級(jí)市機(jī)關(guān)日?qǐng)?bào)文章標(biāo)題名、報(bào)道主題中“生態(tài)”、“環(huán)?！?、“污染”、“PM 2.5”、“空氣質(zhì)量”等5 個(gè)環(huán)境相關(guān)詞匯的出現(xiàn)次數(shù)與當(dāng)年新聞報(bào)道總量的比重，原始數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)知網(wǎng)的報(bào)紙檢索。

本文基準(zhǔn)回歸結(jié)果顯示，環(huán)境信息公開(kāi)會(huì)使得地方政府降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的目標(biāo)、加大污染防治的力度。為了探究地方政府這種行為的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，表7 第(1)—(2)列分別報(bào)告了基于文章標(biāo)題名、報(bào)道主題衡量的社會(huì)環(huán)保關(guān)注度的機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果?；貧w結(jié)果表明，污染信息公開(kāi)能夠顯著提升社會(huì)環(huán)保關(guān)注度，激勵(lì)民眾表達(dá)其對(duì)城市環(huán)境污染的治理訴求，增強(qiáng)社會(huì)公眾的環(huán)境監(jiān)督和參與意識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)的綠色發(fā)展和地方政府環(huán)境政策的落實(shí)(伊志宏等，2022)。第(3)—(4)列的估計(jì)結(jié)果顯示，在納入社會(huì)公眾環(huán)保關(guān)注度中介變量后，環(huán)境信息公開(kāi)的估計(jì)系數(shù)變得不顯著，而社會(huì)公眾環(huán)保關(guān)注度變量的估計(jì)系數(shù)顯著為正，表明環(huán)境信息公開(kāi)可以提高社會(huì)環(huán)保關(guān)注度，從而倒逼政府面對(duì)內(nèi)外部環(huán)保壓力做出實(shí)質(zhì)性措施，有效推動(dòng)政府對(duì)環(huán)境治理問(wèn)題的關(guān)注，進(jìn)一步制定并更好地落實(shí)生態(tài)環(huán)保目標(biāo)。

表7 機(jī)制檢驗(yàn):環(huán)境信息公開(kāi)與社會(huì)環(huán)保關(guān)注度

(二)政府間競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展目標(biāo)

1.政府間環(huán)保目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)

近年來(lái)，中央不斷強(qiáng)化對(duì)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的考核，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)中環(huán)保因素越來(lái)越重要。地方政府官員為了向上級(jí)政府傳遞“能力信號(hào)” (周黎安，2007)，會(huì)以上級(jí)政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)為基準(zhǔn)，制定更高的增長(zhǎng)目標(biāo)。地級(jí)市目標(biāo)會(huì)略高于省級(jí)目標(biāo)，而縣級(jí)目標(biāo)又會(huì)高于地級(jí)市，從而產(chǎn)生顯著的“加碼競(jìng)爭(zhēng)” (張少輝等，2021)。同時(shí)，這種“能力信號(hào)” 也體現(xiàn)在與同級(jí)政府目標(biāo)的比較上，在與省內(nèi)同級(jí)別官員的競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府官員會(huì)更加重視地區(qū)環(huán)境治理工作(Zheng 等，2014)。為了全面考核環(huán)境信息公開(kāi)對(duì)地方政府間公共治理績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)的影響，本文從橫向競(jìng)爭(zhēng)和縱向加碼競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)方面來(lái)分析。

本文的環(huán)保方面橫向競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)采用地市級(jí)本年度政府工作報(bào)告中環(huán)境詞匯率與該省份上一年度所有地級(jí)市環(huán)境詞匯率最大值的差值表示，即地方政府在上一年度最高環(huán)保目標(biāo)上所做出的努力程度，可以體現(xiàn)地方政府在環(huán)保領(lǐng)域與本省份其他地級(jí)市的競(jìng)爭(zhēng)程度。①上述指標(biāo)皆用上一年度的環(huán)境詞匯率作為比較，是考慮到地方政府報(bào)告主要在年初制定，作為政府今后一年及之后的工作重點(diǎn)，地級(jí)市間政府工作報(bào)告公布時(shí)間相近。省級(jí)政府工作報(bào)告會(huì)在統(tǒng)籌和總結(jié)本省各地級(jí)市工作報(bào)告的基礎(chǔ)上，向公眾匯報(bào)省級(jí)層面的政府工作報(bào)告，因此省級(jí)政府工作報(bào)告往往晚于地級(jí)市政府。考慮到地級(jí)市政府工作報(bào)告在編制時(shí)可獲得的是上一年度的各地級(jí)市和省級(jí)政府工作報(bào)告，故與上一年的環(huán)境詞匯率作為比較基礎(chǔ)更符合實(shí)際?？v向加碼競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)采用地級(jí)市本年度環(huán)境詞匯率與所在省政府工作報(bào)告中上一年度環(huán)境詞匯率的差值表示，其值越大說(shuō)明地區(qū)面對(duì)的環(huán)境治理壓力和環(huán)境考核任務(wù)越重。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的橫向競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)采用地級(jí)市當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與該省份上一年度所有地級(jí)市實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率最大值的差值表示；縱向加碼競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)采用地級(jí)市當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與所在省政府工作報(bào)告中上一年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的差值表示。

表8 的結(jié)果顯示，環(huán)境信息公開(kāi)的地方政府會(huì)在環(huán)保方面上加大工作力度，尤其是在省內(nèi)地區(qū)間環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)力爭(zhēng)上游；而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，地方政府會(huì)弱化地方經(jīng)濟(jì)縱向加碼競(jìng)爭(zhēng)。這意味著，環(huán)境信息公開(kāi)的實(shí)施能夠影響地方政府目標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)整，使得地方政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題更加重視，環(huán)境表現(xiàn)成為地方政府的重要競(jìng)爭(zhēng)“抓手”。

表8 政府間環(huán)保目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)

2.地方政府其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)

地方政府的發(fā)展目標(biāo)不僅包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)保目標(biāo)，還包括財(cái)政收入目標(biāo)、固定資產(chǎn)投資目標(biāo)等。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與地方財(cái)政收入和投資增長(zhǎng)目標(biāo)關(guān)系緊密，地方政府往往會(huì)通過(guò)土地出讓、擴(kuò)大投資和招商引資等舉措完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，從而需要在地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)目標(biāo)間進(jìn)行權(quán)衡取舍。為了考察地方政府在年度工作計(jì)劃中的工作重點(diǎn)的權(quán)衡特征，本文手工搜集了地方政府工作報(bào)告中的財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)和固定資產(chǎn)投資目標(biāo)的設(shè)定情況。

表9 第(1)—(2)列的結(jié)果顯示，環(huán)境信息公開(kāi)不僅可以促使地方政府降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，也會(huì)降低財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)和固定資產(chǎn)投資目標(biāo)，這表明地方政府在環(huán)保壓力下放松經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的行為，會(huì)相應(yīng)減少地方財(cái)政收入和降低招商引資的增長(zhǎng)目標(biāo)。地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是地區(qū)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，第(3)列的結(jié)果表明，環(huán)境信息公開(kāi)會(huì)促使地方政府積極轉(zhuǎn)變發(fā)展目標(biāo)理念，對(duì)于地方實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率具有一定的正向促進(jìn)效應(yīng)。第(4)—(5)列的結(jié)果表明，財(cái)政收入增長(zhǎng)和固定資產(chǎn)投資目標(biāo)越高，地方政府由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)轉(zhuǎn)向環(huán)保目標(biāo)的程度越小，但隨著地方環(huán)境信息公開(kāi)實(shí)施的逐步深入，地方的財(cái)政收入和固定資產(chǎn)投資目標(biāo)逐漸降低，地區(qū)發(fā)展目標(biāo)理念正在發(fā)生改變。長(zhǎng)期而言，地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善會(huì)吸引大量高附加值、高效能和低污染的產(chǎn)業(yè)集聚，這有利于優(yōu)化生產(chǎn)要素配置效率，可以助推地區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的雙重效益，從而可以更好地貫徹落實(shí)“兩山理論” 和地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

表9 地方財(cái)政收入和固定資產(chǎn)投資目標(biāo)

六、結(jié)論與政策建議

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放型發(fā)展模式帶來(lái)了日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問(wèn)題。雖然我國(guó)頒布實(shí)施了許多環(huán)境規(guī)制政策，但環(huán)境政策執(zhí)行不嚴(yán)、環(huán)境治理成效不高的問(wèn)題長(zhǎng)期存在，一個(gè)重要的原因是環(huán)境治理的問(wèn)責(zé)機(jī)制中存在著信息不對(duì)稱問(wèn)題。2012 年原環(huán)保部頒布了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3095-2012)及其分階段實(shí)施方案，要求所有地級(jí)市的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)全面、實(shí)時(shí)地直達(dá)上級(jí)部門并向社會(huì)公眾公開(kāi)，以更好地解決地方政府間、政府與企業(yè)間的環(huán)境信息不對(duì)稱，從而可以極大地提高環(huán)境政策落實(shí)執(zhí)行效率，在一定程度上糾正地方過(guò)度犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，激勵(lì)地方發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變和權(quán)衡關(guān)系調(diào)整。

本文手動(dòng)搜集了地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、環(huán)保目標(biāo)等地區(qū)發(fā)展指標(biāo)，利用環(huán)境信息公開(kāi)的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，檢驗(yàn)了環(huán)境信息公開(kāi)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和污染防治的目標(biāo)管理及權(quán)衡效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn):環(huán)境信息公開(kāi)地區(qū)的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)設(shè)定得以顯著提升而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)得以弱化，存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)衡替代關(guān)系；環(huán)境信息公開(kāi)可以提高社會(huì)環(huán)保關(guān)注度，從而促進(jìn)地方政府強(qiáng)化環(huán)境治理行為，推動(dòng)地區(qū)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念轉(zhuǎn)變；環(huán)境信息公開(kāi)可以促進(jìn)政府間生態(tài)環(huán)境保護(hù)橫向競(jìng)爭(zhēng)和縱向加碼競(jìng)爭(zhēng)，并弱化地區(qū)間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政收入增長(zhǎng)及固定資產(chǎn)投資目標(biāo)，有助于促進(jìn)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。以上結(jié)論在各種穩(wěn)健性檢驗(yàn)后依然成立。

基于上述結(jié)論，本文對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境的雙贏發(fā)展以及完善地方政府的目標(biāo)責(zé)任制，提出以下政策建議。第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)制定要合理適度，避免經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)擠占其他發(fā)展目標(biāo)。地方發(fā)展目標(biāo)存在權(quán)衡替代關(guān)系，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的過(guò)度強(qiáng)調(diào)將會(huì)弱化生態(tài)環(huán)保等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。第二，充分暢通環(huán)境領(lǐng)域信息公開(kāi)，包括水污染、固體廢物污染等，發(fā)揮多主體參與環(huán)境治理的新模式。環(huán)境信息公開(kāi)有利于地方強(qiáng)化環(huán)保目標(biāo)的發(fā)展并促進(jìn)政府間生態(tài)環(huán)境建設(shè)的競(jìng)爭(zhēng)，這意味著信息透明性建設(shè)有助于地方政府落實(shí)環(huán)境治理政策，展開(kāi)綠色可持續(xù)的良性競(jìng)爭(zhēng)。第三，優(yōu)化調(diào)整地方政府的目標(biāo)績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制，更多關(guān)注地區(qū)實(shí)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。公共治理要避免片面追求?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的“以鄰為壑” 式錦標(biāo)競(jìng)賽，應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度，引導(dǎo)地方政府積極推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程。