土地征收政府信息公開的現(xiàn)實(shí)困境與治理進(jìn)路

李延鎖

（臺(tái)北大學(xué)法律學(xué)院，臺(tái)灣 新北 23741）

一、問(wèn)題的提出

隨著中國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，政府需要大量的土地用于城市和工業(yè)建設(shè)。[1]在此背景下，集體土地征收的頻次和范圍均遠(yuǎn)超以往。與此相伴隨的，除了城鎮(zhèn)版圖的擴(kuò)張和被征收人身份的轉(zhuǎn)變，還包括大量出現(xiàn)的征拆糾紛。地方政府和被征收人之間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱、個(gè)別行政機(jī)關(guān)在征地過(guò)程中的暗箱操作是導(dǎo)致上述矛盾頻發(fā)的重要因素。[2]基于此，信息公開被某些學(xué)者認(rèn)為是征地制度的第三維度，[3]其在土地征收程序中的重要性可見一斑。尤其是修訂后的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》明確要求行政機(jī)關(guān)在公開信息時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“以公開為常態(tài)，不公開為例外”，[4]更引發(fā)了學(xué)界對(duì)與土地征收相關(guān)的政府信息公開的高度關(guān)注和期許。不僅如此，修訂后的條例將原條例第十三條所規(guī)定的作為公民、法人或其他組織申請(qǐng)政府信息之前置條件的“三需要”①予以廢除，亦被學(xué)界認(rèn)為是對(duì)整個(gè)政府信息公開范圍和類型的重構(gòu)，是對(duì)我國(guó)政府信息公開立法在規(guī)范體系和價(jià)值理念方面的再塑。[5]

但與學(xué)界樂觀態(tài)度形成鮮明對(duì)照的是，土地征收領(lǐng)域的政府信息公開并沒有因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》的修訂而發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。根據(jù)目前的實(shí)務(wù)現(xiàn)狀，申請(qǐng)人試圖通過(guò)政府信息公開制度充分實(shí)現(xiàn)對(duì)土地征收信息的知情權(quán)，還遠(yuǎn)未達(dá)到理想的狀態(tài)。那么，導(dǎo)致這種現(xiàn)狀的原因究竟為何？面對(duì)并不令人滿意的現(xiàn)狀，土地征收領(lǐng)域的政府信息公開應(yīng)走向何處？這些問(wèn)題都值得學(xué)界進(jìn)一步探索，以回應(yīng)被征地農(nóng)民獲取征地信息的困境。

二、土地征收政府信息公開的現(xiàn)實(shí)困境——以A市為分析樣本

A 市（地級(jí)市）位于Z 省東南部，系東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的工貿(mào)城市，下轄四區(qū)、三市（縣級(jí)市）、五縣。本文之所以選擇A市作為分析樣本，原因有二：首先，A市為進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，近年來(lái)進(jìn)行了范圍較為廣泛、批次較為密集的土地征收，可以提供的案例較為豐富，亦有一定的代表性；其次，A市歷來(lái)重視法制環(huán)境建設(shè)，民眾法律意識(shí)較強(qiáng)，在法制框架內(nèi)通過(guò)政府信息公開實(shí)現(xiàn)被征收人對(duì)征地信息的知情權(quán)已在一定程度上形成共識(shí)。比較明顯的例證是，A市及下屬區(qū)、縣多個(gè)行政機(jī)關(guān)近年來(lái)處理的涉及土地征收的政府信息公開申請(qǐng)數(shù)量一直未有減少。

公共利益、正當(dāng)法律程序、公正補(bǔ)償被譽(yù)為土地征收領(lǐng)域的三大基本構(gòu)成要件。[6]在A 市政府信息依申請(qǐng)公開中，被征地農(nóng)民的申請(qǐng)事項(xiàng)也多集中于上述三個(gè)方面，其中又以核實(shí)征地手續(xù)合法性的申請(qǐng)以及關(guān)于補(bǔ)償安置的申請(qǐng)為主。在A 市L 區(qū)人民政府辦公室2020 年度處理的67 件政府信息公開申請(qǐng)中，涉及集體土地征收的申請(qǐng)為38 件。在38 件申請(qǐng)中，涉及征地手續(xù)的申請(qǐng)件為11件，涉及安置補(bǔ)償?shù)纳暾?qǐng)件為15 件。筆者從A 市自然資源和規(guī)劃局2020 年度處理的747 件政府信息公開申請(qǐng)中隨機(jī)選取100件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，涉及征地手續(xù)和補(bǔ)償安置的申請(qǐng)為52 件。上述數(shù)據(jù)表明，在涉及土地征收的政府信息公開申請(qǐng)中，申請(qǐng)人對(duì)征地手續(xù)合法性以及補(bǔ)償安置事項(xiàng)的關(guān)注遠(yuǎn)超其他事項(xiàng)。

（一）被征收人因自身因素?zé)o法依照《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》充分實(shí)現(xiàn)知情權(quán) 政府信息公開實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人之間的一系列交往行為。從該角度講，被征收人知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅有賴于行政機(jī)關(guān)積極履行信息公開義務(wù)，還需要被征收人依法、合理行使政府信息公開申請(qǐng)權(quán)。但通過(guò)觀察目前的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，部分被征收人往往因自身原因無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)知情權(quán)。一方面，雖然《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第29條②對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)政府信息公開的要求進(jìn)行了明確規(guī)定，但相當(dāng)一部分申請(qǐng)人未能按照要求提出政府信息公開申請(qǐng)，無(wú)法正確行使知情權(quán)。另一方面，多數(shù)被征收人不了解征地程序，亦不清楚《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》規(guī)定了若干豁免公開的情形，在客觀上導(dǎo)致其無(wú)法獲得申請(qǐng)的信息。

1.部分被征收人囿于文化水平等因素，無(wú)法正確表達(dá)申請(qǐng)事項(xiàng)

在土地征收程序中，被征收人多系農(nóng)民，文化水平不高，無(wú)法清楚描述申請(qǐng)事項(xiàng)。通過(guò)對(duì)A市自然資源和規(guī)劃局處理的涉土地征收的政府信息公開申請(qǐng)進(jìn)行考察，在一些申請(qǐng)書中，申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)的描述語(yǔ)焉不詳或詞不達(dá)意，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)作出答復(fù)。比如，數(shù)名被征收人在申請(qǐng)某地塊的征地批復(fù)時(shí)，經(jīng)行政機(jī)關(guān)補(bǔ)正，仍無(wú)法講清楚該地塊的位置或其他可以判斷地塊位置的特征，另有大量申請(qǐng)人無(wú)法準(zhǔn)確表述申請(qǐng)公開的文件名稱。

2.部分被征收人對(duì)征地程序知之甚少，不清楚征地信息的制作和保存機(jī)關(guān)，導(dǎo)致其不知向何機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開

集體土地征收涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和多個(gè)行政部門，征地信息的制作和保存機(jī)關(guān)相對(duì)分散，這在客觀上為申請(qǐng)人申請(qǐng)信息公開帶來(lái)難度，并直接導(dǎo)致申請(qǐng)人在提起信息公開申請(qǐng)時(shí)無(wú)所適從。舉例之，根據(jù)《A市市區(qū)征收農(nóng)民集體所有土地管理辦法》第十條、第十三條，《征收補(bǔ)償安置公告》由自然資源和規(guī)劃部門擬定，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)。市人民政府與被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，協(xié)議的具體落實(shí)情況則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）組織實(shí)施。根據(jù)上述規(guī)定，單就《征收補(bǔ)償安置公告》、補(bǔ)償安置協(xié)議等信息，公開主體便涉及A 市自然資源和規(guī)劃局、A 市人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）等，可謂繁雜。在此情形下，部分被征收人或?qū)⑿畔⒐_申請(qǐng)書寄送至無(wú)答復(fù)義務(wù)的行政機(jī)關(guān)，或?qū)?nèi)容完全相同的政府信息公開申請(qǐng)書分別寄送至多個(gè)行政機(jī)關(guān)，無(wú)端浪費(fèi)申請(qǐng)人精力和行政資源。比如，某被征收人在申請(qǐng)補(bǔ)償安置批復(fù)時(shí)，同時(shí)將政府信息公開申請(qǐng)書寄送至A 市人民政府辦公室、A 市自然資源和規(guī)劃局、A 市C 縣人民政府辦公室、C 縣自然資源和規(guī)劃局，且該種情形并非個(gè)案。

3.部分被征收人不了解法律規(guī)定，不清楚申請(qǐng)公開的事項(xiàng)依法可免于公開

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)僅對(duì)已經(jīng)制作和保存的政府信息有公開義務(wù)，若申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的事項(xiàng)，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有的政府信息進(jìn)行加工、分析，便屬于信息創(chuàng)制，行政機(jī)關(guān)對(duì)此類申請(qǐng)事項(xiàng)可免于公開；③行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息（如人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息）、過(guò)程性信息、行政執(zhí)法案卷信息等亦非必須公開的信息。④但由于多數(shù)被征收人并不了解《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，在申請(qǐng)信息公開時(shí)亦未委托律師，導(dǎo)致其不知曉申請(qǐng)公開的事項(xiàng)已落入行政機(jī)關(guān)豁免公開的范圍，自然無(wú)法實(shí)現(xiàn)知情權(quán)。

（二）行政機(jī)關(guān)怠于履行征地信息公開義務(wù) 目前，隨著政務(wù)公開的大力推進(jìn)以及相關(guān)考評(píng)制度的完善，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在土地征收信息公開質(zhì)量方面已明顯提升，但離被征收人全面實(shí)現(xiàn)知情權(quán)尚有較大差距，行政機(jī)關(guān)怠于充分履行征地信息公開義務(wù)是最為重要的因素。

1.主動(dòng)公開方面，行政機(jī)關(guān)公開征地信息不夠及時(shí)、全面

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十六條規(guī)定，屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20 個(gè)工作日內(nèi)及時(shí)公開，法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。上述條文對(duì)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開政府信息的時(shí)間做出了限制，但由于缺乏強(qiáng)制性，其并未引起行政機(jī)關(guān)足夠的重視。這種執(zhí)法的松散性反映到實(shí)踐中，表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在公開諸多征地信息時(shí)較為滯后。通過(guò)對(duì)A 市政府網(wǎng)站近兩年來(lái)主動(dòng)公開的征地信息進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，該市在公開某些征地信息時(shí)不夠及時(shí)，甚至可以說(shuō)是較為滯后。譬如，《浙江省建設(shè)用地審批意見書》（批準(zhǔn)文號(hào)：浙土字（330303）A【2019】—0012）早在2019 年12 月24 日即由省政府審批通過(guò)，但A 市直至2020 年12 月31 日才在政府網(wǎng)站公布，[7]該種遲延情形并非個(gè)例。

另一方面，行政機(jī)關(guān)在主動(dòng)公開征地信息時(shí)往往會(huì)提前進(jìn)行甄別、過(guò)濾，該種做法直接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)公開的征地信息不夠全面。

2.依申請(qǐng)公開方面，行政機(jī)關(guān)通過(guò)各種途徑規(guī)避履行信息公開義務(wù)

雖然修訂后的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》明確要求行政機(jī)關(guān)在公開信息時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”，但在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在公開征地信息時(shí)并未完全踐行該原則。對(duì)于公開可能帶來(lái)訴訟、信訪或維穩(wěn)壓力，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為信息不適合公開的情形，其通常會(huì)找尋各種理由拒絕公開，最為常見的答復(fù)理由是“經(jīng)檢索，信息不存在”。該種答復(fù)看似履行了檢索義務(wù)，在形式上無(wú)可指摘，亦符合《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第三十六條第（四）項(xiàng)的要求，⑤但實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)的檢索可能并不充分：在A 市L 區(qū)人民政府涉訴的多起信息公開案例中，行政機(jī)關(guān)只通過(guò)內(nèi)部OA 系統(tǒng)檢索了電子數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)于未錄入數(shù)據(jù)庫(kù)的資料并未進(jìn)行檢索。另外，在檢索數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)亦可通過(guò)對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行設(shè)置而限縮檢索的范圍。對(duì)于某些黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的文件，行政機(jī)關(guān)即便系參與制作者或保存者，亦通常以“黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的文件并非屬政府信息”為由拒絕公開。上述做法雖然并未違反《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的規(guī)定，但此種操作顯然不利于保護(hù)被征收人的知情權(quán)。

三、征地信息公開困境的成因分析

如前所述，被征收人在獲取征地信息方面陷入困境，雖有其自身的原因，比如文化水平不高、不了解征地程序和法律規(guī)定、未委托律師進(jìn)行等。但根據(jù)對(duì)樣本城市的觀察，筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這一困境更主要的原因是來(lái)自于外部因素。

（一）《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》立法在征地信息公開方面成效不彰 行政機(jī)關(guān)公開征地信息的主要依據(jù)之一為《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》。原《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定，征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況屬于設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息。上述規(guī)定并未為行政機(jī)關(guān)設(shè)定免于公開征地信息的例外情形。修訂后的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十一條對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行了修改。該條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府及其部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)根據(jù)本地方的具體情況主動(dòng)公開本地方的土地征收、房屋征收等方面的信息。這意味著，新規(guī)定為行政機(jī)關(guān)是否公開征地信息預(yù)留了極大的彈性空間，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地方的實(shí)際情況決定是否公開征地信息，而不必然承擔(dān)敗訴或敗復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。

除此之外，與原條例相比，修訂后的條例增加了行政機(jī)關(guān)豁免公開政府信息的情形，比如，新條例第十六條第二款明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中形成的討論記錄、過(guò)程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過(guò)程性信息可以不予公開。而在征地程序中，被征收人對(duì)征地決策的形成過(guò)程頗為關(guān)注，該過(guò)程中的部分信息可能體現(xiàn)為內(nèi)部會(huì)議討論、會(huì)議紀(jì)要、下級(jí)行政機(jī)關(guān)提交給上級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示報(bào)告和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部批示等。但根據(jù)新條例，此類材料被定性為過(guò)程性信息免于公開。這種豁免公開制度無(wú)疑為被征收人申請(qǐng)信息公開設(shè)置了新的障礙。

除此，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》所規(guī)定的信息公開義務(wù)主體僅為行政機(jī)關(guān)，并不包括村民委員會(huì)。而在征地過(guò)程中，包括征地補(bǔ)償費(fèi)用的實(shí)際發(fā)放等重要程序均離不開村委會(huì)的參與。雖然根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十四條、第三十條，⑥村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)使用、分配方案的村務(wù)信息，但由于村民委員會(huì)系自治組織，本就缺乏制約，并考慮到當(dāng)前村務(wù)公開的實(shí)際運(yùn)行狀況欠佳，被征收人試圖通過(guò)村務(wù)公開途徑獲得上述征地信息并非易事。

（二）維穩(wěn)壓力導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在公開征地信息時(shí)缺乏積極性 中國(guó)當(dāng)下正在以極其罕見的力度快速推進(jìn)城市化，此過(guò)程伴隨著更高頻次、更廣范圍的土地征收，這直接導(dǎo)致被征收人的數(shù)量迅速增加。加之土地資源背后巨大的經(jīng)濟(jì)利益，征地沖突比以往變得廣泛而深刻，大量的征地拆遷案件涌入法院便是例證，這其中甚至包括了因暴力拆遷而引發(fā)的刑事案件，政府的維穩(wěn)壓力加大，而維穩(wěn)又是政府績(jī)效考核的重要內(nèi)容。在此背景下，某些征地信息的公開變得異常敏感，行政機(jī)關(guān)在公開此類征地信息時(shí)態(tài)度更為謹(jǐn)慎。為了避免不必要的沖突和糾紛，亦為了快速推進(jìn)土地征收，行政機(jī)關(guān)對(duì)繁瑣的征地信息進(jìn)行分門別類，更樂于公開不會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾的信息，而對(duì)于被征收人較為關(guān)心的征地補(bǔ)償安置落實(shí)情況等信息鮮少主動(dòng)公開，即便被征收人提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)也多根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第三十六條第（四）項(xiàng)、第三十八條，以“經(jīng)檢索，信息不存在”或“需要行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有政府信息進(jìn)行加工、分析”為由而拒絕公開。

從短期來(lái)看，行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)上述敏感征地信息的嚴(yán)格管控，確實(shí)弱化了土地征收中可能產(chǎn)生的沖突和矛盾，這種看似利好的結(jié)果又反過(guò)來(lái)激勵(lì)了行政機(jī)關(guān)對(duì)敏感征地信息的控制，對(duì)此類信息的公開勢(shì)必會(huì)選擇更為消極的態(tài)度。但長(zhǎng)此以往，這種惡性循環(huán)除了會(huì)損害被征收人的知情權(quán)，亦會(huì)進(jìn)一步削弱被征收人對(duì)行政機(jī)關(guān)以及征地程序的信任，從而導(dǎo)致潛在的征地沖突。

（三）行政主導(dǎo)型的土地征收模式導(dǎo)致被征收人難以通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開充分實(shí)現(xiàn)知情權(quán) 政府信息公開制度的憲法基礎(chǔ)在于《中華人民共和國(guó)憲法》第二條第三款確立的參與民主原則，《憲法》第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！雹咂浜诵墓δ芤嘀赶蛎裰鲄⒄?。[8]在一個(gè)理想的土地征收模式下，公民可通過(guò)政府信息公開制度獲取豐富的征地信息，并通過(guò)其掌握的征地信息有效參與到征收決策和補(bǔ)償安置程序中，從而在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政府信息公開制度所追求的民主參政之功能。然而，我國(guó)當(dāng)下的土地征收模式?jīng)Q定了被征收人無(wú)法通過(guò)政府信息公開制度充分實(shí)現(xiàn)知情權(quán)。在缺乏對(duì)征地信息充分了解的情況下，被征收人難以參與到復(fù)雜的征地決策過(guò)程當(dāng)中，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)征地機(jī)關(guān)的有效約束和監(jiān)督。

我國(guó)目前的土地征收模式仍具有典型的行政主導(dǎo)特征，被征收人在土地征收決策中的話語(yǔ)權(quán)依然相對(duì)缺失。誠(chéng)然，土地管理新近修法反映出立法者在改變征地決策封閉性、增強(qiáng)土地征收程序民主性等方面已作出較大努力。根據(jù)2019 年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條、2021 年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條之規(guī)定，縣級(jí)人民政府?dāng)M征收土地的，應(yīng)當(dāng)采用有利于社會(huì)公眾知曉的方式，在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布征收土地預(yù)公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議等前期工作，以提高被征地農(nóng)民在整個(gè)征地過(guò)程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但對(duì)照現(xiàn)實(shí)，其并未從根本上改變傳統(tǒng)的土地征收決策模式。當(dāng)下，在征地決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批，仍是通過(guò)“縣級(jí)政府請(qǐng)示+省級(jí)政府批準(zhǔn)”的方式進(jìn)行，屬于典型的行政內(nèi)部程序，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對(duì)上級(jí)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作出決策的過(guò)程并不甚了解。不僅如此，根據(jù)目前的司法實(shí)踐，法院普遍認(rèn)為，省級(jí)人民政府作出的征地批復(fù)不具有可訴性，這直接導(dǎo)致被征地農(nóng)民即便對(duì)征地批復(fù)不服，亦無(wú)法通過(guò)行政訴訟維護(hù)合法權(quán)益。除此之外，雖然被征收人在征地批復(fù)做出前可以提出“一書四方案”等信息公開申請(qǐng)，但行政機(jī)關(guān)多以“征地手續(xù)尚未完成，申請(qǐng)人所申請(qǐng)的事項(xiàng)系過(guò)程性信息”為由拒絕公開。在過(guò)程性信息豁免公開的盾牌下，被征收人對(duì)整個(gè)征地決策所依據(jù)的信息缺乏充分了解。決策程序不甚透明，導(dǎo)致被征收人無(wú)法全面、充分地接觸征地過(guò)程中的重要信息，也難以通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開完全實(shí)現(xiàn)知情權(quán)。對(duì)此，有學(xué)者指出，在此種決策機(jī)制下，系統(tǒng)化、法制化的公眾參與和異議渠道缺失，必然導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，威脅社會(huì)穩(wěn)定。[9]另一方面，因?yàn)槿狈Ρ徽魇杖说挠行е萍s，加之“土地財(cái)政”的高度激勵(lì)，違法征地在所難免。

（四）小結(jié)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》立法效果不彰、行政機(jī)關(guān)在公開征地信息時(shí)態(tài)度消極、行政主導(dǎo)型的征地模式運(yùn)行封閉，種種因素綜合起來(lái)，使得被征收人獲取征地信息面臨困境，進(jìn)而導(dǎo)致其在涉及征地拆遷的訴訟中缺乏維權(quán)的證據(jù)基礎(chǔ)，在事關(guān)利益的征地決策過(guò)程中缺乏與行政機(jī)關(guān)對(duì)話的前提。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必會(huì)加劇潛在的社會(huì)沖突。因此，有必要針對(duì)上述征地信息公開困境及形成因素尋找化解方案。

四、土地征收政府信息公開困境的治理進(jìn)路—構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露制度

信息強(qiáng)制披露制度本身并非新鮮事物。尤其是作為證券監(jiān)管領(lǐng)域的核心制度，其在解決證券市場(chǎng)信息不對(duì)稱、欺詐以及由此引發(fā)的市場(chǎng)失靈等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。針對(duì)信息披露義務(wù)人未依法履行信息披露義務(wù)或者披露的信息有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的行為，《中華人民共和國(guó)證券法》第一百七十九條規(guī)定了警告和大額罰款等制裁措施。除此之外，信息強(qiáng)制披露制度在環(huán)保領(lǐng)域也已付諸實(shí)施。2021 年12 月11 日，生態(tài)環(huán)境部公布了《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》，該規(guī)章對(duì)不披露或者不正確披露環(huán)境信息的企業(yè)規(guī)定了不同類型的處罰方式，具有明顯的強(qiáng)制性。與證券監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域關(guān)乎公共利益類似，集體土地征收涉及的群體亦較為廣泛，而且直接關(guān)系到被征收人的生存權(quán)，其似乎更有必要引入信息強(qiáng)制披露制度。但僅以是否涉及公共利益及公民基本權(quán)利作為引入該制度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并不具有充分的說(shuō)服力。

（一）構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露制度的必要性 一項(xiàng)新制度的構(gòu)建牽涉諸多因素，可能涉及立法、執(zhí)法等環(huán)節(jié)，因此必須在構(gòu)建之前論證其必要性。涉及征地信息強(qiáng)制披露制度，筆者認(rèn)為論證因素應(yīng)當(dāng)主要包括：是否可以選擇其他更好的治理路徑促進(jìn)征地信息公開；征地信息強(qiáng)制披露制度從應(yīng)然角度是否可以有效改善被征收人獲取征地信息的困境；該制度是否可以在保障被征收人知情權(quán)和行政效率之間實(shí)現(xiàn)平衡。

1.與其他治理進(jìn)路相比，構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露制度是一種更優(yōu)的選擇

在前文中，筆者認(rèn)為當(dāng)下的土地征收模式是導(dǎo)致被征收人難以通過(guò)政府信息公開實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的因素之一。亦有學(xué)者指出，在分批次征地模式的縱向權(quán)力配置中，國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府進(jìn)行土地征收的“批發(fā)”，基層政府進(jìn)行土地出讓的“零售”，在整個(gè)權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中，被征收人缺乏充分參與征地過(guò)程的空間。[10]該學(xué)者還提出，分批次的征地模式背離了正當(dāng)征地程序，且不合時(shí)宜，加之該征地模式的其他弊端，有必要將其廢除，并以具體項(xiàng)目征地模式取而代之。[11]

但是，“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在。就好像進(jìn)入一種特定的路徑，制度變遷只能按照這種路徑走下去”。[12]（P432）由于分批次征地模式已運(yùn)行多年，有其存在的制度土壤，且仍是當(dāng)下主要的征地模式，加之有《中華人民共和國(guó)土地管理法》等高位階的法律規(guī)范支撐，在短期內(nèi)將其廢除并不現(xiàn)實(shí)。另一方面，從學(xué)者主張廢除的依據(jù)而言，征地權(quán)力封閉運(yùn)作、因被征收人缺乏知情權(quán)和參與權(quán)導(dǎo)致征地背離正當(dāng)程序等是重要的考量因素。在筆者看來(lái)，要克服上述弊端，未必需要通過(guò)廢除分批次征地模式實(shí)現(xiàn)，否則改革成本過(guò)高，將導(dǎo)致政府和立法機(jī)關(guān)難以承受之重。

為了實(shí)現(xiàn)被征收人的知情權(quán)，與直接廢除分批次征地模式相比，構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露制度更具有現(xiàn)實(shí)有效性和可行性。在該制度框架下，通過(guò)修改行政法規(guī)、制定部門規(guī)章等方式擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開征地信息的范圍，并通過(guò)對(duì)違反者予以制裁以保證該制度的強(qiáng)制性，不僅改革成本較低，還可以在一定程度上克服分批次征地模式的弊端，增強(qiáng)征地程序的透明性和開放度，從而防止行政機(jī)關(guān)濫征的可能性，可謂是一種更優(yōu)的選擇路徑。

2.從應(yīng)然角度看，征地信息強(qiáng)制披露制度能夠有效改善被征收人獲取征地信息的困境

如前文所言，被征收人之所以在獲取征地信息時(shí)陷入困境，除了自身因素以及征地模式因素外，行政機(jī)關(guān)怠于或規(guī)避履行信息公開義務(wù)是重要的原因。對(duì)此，被征收人雖然可以通過(guò)行政訴訟或行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)，但一方面，與強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)相比，被征收人處于弱勢(shì)地位，加之地方政府與法院之間、上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，訴訟和復(fù)議結(jié)果存在高度不確定性；另一方面，訴訟和復(fù)議過(guò)程漫長(zhǎng)，律師費(fèi)用不菲，被征收人通過(guò)該些途徑獲取征地信息的代價(jià)過(guò)于高昂。換言之，訴訟與復(fù)議作為事后救濟(jì)途徑均無(wú)法改善被征收人獲取征地信息的窘境。與此對(duì)比，征地信息強(qiáng)制披露制度強(qiáng)令行政機(jī)關(guān)在征地信息（包括過(guò)程性信息、可以對(duì)外發(fā)布的決策信息等）形成的第一時(shí)間導(dǎo)入征地信息披露系統(tǒng)，主動(dòng)對(duì)公眾發(fā)布，并在行政機(jī)關(guān)怠于公開征地信息時(shí)予以制裁，不僅可以使被征收人免于因文化水平不高、法律知識(shí)不足向行政機(jī)關(guān)提出無(wú)效的信息公開申請(qǐng)，還可以避免被征收人入陷入訴訟和復(fù)議之累。

3.征地信息強(qiáng)制披露制度可以在保障被征收人的知情權(quán)和行政效率之間取得平衡

征地信息強(qiáng)制披露制度本就是為了保障被征收人的知情權(quán)而構(gòu)建，問(wèn)題在于該制度是否可以兼顧行政效率。筆者認(rèn)為，征地信息強(qiáng)制披露制度的主要功能在于通過(guò)建立征地信息披露系統(tǒng)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開、擴(kuò)大公開征地信息。該制度一旦順利運(yùn)行，被征收人向行政機(jī)關(guān)提出征地信息公開申請(qǐng)的幾率將會(huì)大幅度下降，其可以直接登入行政機(jī)關(guān)設(shè)立的征地信息披露系統(tǒng)查詢征地信息。當(dāng)然，達(dá)到此種成效的前提應(yīng)是征地信息披露系統(tǒng)已經(jīng)涵蓋了全流程的征地信息，而不應(yīng)有任何遺漏，征地信息一旦形成，便立即由信息制作機(jī)關(guān)導(dǎo)入系統(tǒng)。

（二）如何構(gòu)建一個(gè)行之有效的征地信息強(qiáng)制披露制度 對(duì)于征地信息強(qiáng)制披露制度，學(xué)界尚無(wú)系統(tǒng)性的論述可供參考。筆者認(rèn)為，征地信息強(qiáng)制披露制度的構(gòu)建是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的工作，其不僅涉及立法層面和執(zhí)法層面，亦需要征地機(jī)關(guān)在理念層面上恪守“陽(yáng)光征地”原則。

1.立法層面：通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》或制定規(guī)章擴(kuò)大主動(dòng)公開征地信息的范圍，規(guī)范征地信息披露流程，并明確制裁措施

首先，擴(kuò)大主動(dòng)公開征地信息的范圍是構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露制度的根基。如果僅以目前立法所確定的征地信息為基礎(chǔ)構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露制度，那么該制度的運(yùn)行效果勢(shì)必會(huì)大打折扣，即便有制裁措施的保障，被征收人也不能完全獲取其關(guān)心的征地信息。目前，行政機(jī)關(guān)公開征地信息的主要依據(jù)為國(guó)務(wù)院制定的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》、自然資源部制定的《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》等法規(guī)和規(guī)章，但相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，且涉及的征地信息范圍過(guò)于狹窄。比如，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》僅規(guī)定設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府及其部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)跟據(jù)本地方的具體情況主動(dòng)公開土地征收方面的政府信息，至于土地征收方面的信息到底包括哪些內(nèi)容，并未詳列，且對(duì)于是否公開問(wèn)題，賦予了行政機(jī)關(guān)較大的主觀判斷空間。《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》雖然相對(duì)細(xì)化了征地信息的范圍，但仍未觸及被征收人關(guān)注的征地決策過(guò)程信息和內(nèi)部信息，且該指引并不具有強(qiáng)制性，僅為行政機(jī)關(guān)在公開征地信息時(shí)提供參照。

為此，有必要通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》、制定部門規(guī)章《征地信息依法披露管理辦法》等途徑擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開征地信息的范圍，如：將涉及征地決策的會(huì)議紀(jì)要、請(qǐng)示報(bào)告、黨政聯(lián)合文件等從豁免公開的過(guò)程性信息中剔除，并明確行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的征地信息應(yīng)是涵蓋征地全流程的信息，不應(yīng)存在遺漏和甄選，唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光征地。

除此，在制定《征地信息依法披露管理辦法》時(shí)應(yīng)明晰征地信息的披露主體、程序和違反披露制度時(shí)的制裁措施，以強(qiáng)化該制度的規(guī)范性、可操作性以及強(qiáng)制性。

具體至制裁措施方面，這是征地信息強(qiáng)制披露制度最核心的內(nèi)涵之一。目前施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第五十二條、五十三條，雖然規(guī)定了行政機(jī)關(guān)違反條例時(shí)應(yīng)予以處罰，但未明確具體制裁措施，事實(shí)上已淪為“休眠條款”。為了防止此類情況再次出現(xiàn)，將來(lái)在制定《征地信息依法披露管理辦法》時(shí)，應(yīng)將制裁措施具體化。譬如，如果發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未能在第一時(shí)間將征地信息導(dǎo)入信息披露系統(tǒng)，可對(duì)部門負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人進(jìn)行約談、警告，在政績(jī)考核等方面予以限制。如因怠于履行公布征地信息而引發(fā)糾紛或群體矛盾，則可以采取降低職級(jí)、限制晉升等懲戒方式。除此，可考慮將程序性制裁引入強(qiáng)制披露制度。即，在征地信息公開嚴(yán)重不符合法律規(guī)定時(shí)，可以暫停征地程序。例如，在征地公告中未描述“公共利益”具體指向、因征地信息不透明引發(fā)群體性訴訟等特殊情形下，監(jiān)督機(jī)關(guān)或上級(jí)政府可強(qiáng)令暫停征地程序，以此來(lái)倒逼征地程序透明化。

2.執(zhí)法層面：設(shè)立征地信息依法披露系統(tǒng)，集中公布征地信息，供公眾免費(fèi)查閱

征地信息強(qiáng)制披露制度的實(shí)施必然要依托于一個(gè)集成的、完備的信息披露系統(tǒng)。對(duì)此，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的資源，并加以完善。根據(jù)原國(guó)土資源部2016年12 月施行的《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)省級(jí)征地信息公開平臺(tái)建設(shè)的通知》，各省級(jí)國(guó)土資源主管部門應(yīng)逐步建立統(tǒng)一的省級(jí)征地信息公開平臺(tái)，由省、市、縣國(guó)土資源主管部門分別填報(bào)，實(shí)現(xiàn)省域范圍征地信息統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布以及征地信息在省、市、縣的國(guó)土資源門戶網(wǎng)站統(tǒng)一公開和互通共享。根據(jù)《Z省國(guó)土資源廳關(guān)于省級(jí)征地信息公開平臺(tái)全面運(yùn)行的通知》,Z 省的省級(jí)國(guó)土資源征地信息公開平臺(tái)自2017 年6 月1 日起開始運(yùn)行，主動(dòng)公開的征地信息包括：征地相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收批復(fù)文件及轉(zhuǎn)發(fā)文件、征地告知書、征地草簽協(xié)議、村民（代表）會(huì)議紀(jì)要及其它履行征地報(bào)批前程序相關(guān)證明材料、“一書四方案”（或“一書三方案”）、征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告、批準(zhǔn)與申報(bào)情況變化情況等。除此，Z 省的通知還對(duì)上、下級(jí)國(guó)土資源主管部門之間的責(zé)任分配以及信息公開時(shí)限予以了明確。通知規(guī)定，2017 年5 月18 日以后批準(zhǔn)的土地征收，建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和“一書四方案”（或“一書三方案”）由省國(guó)土資源廳收到批復(fù)文件后10個(gè)工作日內(nèi)在省征地信息公開平臺(tái)公開（征地審批權(quán)限下放的，由市、縣（市、區(qū)）國(guó)土資源局在完成審批或收到批復(fù)文件后10個(gè)工作日內(nèi)在省征地信息公開平臺(tái)公開）；征地告知書、征地草簽協(xié)議、村民（代表）會(huì)議紀(jì)要及其它履行征地報(bào)批前程序相關(guān)證明材料等信息，市、縣（市、區(qū)）國(guó)土資源局應(yīng)當(dāng)在省國(guó)土資源廳公開征地批復(fù)文件后，10 個(gè)工作日內(nèi)在省征地信息公開平臺(tái)公開；征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告、批準(zhǔn)與申報(bào)情況變化等征地信息，市、縣（市、區(qū)）國(guó)土資源局應(yīng)當(dāng)在用地批準(zhǔn)或有關(guān)信息形成后10個(gè)工作日內(nèi)在省征地信息公開平臺(tái)公開。[13]事實(shí)上，Z 省的征地信息公開平臺(tái)也的確已依照上述通知運(yùn)行數(shù)年。

對(duì)此，在構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露系統(tǒng)時(shí)，可以現(xiàn)有的省級(jí)征地信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，并將全流程征地信息及時(shí)導(dǎo)入信息平臺(tái)，供公眾免費(fèi)查閱。對(duì)此，負(fù)責(zé)導(dǎo)入征地信息的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)限于國(guó)土資源主管部門，街道、社會(huì)保障部門、發(fā)改部門等也應(yīng)將各自權(quán)限范圍內(nèi)形成的征地信息及時(shí)導(dǎo)入信息披露系統(tǒng)。除此，在人員配備方面，負(fù)責(zé)征地信息披露的人員應(yīng)諳熟征地流程。根據(jù)考察，目前在行政機(jī)關(guān)從事征地信息公開的人員多無(wú)征地經(jīng)驗(yàn)，甚至對(duì)征地流程并不熟悉，不了解某一征地環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的征地文件，對(duì)征地文件應(yīng)包含的具體內(nèi)容更是知之甚少。此種人員安排顯然不利于征地信息公開。在構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露系統(tǒng)時(shí)，負(fù)責(zé)信息公開的人員應(yīng)具有相對(duì)豐富的征地經(jīng)驗(yàn)，諳熟征地流程，并以具有行政法、土地法背景的工作人員輔助之。

另外，考慮到一次征地涉及到的村（組）集體組織數(shù)量有限，且被征地農(nóng)民因其文化水平等因素，未必能做到時(shí)刻關(guān)注政府網(wǎng)站，因此，在構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露系統(tǒng)的同時(shí)，政府部門在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組范圍內(nèi)及時(shí)發(fā)布征收土地公告、補(bǔ)償安置方案等，可以讓被征地農(nóng)民更為直接、方便地了解到各種征地信息，此種做法亦符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定和現(xiàn)實(shí)情況。

3.理念層面：行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持將“陽(yáng)光征地”作為構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露制度的指導(dǎo)準(zhǔn)則

一方面，在國(guó)人的意識(shí)中，土地與房屋歷來(lái)被認(rèn)為是最重要的財(cái)產(chǎn)，其關(guān)涉民眾的基本生存權(quán)利，亦是國(guó)人安身立命的根基，理應(yīng)受到除人身權(quán)之外規(guī)格最高的保護(hù)。與此相映照，征地權(quán)作為國(guó)家特有的權(quán)力，且由于其伴隨著強(qiáng)制性，[14]亦應(yīng)受到被征收人最嚴(yán)格的制約。而另一方面，在土地征收中，政府既是其中的受益者，又是政策的制定者和執(zhí)行者，這種“雙重角色”決定了政府難以在征收過(guò)程中保持完全中立，[15]且征地權(quán)與地方財(cái)政關(guān)聯(lián)緊密，因其巨大的經(jīng)濟(jì)利益，加之各相關(guān)方的博弈，更容易引發(fā)暗箱操作，偏離公共目標(biāo)。這種公共目標(biāo)的偏離，不僅損壞被征收人的利益，亦會(huì)影響被征收人之外的廣大民眾的利益。為了防止上述偏離和權(quán)力的肆意，征地流程應(yīng)置于陽(yáng)光之下，確保包括被征收人在內(nèi)的廣大民眾知曉全流程的征地信息。為此，在構(gòu)建征地信息強(qiáng)制披露制度時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)始終以“陽(yáng)光征地”作為理念基礎(chǔ)，將征地權(quán)運(yùn)行在民眾的監(jiān)督之下。

注釋：

①修訂前的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十三條規(guī)定：“......公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。”根據(jù)該規(guī)定，若申請(qǐng)人的申請(qǐng)并非基于自身生產(chǎn)、生活、科研等需要，行政機(jī)關(guān)可不予公開政府信息。”

②該條規(guī)定：“......政府信息公開申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）申請(qǐng)人的姓名或者名稱、身份證明、聯(lián)系方式；（二）申請(qǐng)公開的政府信息的名稱、文號(hào)或者便于行政機(jī)關(guān)查詢的其他特征性描述；（三）申請(qǐng)公開的政府信息的形式要求，包括獲取信息的方式、途徑?！?/p>

③《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第三十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的信息，應(yīng)當(dāng)是已制作或者獲取的政府信息。除依照本條例第三十七條的規(guī)定能夠作區(qū)分處理的外，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有政府信息進(jìn)行加工、分析的，行政機(jī)關(guān)可以不予提供?！?/p>

④《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開。行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中形成的討論記錄、過(guò)程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過(guò)程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開?！?/p>

⑤《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第三十六條第（四）項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)政府信息公開申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：......（四）經(jīng)檢索沒有所申請(qǐng)公開信息的，告知申請(qǐng)人該政府信息不存在；......”

⑥《村民委員會(huì)組織法》第三十條規(guī)定：“村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布下列事項(xiàng)，接受村民的監(jiān)督：（一）本法第二十三條、第二十四條規(guī)定的由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況；.....”；該法第二十四條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：......（七）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；......”

⑦《憲法》第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?/p>