以強(qiáng)監(jiān)管帶活村集體經(jīng)濟(jì)，要分幾步走？

7月5日，上海市紀(jì)委監(jiān)委公開通報(bào)4起農(nóng)村集體“三資”管理領(lǐng)域問題。廉政瞭望·官察室記者梳理發(fā)現(xiàn)，涉案干部多有利用管理村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職務(wù)便利，侵吞、套取國(guó)家政策資金，謀取非法利益的問題。

如，浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)林業(yè)工作站原站長(zhǎng)、集體組織原負(fù)責(zé)人周榮良利用其管理祝橋林業(yè)服務(wù)社等集體組織的職務(wù)便利，采取虛開發(fā)票的手法共在30多個(gè)項(xiàng)目中套取并占有工程款、養(yǎng)護(hù)費(fèi)等資金。

上述問題的出現(xiàn)并不是孤例。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，投入到村一級(jí)的資金、項(xiàng)目越來越多，農(nóng)村集體“三資”管理也出現(xiàn)了一些不規(guī)范甚至腐敗問題。今年1月，二十屆中央紀(jì)委二次全會(huì)明確部署開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項(xiàng)整治。

從整治到治理，無(wú)疑有很長(zhǎng)的路要走。結(jié)合實(shí)際，一些地方在通過查案深挖問題，有針對(duì)性補(bǔ)足短板的同時(shí)，嘗試運(yùn)用信息化平臺(tái)規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易等方式，探索管住用好農(nóng)村集體“三資”、盤活村集體經(jīng)濟(jì)的路徑。

第一步：通過辦案把“三資”管理問題表現(xiàn)找準(zhǔn)

農(nóng)村集體“三資”涉及面廣、項(xiàng)目繁多，具有較強(qiáng)的復(fù)雜性和多樣性，相關(guān)領(lǐng)域的問題表現(xiàn)也呈現(xiàn)出多元化特征。

據(jù)一名查處過多起農(nóng)村“微腐敗”案件的紀(jì)檢監(jiān)察干部介紹，受認(rèn)知不到位、管理不規(guī)范、制度不健全等多重因素影響，農(nóng)村集體“三資”領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題主要表現(xiàn)在干部虛報(bào)、冒領(lǐng)、侵吞、套取集體資金，違規(guī)決策處置集體資產(chǎn)優(yōu)親厚友，以及監(jiān)管失責(zé)等方面，遍及村集體“三資”管理使用、收益分配、公開公示等各個(gè)環(huán)節(jié)。

“以管理使用為例，由于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)底數(shù)不清、管理不善，有的有賬無(wú)物，有的有物無(wú)賬，賬面資產(chǎn)與實(shí)有資產(chǎn)存在較大偏差，致使一些地方農(nóng)村集體‘三資’存在閑置浪費(fèi)、流失嚴(yán)重、被挪用占用等諸多問題?！鄙鲜黾o(jì)檢監(jiān)察干部說。比如，西部某村為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，引入實(shí)施綿羊養(yǎng)殖項(xiàng)目，但由于前期研究不深入，缺乏技術(shù)指導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受挫。該村集體經(jīng)濟(jì)合作社在后續(xù)進(jìn)行資產(chǎn)處置時(shí)，沒有清晰的管理臺(tái)賬，710只綿羊去向不明，最終造成112萬(wàn)余元財(cái)政資金的損失。

細(xì)化到具體的違紀(jì)違法行為表現(xiàn)來看，綜合各地曝光的典型案例，利用職務(wù)之便，直接或編造其他名義侵占、挪用村集體資金的違紀(jì)違法案例相對(duì)較多。其中較為典型者，如河南省新密市白寨鎮(zhèn)政府農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)中心原負(fù)責(zé)人李建國(guó)。

據(jù)鄭州市紀(jì)委監(jiān)委公開通報(bào)，李建國(guó)利用管理白寨鎮(zhèn)政府“三資”賬戶的職務(wù)之便，通過加蓋本人印鑒、開具電匯憑證、轉(zhuǎn)賬支票等手段將“三資”賬戶資金轉(zhuǎn)入其多名朋友銀行賬戶，再由以上人員將挪用錢款轉(zhuǎn)入李建國(guó)本人銀行賬戶的方式，先后挪用“三資”賬戶資金13筆共計(jì)495萬(wàn)余元，用于賭博。其后，李建國(guó)依法被判處有期徒刑十年零六個(gè)月。

當(dāng)然，隨著反腐敗斗爭(zhēng)向基層延伸的不斷深入，像李建國(guó)這樣膽大妄為者逐漸趨于少數(shù)，農(nóng)村集體“三資”領(lǐng)域里的違紀(jì)違法行為愈發(fā)趨于隱蔽，但紀(jì)法意識(shí)淡薄，違背財(cái)務(wù)管理等制度規(guī)定，借機(jī)謀取私利者亦不在少數(shù)。

甘肅省紀(jì)委監(jiān)委就曾通報(bào)過這樣一起案例。2012年至2021年，天水市麥積區(qū)元龍鎮(zhèn)上崖村時(shí)任村黨支部書記、村委會(huì)主任陳進(jìn)奎不按規(guī)定執(zhí)行村集體財(cái)務(wù)管理制度，違規(guī)將新農(nóng)村建設(shè)集資款、危房改造項(xiàng)目資金等113.47萬(wàn)元村集體資金與個(gè)人收入一起保管，白條入賬、坐收坐支，不僅其本人從中非法獲利，還造成該村新農(nóng)村建設(shè)工程賬務(wù)混亂。

除上述情況外，另一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象是，因監(jiān)管不到位和不正確履職而導(dǎo)致的各類農(nóng)村集體資產(chǎn)“跑冒滴漏”現(xiàn)象的發(fā)生。

“這里面的原因有很多，村干部思想認(rèn)識(shí)不到位是其中一個(gè)重要因素?！睋?jù)一名縣級(jí)紀(jì)委書記介紹，從實(shí)際情況來看，有的村干部怕得罪人，不敢管、不愿管。有的村干部認(rèn)為農(nóng)村集體“三資”量少，沒有必要管理。還有的村干部為圖方便，故意隱瞞收入、放大支出。

河北省秦皇島市昌黎縣馬坨店鄉(xiāng)邱家營(yíng)村黨支部書記、村委會(huì)主任姚萬(wàn)華就是這樣的典型。據(jù)近日河北省紀(jì)委監(jiān)委公開通報(bào)，2021年初至2022年10月，姚萬(wàn)華明知村民違法占用永久基本農(nóng)田建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)，礙于情面未進(jìn)行制止，也未向上級(jí)主管部門報(bào)告，造成2.89畝耕地被占用。

第二步：從清查集體經(jīng)濟(jì)“家底”開始補(bǔ)短板

問題找出來了，治理的緊迫性和重要性又凸顯出來。針對(duì)暴露出來的問題，各地有針對(duì)性地給出了應(yīng)對(duì)之舉。這些舉措在一名長(zhǎng)期研究鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的行業(yè)人士看來，主要可概括為三個(gè)關(guān)鍵詞：清理、管理和盤活。

“通過清理，摸清農(nóng)村集體‘三資’的底數(shù)和構(gòu)成，這是加強(qiáng)‘三資’監(jiān)管的前提。通過管理，管住重要權(quán)力，補(bǔ)足薄弱短板，是確?！Y’不被截留挪用的關(guān)鍵。通過盤活，運(yùn)用一些有效機(jī)制實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，是管好用活‘三資’的目標(biāo)指向。”該人士說。

清理是基礎(chǔ)。然而，要摸清“家底”并非易事。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的專家介紹，一段時(shí)間以來，一些地方干部尤其是村干部對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的概念認(rèn)識(shí)較為模糊，忽略了股份（經(jīng)濟(jì)）合作社才是集體經(jīng)濟(jì)組織的法定載體。有的地方甚至將具有帶動(dòng)作用的家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶和業(yè)主公司也視為集體經(jīng)濟(jì)組織，這就導(dǎo)致各地在統(tǒng)計(jì)口徑上出現(xiàn)不一致，難免導(dǎo)致底數(shù)不清，與事實(shí)相差甚遠(yuǎn)。加之，個(gè)別村干部出于逐利和謀私的考量，并未將集體經(jīng)濟(jì)實(shí)情如數(shù)交代。

為摸清“家底”，一些行之有效的做法持續(xù)涌現(xiàn)。以浙江省溫州市甌海區(qū)為例，當(dāng)?shù)匾约w資產(chǎn)租金清收、村級(jí)資產(chǎn)違規(guī)出租、村級(jí)工程違規(guī)操作等多發(fā)問題為切入點(diǎn)，開展農(nóng)村集體資金與資產(chǎn)的清理清查工作，逐一將村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織名下所有的可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行核實(shí)、登記、建檔、評(píng)估、入庫(kù)，追繳歷史集體資產(chǎn)欠收超億元，追繳違規(guī)違紀(jì)違法所得近千萬(wàn)元。

把“家底”摸清楚，更要“晾曬”出來。公開并非簡(jiǎn)單的張貼內(nèi)容。在行業(yè)人士看來，其核心要義是要把涉及農(nóng)村集體“三資”的品類、數(shù)量、價(jià)格、收益等關(guān)鍵內(nèi)容，用通俗易懂的語(yǔ)言和便于獲取的形式公布出來，讓群眾等各類群體能夠直觀了解，避免出現(xiàn)選擇性公開、為公開而公開等問題。

在這一方面，廣東省江門市新會(huì)區(qū)探索建立了村民小組資產(chǎn)資源“話你知”公示牌模式。該公示牌主要涵蓋“一圖一表”兩種形式。其中，“一圖”主要包括資源資產(chǎn)具體位置、面積、合同期限、合同時(shí)間、發(fā)包金額等內(nèi)容，“一表”則指資源資產(chǎn)分布衛(wèi)星圖。通過圖表結(jié)合將涉及村集體收益的資源資產(chǎn)全部上榜公示，讓群眾對(duì)相關(guān)情況一目了然。

在前述舉措基礎(chǔ)之上，針對(duì)財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)出讓、收益分配等關(guān)鍵點(diǎn)位，各地依據(jù)自身發(fā)展實(shí)際情況，進(jìn)行了不同程度的嘗試。

有的探索實(shí)施村財(cái)鎮(zhèn)管，將農(nóng)村集體“三資”由村（社區(qū)）集體委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)中心統(tǒng)一管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受縣農(nóng)業(yè)、財(cái)政、民政、審計(jì)等部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。有的從規(guī)范基層小微權(quán)力運(yùn)行的角度出發(fā)，將農(nóng)村集體“三資”管理納入信息化監(jiān)督平臺(tái)，用技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)相關(guān)權(quán)力運(yùn)行及資產(chǎn)資金的監(jiān)管。

還有的把紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和行業(yè)部門的力量整合起來，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)體量大、建設(shè)項(xiàng)目多、廉政風(fēng)險(xiǎn)高、信訪問題突出的村（社區(qū)）開展提級(jí)巡察，以對(duì)癥解決基層干部礙于情面不愿監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督等問題。

從實(shí)際情況來看，上述舉措在一定程度上取得了積極成效。但在一名省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室負(fù)責(zé)人看來，隨著反腐敗治理的不斷深入，一些涉村腐敗行為已逐漸從原來的“缺斤少兩”型向“利益共擔(dān)”型轉(zhuǎn)變，這給問題發(fā)現(xiàn)和案件查辦帶來了很大的難度。

“很多涉腐行為從表面上看并沒有太大的問題，并沒有直接截留挪用村集體資金，但通過一些手法和交易，形成了貪腐的利益共同體，表面上賬實(shí)相符，實(shí)則利益交織。這就需要從源頭上堵住利益尋租的空間。”該負(fù)責(zé)人表示。

第三步：以產(chǎn)權(quán)交易等為載體從源頭抑制腐敗盤活資源

從源頭上破解農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管難題，陽(yáng)光透明是關(guān)鍵。近年來，各地積極探索打造各類陽(yáng)光交易平臺(tái)，把各類產(chǎn)權(quán)交易置于陽(yáng)光監(jiān)督之下。

一處閑置多年的社區(qū)房屋，能夠帶來多大的經(jīng)濟(jì)效益？在成都崇州市街子鎮(zhèn)，這個(gè)數(shù)字是818萬(wàn)元。不僅集體資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值，在引入廣東深圳南山區(qū)企業(yè)投資人，運(yùn)用先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游后，預(yù)計(jì)帶動(dòng)周邊4000余名群眾增收200萬(wàn)余元。這一成效正是依托成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所開展公開交易而取得的。

為何能取得如此明顯的成效？成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所副總經(jīng)理吳偉分析說，農(nóng)交所的產(chǎn)權(quán)交易是面向全國(guó)的，對(duì)這一產(chǎn)權(quán)感興趣的客戶都可以來參與競(jìng)標(biāo)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)多了，價(jià)格自然也就上去了。同時(shí)，由于出價(jià)高，付出的成本多，中標(biāo)者自然也會(huì)精心去經(jīng)營(yíng)打造，這對(duì)于資源的后續(xù)盤活和增值都很有益處。

正是看到了規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)交易在抑制腐敗、盤活資源、助民增收等多方面的價(jià)值，自2022年6月以來，在前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上，成都市探索開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、陽(yáng)光交易”行動(dòng)，明確將農(nóng)村集體資產(chǎn)類、資源類、資金類、其他類等四大類36項(xiàng)項(xiàng)目，納入成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行公開公正交易。

在成都市紀(jì)委監(jiān)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室主任陳洪看來，這在某種程度上是一種自我革命。“全面起底后，所有的集體產(chǎn)權(quán)交易都在平臺(tái)上公開運(yùn)行，全程留痕，終身可追溯，干部再也沒有私下操作的空間，這無(wú)論對(duì)他們的思維理念還是權(quán)力行使都是一種巨大的沖擊，這當(dāng)然就需要克服阻力推進(jìn)改革?！?/p>

雖然行之艱難，但效果立竿見影。以某村集體果園經(jīng)營(yíng)權(quán)交易為例，該產(chǎn)權(quán)第一輪為期20年的承包期由村干部私下協(xié)議承包，第二輪承包就在成都農(nóng)交所進(jìn)行公開交易，承包價(jià)格去除通脹因素后仍然高出了近20倍，僅凈增收就高達(dá)103萬(wàn)元。

從整體情況來看，短短一年時(shí)間里，成都農(nóng)交所累計(jì)成交農(nóng)村產(chǎn)權(quán)7871宗，交易規(guī)模達(dá)到254.10億元。不僅成交規(guī)模大，盤活資產(chǎn)的效應(yīng)也很可觀，翻倍成交是一種常態(tài)。其中，資產(chǎn)類業(yè)務(wù)最高溢價(jià)率達(dá)591.90%，資源類業(yè)務(wù)最高溢價(jià)率達(dá)686%，僅資產(chǎn)資源類業(yè)務(wù)直接為農(nóng)民集體實(shí)現(xiàn)增收5060.01萬(wàn)元。

“我們的目標(biāo)就是建立以規(guī)矩紀(jì)律管‘三資’的人、流程規(guī)則管‘三資’的事、農(nóng)交平臺(tái)做‘三資’的易、市場(chǎng)機(jī)制釋農(nóng)民的疑等為特征的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范化機(jī)制體系，在壓縮基層腐敗空間、促進(jìn)集體增收、帶動(dòng)群眾致富方面蹚出一條新路?！标惡檎f。

規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)倒逼基層干部規(guī)范行權(quán)，堵住了漏洞，但另一個(gè)不容忽視的問題是，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，村干部工作積極性如何調(diào)動(dòng)。

“村（社區(qū)）兩委干部往往承擔(dān)著大量的自治性群眾工作，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)只是他們的日常工作之一，不同程度上存在不懂市場(chǎng)、不懂經(jīng)營(yíng)、不懂管理的短板，但具體的工作又要他們來做，如果不能調(diào)動(dòng)他們的工作積極性，增強(qiáng)其發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的意識(shí)和能力，就會(huì)影響到整體工作的推進(jìn)?！睒I(yè)內(nèi)專家指出。

對(duì)此，上述受訪對(duì)象認(rèn)為，在規(guī)范村級(jí)干部權(quán)力行使的同時(shí)，應(yīng)搭建梯度獎(jiǎng)勵(lì)平臺(tái)，推動(dòng)各級(jí)各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將涉農(nóng)財(cái)政資金、項(xiàng)目與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱、對(duì)村集體增收具有明顯帶動(dòng)作用的項(xiàng)目，按村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)自身實(shí)際投資額給予一定的獎(jiǎng)補(bǔ)。

同時(shí)，依據(jù)法律法規(guī)建立公開透明的配套工作經(jīng)費(fèi)和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)村干部參與鄉(xiāng)村振興的積極性，也為吸引更多鄉(xiāng)土精英、緊缺型經(jīng)營(yíng)管理人才創(chuàng)造條件。