行政責(zé)任視野下的食品安全監(jiān)管問(wèn)題

(浙江師范大學(xué) 浙江 金華 321000)

行政責(zé)任視野下的食品安全監(jiān)管問(wèn)題

馮璐歌

(浙江師范大學(xué) 浙江 金華 321000)

“民以食為天”，食品作為人類(lèi)生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)本來(lái)應(yīng)當(dāng)是安全的,也必須是安全的。近年來(lái),我國(guó)相繼發(fā)生了一系列惡性食品安全事故。從行政責(zé)任的視角來(lái)看，我國(guó)在食品安全監(jiān)管中依然存在著諸多需要解決的問(wèn)題。因此,本文從行政責(zé)任入手,對(duì)其進(jìn)行比較詳細(xì)的研究和闡述,然后討論在食品安全領(lǐng)域中監(jiān)管主體各個(gè)層次的行政責(zé)任的性質(zhì)、構(gòu)成及形式等問(wèn)題。

行政責(zé)任；食品安全監(jiān)管；問(wèn)題

行政責(zé)任是行政主體因在行使行政權(quán)的過(guò)程中違反行政法律規(guī)范而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。良好的責(zé)任追究制度必須以完備、明確、合理的法律責(zé)任體系作為后盾。然而我國(guó)食品安全法律制度中對(duì)被管理者的法律義務(wù)和法律責(zé)任規(guī)定得較為詳盡，但對(duì)監(jiān)管主體的責(zé)任規(guī)定卻比較少；即使己有的一些對(duì)于食品監(jiān)管主體行政責(zé)任的設(shè)定大都以原則性為主,缺乏明確、詳細(xì)的規(guī)范內(nèi)容，且顯得比較模糊、片面。

一、食品安全監(jiān)管制度不完善

(一)監(jiān)管主體具體責(zé)任規(guī)范缺乏

根據(jù)責(zé)任法定的法治原則,行政責(zé)任的確定必須有法律的明確依據(jù)。行政責(zé)任由于關(guān)系到當(dāng)事人的切身利益,因此必須做到“有法可依”,即“行政責(zé)任奠基于憲法、政府組織法、行政程序法等法律或者法規(guī)之上”。我國(guó)在食品安全監(jiān)管方面的法律、法規(guī)及規(guī)章數(shù)量不可謂不多,但大都只對(duì)食品質(zhì)量、食品衛(wèi)生等作了一些概要性規(guī)定,而且大多屬于部門(mén)立法、分段立法、分散立法。而在行政責(zé)任的規(guī)范化方面,立法更是表現(xiàn)薄弱。目前存在的主要問(wèn)題有:第一,相關(guān)食品安全監(jiān)管的法律中,對(duì)于行政責(zé)任的內(nèi)容涉及較少。第二,盡管有些文件、政策中規(guī)定的行政責(zé)任比較具體、詳細(xì),但是嚴(yán)格說(shuō),這些在關(guān)鍵時(shí)刻都不足以成為行政責(zé)任追究的依據(jù)。

(二)食品安全監(jiān)管問(wèn)題追究制度缺乏

政府作為市場(chǎng)監(jiān)管者承擔(dān)的責(zé)任是特殊的公法責(zé)任,但部分地方政府卻疏于監(jiān)管或怠于履行職責(zé),應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種責(zé)任的落實(shí)有賴(lài)于明確、具體的責(zé)任形式,而目前立法中關(guān)于責(zé)任形式的設(shè)定恰恰不具備這樣的明確性與具體性。這里通常有兩種表現(xiàn):一是籠統(tǒng)規(guī)定承擔(dān)責(zé)任,至于是何種形式的責(zé)任界定不清晰。比如,《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中對(duì)有關(guān)法律保障進(jìn)行了規(guī)定,對(duì)履行職責(zé)不力,造成工作損失的,要追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任”；二是雖然規(guī)定了行政責(zé)任,但用“行政處分”直接概括，責(zé)任的承擔(dān)形式過(guò)于單一。這種情況在立法中并不罕見(jiàn)。又如，對(duì)不符合條件的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者發(fā)放衛(wèi)生許可證的,對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分。法律似乎很明確,但如果這些規(guī)定統(tǒng)一以“行政處分”概括，這必然對(duì)于具體事件的針對(duì)性和特殊性就無(wú)法規(guī)范。

二、食品安全監(jiān)管機(jī)制不健全

(一)食品安全監(jiān)管存在多頭監(jiān)管、職責(zé)交叉、范圍不清

我國(guó)《食品安全法》及其他相關(guān)法律規(guī)定仍然存在著一些不足之處，職權(quán)劃分不夠科學(xué)、嚴(yán)密，過(guò)于抽象籠統(tǒng)的法律規(guī)則不能準(zhǔn)確的適用于現(xiàn)實(shí)操作，多部門(mén)立法使得行政監(jiān)管主體不夠明確，出現(xiàn)法律法規(guī)相互重疊交叉的現(xiàn)象。首先，設(shè)立食品安全委員會(huì)是對(duì)國(guó)外食品監(jiān)管體制的借鑒，國(guó)外食品安全委員會(huì)多承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)、食品安全評(píng)價(jià)、食品安全工作的未來(lái)發(fā)展方向等事務(wù)。而我國(guó)設(shè)立的食品安全委員會(huì)的宗旨及工作職責(zé)都不得而知，這很讓人懷疑委員會(huì)的實(shí)際價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)。其次，具體監(jiān)管部門(mén)雖然減少，但還是多頭監(jiān)管，在執(zhí)法過(guò)程中依然存在執(zhí)法力量相互抵消或推諉的現(xiàn)象。在考慮節(jié)約成本及“不求無(wú)功、但求無(wú)過(guò)”的影響下，出現(xiàn)了部分部門(mén)各自為政、重復(fù)管理的弊端，當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)就難以追究責(zé)任。

(二)食品安全監(jiān)管責(zé)任主體責(zé)任意識(shí)淡薄，執(zhí)法理念落后

“官本位”思想在中國(guó)兩千多年的君主體制中有著重大影響,在官本位下,一日為官,就可大權(quán)獨(dú)攬,享受榮耀,終身無(wú)窮。而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的強(qiáng)力滲透以及改革開(kāi)放以來(lái)政府權(quán)力在資源配置中的主導(dǎo)性地位,形成了制度變遷中的“路徑依賴(lài)”,使得權(quán)力本位的思想日益加固,而責(zé)任本位的思想遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有確立并固化下來(lái)。當(dāng)代社會(huì)，這種思想表現(xiàn)在責(zé)與權(quán)的關(guān)系上,就是割裂了權(quán)力和責(zé)任之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系,注重職權(quán)而忽視職責(zé),更忽視違法或失職后的責(zé)任追究。如果責(zé)任意識(shí)淡薄,相應(yīng)的就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法理念落后的現(xiàn)象,因而成為食品安全監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的觀(guān)念性障礙。

三、對(duì)食品安全監(jiān)管主體的監(jiān)督不力

(一)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督虛化

因?yàn)槭称钒踩O(jiān)管部門(mén)與同級(jí)政府及上級(jí)主管部門(mén)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,多數(shù)時(shí)候監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)行為都是得到上級(jí)部門(mén)的同意后才做出的。如果行政行為損害了相對(duì)人的合法權(quán)益，此時(shí)要追究監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任則難度頗大。其一,因?yàn)樾姓块T(mén)長(zhǎng)期的官本位思想,對(duì)行政行為的強(qiáng)制性和執(zhí)行力深信不疑。一般來(lái)說(shuō),相對(duì)人如果提出行政復(fù)議要么是維持原行政行為,要么就是沒(méi)有回應(yīng)。其二,食品行業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的稅收效應(yīng)。這直接導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)為了一方經(jīng)濟(jì)的繁榮和財(cái)政收入選擇適當(dāng)放棄自己的監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)監(jiān)管部門(mén)有失職行為時(shí),部分地方政府部門(mén)或官員會(huì)有包庇甚至是幫助隱瞞事實(shí)真相的行為。這就在一定程度上使政府的職能和角色錯(cuò)位,內(nèi)部糾錯(cuò)也就比較難以實(shí)現(xiàn)。

(二)行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督不到位

這里談到的行政機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督主要以專(zhuān)門(mén)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，新聞媒體的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督為例。人大機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督的主要力量。但由于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法是處在法律實(shí)施的前沿陣地和行政執(zhí)法的廣泛性和復(fù)雜性,以及專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)以事后監(jiān)督為主的特點(diǎn),導(dǎo)致專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的監(jiān)督往往具有滯后性,難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

其次，新聞媒體在社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用,她們報(bào)道社會(huì)時(shí)事,揭露不法行為,弘揚(yáng)社會(huì)正氣。雖然新聞媒體的監(jiān)督不乏正義感,敢于為百姓呼吁,但在面對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為時(shí),往往報(bào)道留有面子,避重就輕。有時(shí)因?yàn)榭绲赜虿稍L(fǎng),報(bào)道權(quán)受到限制,或者因?yàn)楫?dāng)前新聞報(bào)道權(quán)的獨(dú)立性不強(qiáng),容易受到干涉,難以適時(shí)揭露違法犯罪行為,導(dǎo)致新聞媒體監(jiān)督力度不夠。

最后，在當(dāng)今社會(huì)環(huán)境下,多數(shù)群眾道德觀(guān)念和價(jià)值取向多充斥著功利性,他們大都存在“事不關(guān)己高高掛起”,“多一事不如少一事”的心態(tài),對(duì)有些行政機(jī)關(guān)的違法失職行為,不敢向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)?，F(xiàn)今還有另一種情形,人民群眾行使監(jiān)督權(quán)的方式不明確或難以實(shí)現(xiàn)。類(lèi)似群眾的舉報(bào)信不能實(shí)際反映問(wèn)題，或者說(shuō)在群眾反映社會(huì)事件時(shí)，與政府的溝通渠道不夠暢通，無(wú)法實(shí)現(xiàn)及時(shí)高效的群眾參與食品安全監(jiān)督。

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馮璐歌(1993-)，女，漢族，山東臨沂人，學(xué)生，管理學(xué)碩士在讀，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)。